Некоторые вопросы становления консульской службы в Казахстане и России

Регулирование общественных отношений на территории Казахстана осуществлялось на основе норм обычного и мусульманского права. В регионе с древнейших времен многократно повторяющиеся действия государств при осуществлении международных связей начали складываться в обычные правила, регулировавшие поведение государств региона в сфере международных отношений, которые приобрели силу международно-правового источника в результате длительного их применения, молчаливого соглашения государств об их соблюдении и принятия на себя обязательства о признании их юридической силы. Постепенно пришло понимание, что договор, «заранее сформулированный и подписанный, является наболее действенным средством поддержания международных отношений хотя бы в удовлетворительном состоянии» [1. С. 25-26,27].

Регулирование вопросов внешней политики было одним из основных функций ханов Казахского ханства: хан устанавливал дипломатические отношения, а также принимал и направлял послов. Ханы всех трех жузов, старшие ханы, султаны придавали большое значение международным отношениям. Именно представители ханской семьи направлялись в качестве аманатов (заложников) - гарантии исполнения международных договоров. М. А. Сарсенбаев отмечает «не каждое даже из ханского окружения или среды господствующего класса лицо могло быть аманатом. Феодальное международное право очень щепетильно подходило к регулированию этого вопроса, особенно если возникала угроза неисполнения международного соглашения. Договорное право феодальной эпохи в регионе требовало, чтобы основным аманатом в государстве-контрагенте по договору находился ближайший родственник хана; им, как правило, являлся родной сын, но и сын должен быть, урожденным от законной жены хана» [1. С. 36-37].

Вместе с тем в традициях казахского общества было проведение совета старшин, ханского совета, курултая-народного собрания, в работе которых обсуждались и принимались коллегиальные решения по вопросам внешней политики и международных отношений. Следует отметить еще одну особенность посольских отношений Казахского ханства: они носили непостоянный временный характер и каждый раз конкретную цель, так сказать, имели свою специальную дипломатическую миссию, из которых нам известны церемониальные, торгово-экономические, политические. Присутствие послов также не носило постоянного характера, аналогично и присутствие казахских послов в иностранных государствах. Отсюда вывод об отсутствии постоянных дипломатических и консульских представительств Казахского ханства в дореволюционный период (1917 г.) в современном понимании. В 1831 г., по свидетельству Ч.Ч. Валиханова, в каждом из шести городов китайской провинции Нан-Лу (Малой Бухарии) находилось по одному торговому приставу-«аксакалу» от Кокандского ханства, которые наряду со своими прямыми обязанностями по улучшению кокандско-китайских торговых отношений выполняли функции посла. Каждый кокандский торговый пристав был «вместе с тем и политическим представителем своего владетеля». Данное свидетельствует о наличии торговых и дипломатических полномочий, которыми был наделен пристав-«аксакал», что было очевидным для консульской службы.

По сведениям профессора Сарсембаева М. А., приведенным им в труде «Международное право в истории Казахстана и Средней Азии» (1991 г.) «в период с XV в. до 1917 г. государства и племена Казахстана и Средней Азии отправляли свои посольства и принимали у себя иностранные не менее 970 раз»; «в XV в. государства региона (Казахское ханство, государство кочевых узбеков) приняли и отправили не менее сорока посольств; в XVI в. казахские, Бухарское, Хивинское ханства приняли не менее 50 посольств России, Персии, Индии, Бадахшана, отправив в эти государства примерно 80 посольств; в XVII в. они отправили приблизительно 95, приняв 115 посольств; в XVIII в. Хивинское, Бухарское ханства, жузы Казахстана, киргизские племена, туркмены приняли примерно 110 посольств из разных стран и направили не менее 120 посольств в Россию, Джунгарию, Китай, Персию, Афганистан, Индию; в XIX в. государства и племена региона, включая образовавшееся Кокандское ханство, приняли примерно 160 иностранных посольств, отправив не менее 200» [1. С.44-45]. Ученый делает вывод о возрастании иностранных посольств, расширении географии посольских связей с иностранными государствами и характерной особенностью называет возрастание посольских связей государств и племен Казахстана и Средней Азии с Российским государством[1. С. 45].

