Внедрение и реализация внешнеполитических решений: традиции и российская практика (Россия, Новосибирск)

Исследования того, как вырабатывается внешняя политика той или иной страны, всегда намного меньше, чем книг и статей о ее содержании. Вряд ли в какой области, как в этой, уместна аналогия с «черным ящиком», на входе в который все и вся, а на выходе лишь собственно внешнеполитические действия. Отчасти вопрос связан с закрытостью предмета и ритуальностью международной игры. «Жизнь МИДа вообще и работа дипломатов в частности, - свидетельствовала пресса, - во всех странах покрыта ореолом таинственности. Дипломаты сами отчасти поддерживают такой ореол, претендуя даже на кастовость» [1].

После того как решение принято и утверждено, оно вступает в законную силу. Оно становится государственным документом, который должен быть принят к практическому и обязательному исполнению. Хотя в реальной жизни все случается в точности наоборот. «Я, - свидетельствовал посол Л.М. Замятин, - однажды видел, как решалось. Д.Ф. Устинов пришел к Л.И. Брежневу и говорит: «Нам бы еще на Европу поставить десятка два ракет средней дальности». Я слышу ответ Л.И. Брежнева на это: «Дима, решай ты, ради бога. Надо тебе двадцать - поставь двадцать. Надо сорок - поставь сорок». И никаким решением это не оформлялось» [2].

В любом случае с момента утверждения решения и начинается фаза его непосредственного осуществления, связанная с механизмом обеспечения реализаций положений принятого внешне­политического решения. Под ним подразумевают совокупность государственных органов и ведомств, разрабатывающих, принимающих и осуществляющих внешнюю политику в целом и в отдельных ее аспектах. А саму реализацию решений определяют как постоянный, динамичный и планомерный процесс использования ресурсов для достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы власти, и, прежде всего, исполнительная власть, а также институты гражданского общества.

Это, так сказать, в теории, а на практике все выглядит весьма прозаически. «Идет бумага, -усмехался журналист и дипломат А. Е. Бовин, - она поступает на один стол, потом ее кладут на другой, потом на следующий. Например, после того, как президент в Кремле подписал указ о моем назначении послом, эта бумага на стол министра иностранных дел попала через 48 часов, хотя от Кремля до МИДа за полчаса пешком можно дойти. Нормальная работа нормальной государственной машины» [3].

О практическом осуществлении процесса принятия и внедрения решений на самых верхних этажах власти дает представление мемуарная литература. Вспомним, как проходили заседания Политбюро ЦК КПСС. Предварительно его члены согласовывали единую линию в «Ореховой комнате». Их мудрого решения кандидаты в члены Политбюро ЦК и секретари ЦК ожидали в зале заседаний. Остальные приглашенные толпились в «предбаннике». «Там, - рассказывал посол О.А. Гриневский, - без всяких бюрократических рогаток напрямую обсуждали и решали интересую­щие дела, рассмотрение которых в противном случае потребовали бы многих месяцев хождения по инстанциям. Трудно себе представить, как вообще работала бы государственная машина Советского Союза без этих еженедельных посиделок» [4].

С той поры, конечно, в России многое изменилось, но, по крайней мере, одна негласная традиция продолжает существовать в механизме принятия решений на высшем уровне. «Теперь, ­комментировал заседания Правительства РФ министр С.К. Шойгу, - мы все спорные вопросы чаще всего обсуждаем в коридорах и курилках» [5]. В любом случае политику при анализе ситуации полезно, во-первых, устанавливать возможные последствия принятия того или иного курса, во-вторых, представлять, какая на этот счет у него имеется программа, и, наконец, в соответствии с нею подобрать информацию, необходимую для решения стоящей перед ним задачи.

Считается, что побочные последствия достижения главной цели по природе своей являются случайными. Однако на деле они далеко не всегда бывают незначительными и по своим масштабам даже могут превалировать над остальными. Как-то в одной из своих речей в Египте Н.С. Хрущев неожиданно, отклонившись от подготовленного текста о дружбе с арабским миром, ни с того ни с сего обрушился на шейхов Кувейта. И советским дипломатам пришлось несколько месяцев оправдываться перед кувейтцами. Иным словом, характер и значение побочных явлений должен быть тщательно проанализирован.

Собственно сам процесс принятия и реализации решений в сфере внешней политики и между­народных отношений некоторые авторы склонны рассматривать чисто формально как подчиненный единой логике работу разных институтов и структур государства. В большей степени они правы, ибо мероприятия по внедрению и реализации решений осуществляют ответственные за нее чиновники-исполнители. Еще Бисмарк говорил, что с плохими законами, но с хорошими чиновниками худо-бедно можно управлять страной, но с плохими чиновниками и с плохими законами сделать этого нельзя. Мало кто спорит, что в сложном деле преобразования и строительства современной России нужны не просто добротные законы и блестящие чиновники, а новая схема государственного управления. Для ее строительства нужны не только политическая воля, но и время и ресурсы. Логично, что для начала правящие круги РФ решили просто рационализировать бюрократию.