В связи с историей государственно-правового развития Казахстана следует рассмотреть аспекты возникновения и функционирования российского консульского института.

Как отмечает Е. В. Сафонова в своем диссертационном исследовании, вступление России в консульские отношения имеет давнюю историю. Зарождение активных торговых контактов относится еще к киевскому периоду. Русь имела прочные торговые связи с Византийской империей, Болгарским царством, Хазарским каганатом и др. государствами. Договоры Киевской Руси с Византией (911, 944 гг.) содержали нормы, определявшие правовое положение русских послов и купцов на греческой территории[2. С. 21- 27]. Как видим, возникновение консульской службы в России также связано с развитием внешнеторговых отношений, торгового мореплавания.

Иностранные постоянные дипломатические представительства в России появились раньше российских за границей. Уже с 1585 г. в Москве пребывал английский резидент, который выполнял в основном консульские функции. С 1623 г. английские резиденты действовали непрерывно. В конце 20-х годов XVII в. появились «датские приказчики». В 1631 г. Нидерландам было разрешено иметь своего резидента, но воспользовались они этим правом только в 1678 г. [3. С.29].

Активная внешняя политика и связанная с нею консульская деятельность России приходится на период правления Петра I. После первой поездки Петра I за границу к 1701 г. Россия открывает шесть постоянных миссий в Западной Европе (в Польше, Голландии, Швеции, Дании, Австрии и Турции). Одновременно с этим российское правительство отправляет за границу специальных агентов -консулов «для предостережения интересов его царского величества» [4. С.139- 140]. Первые русские консульства учреждаются Россией как в Западной Европе (в Амстердаме в 1707 г., в Венеции в 1711 г. [5. С.9]., в Гамбурге в 1713 г., в Париже в 1715 г., в Антверпене в 1717 г., в Вене в 1718 г. [5. С.9]., в Бордо и в Кадисе в 1723 г.), так и на Востоке (в Китае в 1719 г., в Персии в 1720 г., в Турции в 1774 г.) [4. С. 139- 140].

В России потребность во внешней торговле носит государственный характер и осознается, прежде всего, правительством. Поэтому посылаемые за границу торговые агенты и консулы практически с момента их появления получают статус государственных чиновников, задачей которых является охрана торгово-экономических интресов представляемого государства. С созданием новых постоянных органов внешних сношений встала и проблема их внутренней организации и подчиненности центральным государственным органам России[4. С.139- 140].

Особенностью российского консульства является его выраженная политическая направленность на Востоке и торговая - на Западе[6. С.9,14]. Окончательное утверждение консульских представительств в практике российской внешней политики связано с политической стороной их деятельности, которая приобрела особое значение в восточной политике Екатерины II в 1860-1896 гг., когда консулы стали проводниками восточной политики государства[6. С.10].

Внешнеполитическая деятельность Российской империи на Западе детерменировала характер консульских отношений. Например, при характеристике европейского направления консульской службы следует отметить, что из Парижского консульства шла информация о подготовке нападения Наполеона на Россию; в Латинской Америке российский консул использовал свое пребывание для этнографических исследований; консульская деятельность во время русско-турецкой войны 1877 -1878 гг. была сосредоточена на поддержке борьбы народов Болгарии, Сербии, Боснии, Герцеговины против Османского владычества; иногда консульства брали на себя функции военной разведки[6. С. 10, 11]. О функциях и задачах российских консульских учреждений особенно наглядно видно из ориентировки, которую подписал 3 июля 1869 г. канцлер Горчаков А.И.: «... оказание содействия находящимся за границей русским подданным и доставление консулами из мест их пребывания всякого рода сведений, могущих иметь значение для интересов России и в особенности для русской торговли» [5. С.7].

Исследователь дореволюционной российской консульской службы Первенцев В.В. считает, что она до середины XIX в., имела в основном политическую окраску, служила эффективным механизмом проведения в жизнь государственной внешней политики. Руководители российской внешней политики использовали консульскую службу для достижения политических целей, часто не считаясь с утвердившимся в международном праве взглядом на консула, как на представителя и защитника интересов государства в области частного права, торговли и промышленности (что было сделано только к концу XIX - началу XX вв.[6. С.12]). В отличие от западноевропейских стран, где торговые функции консулов играли преобладающую роль, именно политическая работа русских консулов обусловила высокий авторитет и внимание к консульской службе со стороны руководства МИД и правительственных кругов России.[6. С.12]. Система консульской юрисдикции на Востоке способствовала упрочению и расширению политического и экономического влияния России в приграничных восточных государствах.

В 1802 г., когда был образован МИД России, за рубежом насчитывалось 13 российских генеральных консульств, 8 консульств, 2 вице-консульства и большое количество почетных консулов[7. С.10].

Права и обязанности российских консульских учреждений в Европе и Америке впервые кодифицированы в Уставе для консулов 1820 г. Первый Консульский устав состоял из 55 статей в 3 отделениях.

Первое - «Общие положения» - определяло порядок назначения и отстранения консульских должностных лиц, подчиненность консульских учреждений государственным органам в России -министерству иностранных дел и департаменту внешней торговли министерства финансов; соподчиненность между собой, консульские ранги (генеральный консул, консул, вице-консул), перечень документации, которую обязан вести консул, нотариальные функции и др.

Второе отделение касалось власти и обязанностей «консула в делах дипломатических, государственного хозяйствования и торговли». Выделение дипломатических обязанностей в составе консульских функций говорило о недостаточной определенности правового статуса консула в тот период. Основной же обязанностью являлся надзор за торговлей и мореплаванием в пункте пребывания консула. В данном разделе содержалось и определение специальных консульских функций в отношении отечественного судоходства, охранительного производства, защиты интересов российских поданных.

Третье отделение состояло всего из двух статей и регламентировало обязанности консула «в случаях тяжб и споров между мореходцами и торговыми людьми, русскими подданными» [4. С.185]. 21 января 1821 г. императорским указом, направленным в коллегию иностранных дел, приказывалось «напечатать потребное число экземпляров» консульского устава «для приведения во всеобщую известность». 5 февраля коллегия докладывала, что «таковые экземпляры разосланы от государственной коллегии иностранных дел по всем генеральным консульствам нашим, в Европе и Америке, кроме находящихся в Леванте, для коих составлена особая инструкция» [4. С.185-186].

Правовое положение российских консулов на Востоке отличалось рядом особенностей. Они изымались из-под юрисдикции государства пребывания, обладали широким спектром иммунитетов и привилегий, выполняли ряд специфических функций, одной из которых являлась консульская юрисдикция, т. е. право консула на осуществление судебной власти над своими соотечественниками в государстве пребывания, и даже подчинялись другим центральным органам. В связи с этим было принято решение для консулов в восточных странах разработать особый устав. Проектирование законодательного акта, определяющего правовой статус и регламентирующего функции российских консулов на Востоке, началось параллельно с разработкой устава для консулов в Европе и Америке. К началу XIX в. из всех восточных стран прочные консульские отношения Россия установила только с Турцией, первые проекты касались регламентации консульских функций именно в данном государстве. В 1818 г. бароном Строгановым был разработан «Проект положения для российских консулов в Турецкой империи», состоявший из 89 статей[4. С.186].

Главными задачами консулов были защита интересов российских подданных и содействие развитию торговли и мореплавания. Деятельность российских консулов на Востоке регулировалась положениями Торгового устава. Необходимо отметить, что функции почетных и нештатных консулов первоначально во многом совпадали. Отличие состояло в том, что первые не имели права совершать нотариальные действия. В 1893 году из их компетенции были изъяты также выдача загранпаспортов российским подданным, визирование паспортов иностранцев для поездки в Россию, удостоверение правильности переводов юридических документов[7. С.10].