В июле 2004 г. С.В. Лавров на встрече с руководящим персоналом МИДа поделился своими мыслями насчет того, как будут реализовываться новейшие установки Президента. А главное, презентовал вариант административной реформы, который несколько выделялся от общей концепции таковой, проводимой в жизнь комиссией Д. Козака. Достаточно сказать, что по ее директивным наметкам в МИДе предполагалось оставить в наличии 21 департамент и трех заместителей министра, в то время как в принятой высочайшим соизволением структуре МИД имеют место 35 департаментов и семь заместителей министра плюс генеральный директор.

Этот факт был расценен как серьезный успех министра иностранных дел, которого кое-кто из его доброжелателей за глаза окрестил «новым Горчаковым». И действительно, обозреватели зафик­сировали, что С.В. Лавров продемонстрировал в таком деликатном деле как реорганизация внешнеполитического ведомства не только свой солидный политический вес и дар переговорщика, без чего ему не удалось бы продавить в высоких кабинетах Кремля, Старой площади и Белого дома щадящую версию реформирования МИДа, но также и твердый характер с аппаратной хваткой, без которых вообще нечего делать на вершинах российской власти [6].

Значительное число государственных деятелей и политиков являются поборниками активной позиции. Однако под давлением многочисленных проблем, отчасти незначительных, но в основном поставленных непосредственно жизнью, они вынуждены их безотлагательно решать. Причем решать на ходу, без предварительного и глубокого анализа, уповая на броские аргументы и видимость соблюдения требований формальной логики. По отзывам вице-спикера Государственной Думы С.Н. Бабурина, российский лидер В.В. Путин обычно записывал доводы собеседника. Над какими-то из них обещал поразмыслить, с чем-то не соглашался. Порой говорил: «Да, это делать будем». Иногда: «Сменим тему», особенно если речь заходила о внешней политике [7].

Руководителей часто устраивает изложение дела в одном абзаце. Этот практицизм и упрощенчество ставят под сомнение проведение полнокровных информационно-аналитических мероприятий и поддерживают желания ограничить деятельность аналитиков выполнением простой задачей по сбору информации. Сведение же внешней политики к компетенции, по сути дела, одного человека, пытающегося вместе с окружением подменить собой все государство не только в данной, но и во всех остальных сферах, просто по физиологическим причинам означает резкое снижение качества решений. Они принимаются не в силу каких-либо рациональных соображений, а личных вкусов или случайных обещаний. А закрытость процесса принятия решений от публики только расширяет полифонию интерпретаций действий власти, порой совершенно не соответствующих ее реальным замыслам.

Немудрено, что организации и службы, формально не несущие никакой ответственности в международной области, фактически стремятся и выполняют те же функции, что и ведомство, на которое последние возложены по закону. Винить здесь некого. «Как винокуры, - отмечал в подобной связи австрийский мыслитель Л. фон Мизес, - не несут ответственность за то, что люди напиваются, так и государственные служащие не несут ответственности за нежелательные последствия неразумных законов» [8].

Так или иначе, объем работы при реализации решения в сфере внешней политики настолько велик, что определенное разделение обязанностей, вне сомнения, необходимо. Однако совсем не обязательно, чтобы в угоду разделения труда разделялся единый процесс анализа проблемы или тем более процесс принятия решений. Пока же порядок выработки и принятия решений и безопасности остается крайне неупорядоченным и зачастую непоследовательным во многом из-за того, что различные государственные ведомства и отдельные лица сплошь и рядом руководствуются своими узкими интересами в ущерб общегосударственным целям.

Принятые внешнеполитические решения и международные соглашения могут так и остаться на бумаге из-за чиновничьей волокиты, безответственности, беспечности и прочих перебоев в управленческом механизме. К примеру, институциональная структура отношений Евросоюза и России сложна и неэффективна. Она включает саммиты, которые проводятся раз в полгода, ежегодные совещания министров, множество переговоров, деятельность рабочих групп, комиссий и комитетов. Нередко проблемы переходят от одного ведомства к другому, но до решения дело не доходит. Когда Президентом России стал В.В. Путин, саммиты стали проходить регулярно. Но из-за того, что они слишком регламентированы, настоящих дискуссий нет. Большинство органов по техническому сотрудничеству работают плохо. Многие российские чиновники имеют ограниченные мандаты в переговорах, и прежде чем согласиться на компромисс, они должны консультироваться с министром или даже с Кремлем. У представителей Евросоюза также связаны руки - их мандаты основаны на сложных компромиссах между странами-членами ЕС.

При всем том, руководители высшего уровня склонны полагать, что если стратегический план или политическое решение существует, то они непременно должны быть выполнены. Однако на практике вмешиваются разные обстоятельства и возникают проблемы. Решения могут не выполняться вовремя или выходят за рамки бюджета, нет соответствующих ресурсов, а некоторые команды могут не соответствовать или противоречить основным целям. И поскольку нет четкой связи, наблюдается дисфункция, неразбериха в организационной среде, что приводит к неэффективному осуществлению указаний и директив и, следовательно, всего проекта. Это явление получило название «недовнедрение». К нему относится и недостаток понимания и согласия в отношениях среди руководителей и исполнителей разного уровня.

Об образце подобного «недовнедрения» откровенно рассказал Ф.М. Бурлацкий, повествуя о своей работе над схемой Открытого письма по поводу позиции Китая в 1962 г. Тогда он не рассчитал по времени и передал секретарю ЦК КПСС А.М. Суслову незавершенный проект. «Этот набросок, -признавался политолог, - страдал одним недостатком: вместо перечня основных вопросов он содержал обозначения двух-трех первых вопросов с их подробной расшифровкой. Иными словами, это был полуфабрикат. Мне было крайне неприятно, когда Суслов, небрежно взглянув на мою бумагу, отложил ее в сторону и довольно четко сформулировал вопросы, которые следует затронуть в Открытом письме. Частично они совпадали с моей бумагой, частично - нет. Я как бы получил по носу...» [9].

Отчасти избежать угрозы «недовнедрения» позволяет эффективная организация информа­ционно-аналитической работы и ситуационный анализ. В современной России, по мнению академика Е. М. Примакова, последнему уделяется недостаточное внимание. Не существует государственного центра, где он разрабатывается. Между тем в нем должен быть небольшой постоянный совет. По каждой анализируемой проблеме следует набирать экспертов из разных ведомств и организаций. Однако каждый эксперт должен выступать в своем личном качестве и в то же время быть обезличен, поскольку в окончательном документе нет никаких привязок тех или иных выводов к участникам обсуждения. «Проведение ситуационных анализов на государственном уровне, - подчеркивал с оптимизмом патриарх российской дипломатии, - очень важная тема, которая, как представляется, найдет свое решение» [10].

Оформить на бумаге решение в принципе легко, но для его реализации на международной арене нужны самые разнообразные предпосылки и условия. Заметим, что от достижения политического и прочего согласия между позициями и векторами поведения основных участников разработки и внедрения внешнеполитической акции зависит во многом сам ход реализации решения. Можно уповать на развитие в России гражданского общества, хотя раньше влияние общественного мнения на внешнюю политику страны редко когда была определяющей. Власти, ревниво оберегая свои прерогативы, лишь в исключительных случаях были вынуждены прислушиваться к мнению широких масс населения. Неверно, однако, считать, что следовать общественному мнению для политика является главным рецептом успеха, обеспечивающим не только долгое пребывание у власти, но и возвышение руководимого им государства. Особенную слабость эта точка зрения обнаруживает при ретроспективном анализе внешнеполитических решений.

Брестский мир, заключенный по настоянию В.И. Ленина, чуть не расколол правящую партию большевиков, и вроде бы подтвердил самые нелепые подозрения в их адрес. Но война, от которой изнемогала Россия, прекратилась. Укрепилось созданное большевиками новое государство, а кайзеровскую Германию все равно ожидали предсказанное поражение, а главное - революция. В результате Советская Россия вернула все потери в Бресте. Видимо, правы те исследователи, которые утверждают, что единство мнений общества и власти не может служить четким критерием правильности внешнеполитического решения. Милитаристский настрой россиян под лозунгом «Покажем этим япошкам» в 1904 г., просербские и антигерманские настроения элиты и масс в 1914 г. не только ввергли империю Романовых в тяжелейшие войны, но и подготовили две революции, и, в конечном счете, гибель тысячелетней монархии [11]. С другой стороны, многие вещи, такие, как борьба с международным терроризмом, могут завершиться успехом только при поддержке простых людей по всему свету.

Мотивированное и последовательное несогласие в политике часто приносит больше дивидендов, чем угоднический энтузиазм, рассчитанный на то, что в будущем он будет оплачен. Из курса физики хорошо известно, что по-настоящему можно опереться только на то, что сопротивляется. Кстати, американские историки, исследуя моменты прекращения отступления застигнутой врасплох Красной Армии, обнаружили в этих моментах общую закономерность. Всякий раз ситуацию ломали и переламывали представители так называемого «решительного меньшинства», не смирявшиеся с неизбежным поражением и продолжавшие яростное сопротивление даже тогда, когда оно казалось безнадежным и бессмысленным, иррациональным.