В XIX в. в российскую консульскую практику вошли консульские уставы, ставшие руководящим документом для консулов. Первый Консульский Устав России, изданный в 1820 г. был пересмотрен в 1858 г. Консульский устав 1858 г. состоял из разделов: общие положения; о власти и обязанностях консулов в делах государственных и торговых; о власти и обязанностях консулов в случае тяжб и споров между мореходцами и торговыми людьми русского подданства. Особенность этого Устава заключается в том, что им регулировалась только деятельность российских консулов в Европе и Америке.

В 1893 г. вступил новый Консульский устав, который включал 203 статьи. Раздел 1 Устава регулировал деятельность российских консулов в Европе и Америке, содержал общие положения для всех консульских представителей за рубежом. В разделе 2 были разработаны правила для российских миссий и консульств в Персии, Турции, Китае и Японии.

В Консульском уставе 1903 г. были наиболее полно сформулированы права и обязанности консулов[9. С.10.;10. С.29-30].

В 1900 году Россия имела 117 консульств: 29 генеральных консульств, 69 консульств и 39 вице-консульств; свыше 300 нештатных консулов и консульских агентов[10. С.10]. Следует отметить, что Россия оказала влияние на тенденции развития консульской службы: первой пошла на утверждение равноправных отношений с государствами Востока; ранее, чем в других государствах было раскрыто важное политическое значение консульской службы. Консульства уже в середине XVIII в. попали в ведение Коллегии иностранных дел; способствовала выравниванию в практике международных отношений статуса дипломата и консула[6. С.14].

Россия наиболее разветвленную консульскую сеть имела во Франции, Германии и Австро-Венгрии. Затрагивая вопросы истории российских дореволюционных Консульских уставов следует отметить и существующую путаницу в определении сроков их появления, которая имеет место в российской историко-правовой науке. К примеру, В.В. Первенцев указывает, что с начала XX в. «предпринимались попытки пересмотреть консульский устав в редакции 1893 г. Новый устав был окончательно утвержден в 1903 г.» [6. С.123]. Г.В. Бобылев и Н.Г. Зубков в своей работе, а также сам В. Первенцев[6. С.11] в автореферате диссертации выделяют Консульские уставы 1820 г., 1858 г.,1893 г., 1903 г. [9. С. 29].

И.И. Елисеев и Ю.Ф. Жаров пишут о том, что первый Консульский устав был переработан и дополнен в 1858 г., а в 1903 г. был заменен новым уставом, который действовал до 1917 г.[5. С. 7]. На этой позиции стоят и отдельные авторы вузовских учебников. Так, например, в учебнике под редакцией К.А. Бекяшева, изданном в 1999 г., Е.Г. Моисеев пишет, что «впервые консульский устав в России был принят в 1893 г.» и действовал до 1917 г., впрочем, как и И.И. Елисеев, Ю.Ф. Жаров[11.232]. В учебнике 2000 г. под редакцией Ю.М. Колосова и Э.С. Кривчиковой, В.А. Романов отмечает «в России первый консульский устав принят в 1820 г., после чего в него неоднократно вносились изменения», а «в 1903 г. он был заменен новым уставом, действовавшим до 1917 г.»[12. С.342].

На наш взгляд, важной задачей не только российской историко-правовой науки, но и казахстанской является восстановление реальной истории становления и развития консульской службы и в том числе нормативных правовых актов, регулировавших ее деятельность.

Консульская деятельность имела большое значение для России в ее отношениях с Казахским, Бухарским, Хивинским ханствами, Афганистаном, Западным Китаем, Персией и др. восточными государствами[1. С.152].

Впервые русское консульство в Западном Китае было оговорено в Пекинском договоре 1860 г., в 1882 г. - в Кашгаре, Чугучаке, Кульдже, в 1896 г. - в Урумчи, разрешавшие торогово-экономические вопросы русских подданных (под ними понимались и инородцы-із.С.)). Консульства содействовали проведению ярмарок и тем самым способствовали развитию торговли Туркестанского генерал-губернаторства с Западным Китаем. Так, консульство в Кашгаре оказывало содействие организации и проведению ярмарки в с. Атбаши близ Нарына (Семиреченская область Туркестана), в результате чего укреплялись торговые связи казахов и киргизов с жителями Кашгарии. Вопросы о благоустройстве караванных путей из Туркестана в Синьцзян, о проведении с 1864 г. почтово-телеграфной линии между Туркестаном и Кашгаром также были предметом забот русских консулов. Торгово-экономические проблемы (Западного Китая-із.С.) уже в 1910 г. побудили даотая (правителя) Синьцзяна по согласованию с властями Туркестана назначить в Ташкенте, Андижане, Оше, Верном, Пржевальске и Токмаке старшин-аксакалов, выполнявших консульские функции [1. С.57-58].

Становление консульской службы неотделимо от предоставления международных гарантий дипломатическому представителю государством пребывания. В казахском обществе имело место понимание предоставления им определенных привилегий, льгот, обеспечения личной неприкосно­венности. Однако принцип ненападения на посольские караваны, личной неприкосновенности установился не сразу.

Советский период

Казахская ССР вошла в состав СССР на правах союзной республики будучи автономной республикой РСФСР, более того Казахская АССР становилась союзной республикой. Казахская ССР в соответствии с Договором «Об образовании Союза Советских Социалистических Республик» от 30 декабря 1922 г. передали общесоюзным органам следующие внешнеполитические полномочия: а) представительство в международных отношениях; б) изменение внешних границ Союза; в) заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик; г) объявление войны и заключение мира; д) заключение внешних государственных займов; с) ратификация международных договоров; ж) установление систем внешней и внутренней торговли (ст.1), что было подтверждено ст.1 Конституции СССР от 31 января 1924 г. Согласно Конституции республики, в том числе и среднеазиатские, непосредственно в международные отношения не вступали. М.А. Сарсембаев пишет, что Казахстан и республики Средней Азии, формально юридически были субъектами международного права, хотя и осуществляли свою международную правосубъектность в малом объеме и преимущественно через общесоюзные органы [1. С.100].

Международная правосубъектность союзных республик в СССР до 1944 г. и после него имеет свои особенности. До 1944 г. субъекты федерации советского государства осуществляли международную правосубъектность через органы Союза ССР, что и означало реализацию их внешнеполитической деятельности. Участие в обсуждении и ратификации международных договоров; вопросов внешней торговли; отчетов советских делегатов-участников международных конференций; отчетных и текущих докладов НКИД СССР, а также подготовка постановлений по ним; другие формы коллегиального обсуждения и принятия решений по вопросам внешней политики - все это являлось формами участия союзных республик в международных отношениях советского государства и контроля над его центральными исполнительными органами в сфере внешней политики.

Формально представители Казахстана и республик Средней Азии вместе с представителями других союзных республик принимали участие в обсуждении на сессиях ЦИК СССР законодательных актов, регулировавших деятельность СССР в сфере внешней политики, таких как: постановление ЦИК СССР «О порядке заключения и ратификации международных договоров СССР» от 21 мая 1925 г., Консульский устав СССР от 8 января 1926 г., положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР от 14 января 1927 г., кодекс торгового мореплавания СССР от 14 июня 1929 г., положение о торговых агентствах Союза ССР за границей от 13 сентября 1933 г. и др., даже председательствовали на заседаниях ЦИК СССР. О действенности участия союзных республик во внешней политике СССР должно было свидетельствовать и вхождение в состав их правительств уполномоченных народных комиссариатов СССР по иностранным делам и внешней торговле с правом совещательного или решающего голоса (по усмотрению ЦИК союзной республики - ст. 67 Конституции СССР 1924 г.). Поскольку заключенные Союзом ССР (при прямом обсуждении представителями союзных республик в высших органах власти) международные договоры были обязательны к исполнению на территории союзных республик, то их высшие и местные органы государственной власти и управления должны были содействовать реализации этих международных договоров[1.С.104].