В одном из литературных журналов промелькнуло неоднозначное суждение, если бы в свое время в Буденовске командир группы «Альфа» не послушался премьера В.С. Черномырдина и не отвел бойцов из почти освобожденного здания больницы, это бы наверняка повлияло на ход дальнейших событий. Кто знает? Быть может, не было бы Хасавьюртовского соглашения, кровавого прорыва басаевских боевиков в Дагестан, гексогенных взрывов, «Норд-Оста» и трагедии Беслана. Но отступил командир, и события потекли по намеченному сценарию [12].

Трудно и неуместно здесь рассуждать об оптимальном алгоритме поведения исполнителей из спецслужб во внутренних конфликтах. Лучше обратиться к схожим по форме происшествиям за рубежом и проследить за реакцией дипломатических представителей. Несколько десятилетий назад в Конго против тогдашнего президента М. Нгуаби подняли мятеж. «Президент принял решение, -вспоминал советский дипломат Е.П. Рымко, - направить советский самолет с нашим экипажем для бомбежки оплота мятежников на севере страны. Советский генерал-майор авиации, находившийся в то время в Браззавиле, срочно приехал ко мне с вопросом: бомбить или не бомбить? Действительно, что делать? С одной стороны, Нгуаби придерживался социалистической ориентации и мы его поддерживаем, а, с другой, это явное вмешательство во внутренние дела суверенной страны. «А что записано в контракте?» - спросил я у генерала. Естественно, что ничего об участии в военных действиях там сказано не было. «Бомбить не надо» - сказал я. Москва одобрила это решение молчанием» [13].

Впрочем, безмолвие Центра в дипломатической практике не такая уж редкая вещь. «МИД, -вспоминал А. Бовин, - часто не отвечал на вопросы, которое ставило посольство. Психология «неот-вечания» мне понятна: отвечать значит брать на себя ответственность за сказанное. А нормальный чиновник предпочитает ответственность на себя не брать. Лучше помолчать. Глядишь - отстанет» [14]. Возможно, в аналогичные ситуации восходила корнями своеобразная линия поведения отдель­ных видных отечественных дипломатов, к примеру, таких, как А.Г. Ковалев, готовившего переговоры в Женеве. «Он, - отмечал в этой связи А.Л. Адамишин, - постоянно ведет мысленный диалог с Москвой. Получить ее «добро» - дело не менее сложное, чем договориться с 34 партнерами. Вот этой «внутренней дипломатии», по утверждению министра Громыко, более важной, чем внешняя, я насмотрелся вдоволь» [15]. Тот, кто не улавливал между ними существенную разницу, во все времена рисковал оказаться на обочине дипломатической жизни.

Не секрет, что практическая работа по выполнению распоряжений и директив руководства ложится на плечи низовых и рядовых сотрудников.   От их добросовестности часто зависит более высокий начальник. Более того, исполнитель, который проводит любое решение в жизнь, должен при этом принять многочисленные дополнительные решения, позволяющие ему сделать упор на ту или иную сторону осуществления политического мероприятия. Иными словами, сплошь и рядом решения исполняются чиновниками невысокого ранга, которых нужно контролировать, а их действия направлять в заданное русло.

Литература

1. Российские вести. - 2004. - 15-21 дек.
2. Коммерсантъ-Власть. - 2005. - № 16. - С. 49.
3. Бовин А. ХХ век как жизнь. Воспоминания. - М., 2003. - С. 521.
4. Гриневский О.А. Перелом. От Брежнева к Горбачеву. - М., 2004. - С. 10-11.
5. Деловые люди. - 2005. - № 177. - С. 64.
6. Политический журнал. - 2004. - № 26. - С. 26.
7. Труд. - 2006. - 1 сент.
8. Мозес Л. фон. Бюрократия. - Челябинск, 2006. - С. 118.
9. Бурлацкий Ф.М. Вожди и советники: О Хрущеве, Андропове и не только о них. - М., 1990. — С. 248.
10. Вестник Московского государственного университета. Сер. 12. , 2009. - № 5. - С. 13.
11. Федоров В.В., Поликанов Д.В. Общественное мнение о внешней политике современной России // Полития. - 2005. - № 1. - С. 22-23.
12. Наш современник. - 2006. - № 3. - С. 159.
13. Международная жизнь. - 2004. - № 1. - С. 142.
14. Бовин А. ХХ век как жизнь. Воспоминания. - М., 2005. - С. 543.
15. Россия в глобальной политике. - 200 - Т. 3. - № 4. - С. 98.