В этой связи союзные республики принимали активное участие во внешней торговле; заключении внутренних и внешних займов, концессионных договоров с иностранными фирмами от имени субъекта советской федерации; предоставлении права политического убежища; международных культурных и научных связях[1.С.109]. Однако следует обратить внимание, что все формы международного сотрудничества и реального участия союзных республик во внешнеполитической деятельности проходили с одобрения центральных союзных органов, одновременно имея тенденцию к их расширению.

Реализация международной правосубъектности республик осуществлялась через внешнеполитическую деятельность органов СССР-официальных представителей союзных республик. Известно участие Казахстана и республик Средней Азии в формировании общесоюзных органов внешних сношений (съезды Советов, Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) и его Президиум, позже Верховный Совет СССР и его Президиум, Совет Народных Комиссаров СССР, затем Совет Министров СССР, центральные органы управления СССР), вхождение представителей республик в эти органы следует отнести к организационной форме участия республик региона (Казахстана и Средней Азии, в настоящее время Среднюю Азию принято называть Центральной Азией-Б.С.) в международной, дипломатической деятельности СССР, а само это участие - к исполнительской форме через верховные органы власти - съезды Советов СССР, избиравшийся ими Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР[1.С.110].

1 февраля 1944 г. был принят Закон СССР «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного Комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный Комиссариат»[1.С.114]. Таким образом, у союзной республики, каковой была Казахская ССР появилась возможность реализации международной правосубъектности в непосредственной форме. Объем договорной правоспособности союзной республики, в частности, Казахской ССР, не ограничивался непосредственной формой заключения республикой договоров с иностранными государствами. Казахская ССР, имея своих официальных представителей в Верховном Совете СССР, принимала прямое и непосредственное участие в заключение, ратификации и денонсации договоров СССР с иностранными государствами. Права и обязанности, вытекавшие из международных договоров СССР, распространялись на каждую союзную республику[1. С.126]. Конституция СССР (1977 г.), Конституция Казахской ССР (1978 г.) предоставляли право обмениваться консульскими представительствами, а Положение о дипломатических и консульских представительствах государств на территории СССР от 23 мая 1966 г. специально оговорило права союзных республик в отношении представительств и лиц иностранных государств, пользующихся на основе Положения дипломатическим иммунитетом и привилегиями на их территории. В полном соответствии с суверенитетом каждой союзной республики настоящее Положение (соответственно) распространялось на дипломатические и консульские представительства, которые могли быть открыты на территориях союзных республик иностранными государствами.

13 апреля 1944 г. Законом Казахской ССР в соответствии с Законом СССР «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного Комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный Комиссариат» было образовано Министерство иностранных дел Казахской ССР[1. С.136]. С 1944 г. к началу 1990-х годов союзные республики Казахстана и Средней Азии подписали не менее 43 соглашений, протоколов с иностранными государствами, из которых 3 соглашения подписаны министерствами и ведомствами [1. С.124].

В СССР насчитывалось 194 консульских учреждения, в том числе 72 генконсульства и консульства, а на его территории работало 164 иностранных консульских представительства. Консульское управление МИД СССР и консульские отделы МИД союзных республик ежегодно оформляли 1,5 млн. загранпаспортов, получали около 400 тыс. иностранных виз[7. С.11].

Таким образом, становление и развитие консульского института связано с развитием торговли и торгового мореплавания, колониальными интересами, расширением рынков сбыта. Торгово-экономические функции консульств постепенно становились и социально-культурными, политическими. Консульства стали представлять государственные органы, призванные отстаивать интересы представляемого государства и его граждан. Данное детерминировало расширение сферы деятельности консулов; нормативное правовое регулирование консульских учреждений и консульских должностных лиц; рост значения консульской службы. Эволюция консульской службы содержит особенности, связанные с восточной и западной традициями, идеологические различия имевшие место в XX в. также оказали свое воздействие на развитие консульской службы.

Фамилия автора: Ш. В. Тлепин, Б. С. Сарсембаев
Год: 2010
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика