Система защиты прав человека в системе ООН: общий системный анализ

Устав Организации Объединенных Наций явился первым в истории международных отноше­ний многосторонним договором, который заложил основы широкого развития сотрудничества государств по правам человека. Как известно, ООН возникла как ответ народов на агрессию и преступления против человечности, совершенные фашизмом в годы второй мировой войны.

Функции и полномочия Организации Объединенных Наций в области прав человека чрезвычайно разнообразны. Ее органы принимают рекомендации, выносят решения, созывают международные конференции, подготавливают проекты конвенций, проводят исследования, оказывают консультативную и техническую помощь отдельным странам. В ряде случаев они осуществляют и контрольные функции за соблюдением государствами обязательств, взятых по Уставу ООН и по международным соглашениям, разработанным и принятым под ее эгидой.

Фактически все главные и значительное количество вспомогательных органов ООН в той или иной степени занимаются вопросами прав человека.

Рассмотрим в первую очередь функционирование конвенционных органов, учрежденных на основании ряда международных соглашений по правам человека, принятых в рамках этой универсальной международной организации.

Действующая в настоящее время система конвенционных органов по правам человека, одной из главных функций которых является рассмотрение докладов государств, появилась сравнительно недавно. До их создания, согласно решению, принятому ЭКОСОС в 1965 г. по рекомендации Комиссии ООН по правам человека [резолюция 624 В (XXII)], государства-члены ООН представляли Генеральному секретарю ООН ежегодные доклады относительно осуществления тех или иных прав. Устанавливался трехгодичный цикл представления таких докладов: в первый год в доклады включалась информация о гражданских и политических правах, во второй - об экономических, социальных и культурных правах и в третий - о свободе информации. Для рассмотрения получаемой информации был создан Специальный комитет по периодическим докладам, который, рассматривая доклады, полученные от государств, обычно подготавливал проекты резолюций для их последующего принятия Комиссией по правам человека. Эти резолюции содержали лишь общую оценку докладов и положения дел с осуществлением основных прав и свобод человека [1].

Система предоставления докладов об экономических, социальных и культурных, а также гражданских и политических правах и свободе информации после вступления в силу Пактов о правах человека была заменена новой процедурой, предусмотренной в ряде международных договоров. Так, периодические доклады стали направляться в наблюдательные комитеты конвенций, которые государствам еще предстояло ратифицировать. Произошла децентрализация и, вероятно, небольшое ослабление всего универсального режима прав человека. В то же время это позволило постепенно двигаться к постепенному созданию всеобщего режима обеспечения прав человека, продвигаясь сначала в одной области, потом в другой. В итоге это стимулировало более быстрое присоединение государств пусть не ко всему комплексу международно-правовых договоров в области прав человека, но к значительной их части, с учетом своих национально-государственных интересов. Впоследствии это положительно сказалось на укреплении универсального режима обеспечения прав человека, хотя, естественно, он остается слабым и по сей день. Конвенционные органы являются всего лишь наблюдательными инстанциями, а для некоторых международных конвенций, как можно заметить, вообще какой-либо контрольный механизм пока не предусмотрен. Все это говорит о том, что государства предпочитают рассматривать вопросы, связанные с выполнением конвенций в области обеспечения прав человека, как сугубо внутреннее дело.

В настоящее время созданы наблюдательные комитеты по шести международным конвенциям. Одним из первых таких контрольных органов, созданных в соответствии со ст. 28 международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г., был Комитет по правам человека. Функции контроля за соблюдением международных договоров наряду с ним выполняют еще пять органов: Комитет по расовой дискриминации (1970 г.), Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (1982 г.), Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (1985 г.), Комитет против пыток (1988 г.), Комитет по правам ребенка (1990 г.)

Заседания этих комитетов проходят 1-3 раза в год обычно в Женеве или Нью-Йорке. Практически единственная форма контроля, предусмотренная всеми комитетами, - это периоди­ческая отчетность. Государства, присоединившиеся к любой из конвенций, обязаны в течение одного года со дня вступления ее в силу представить в соответствующий комитет доклад о предпринятых государством правовых и иных мерах обеспечения соблюдения норм подписанной конвенции, а также о проблемах и трудностях, связанных с этим процессом. После этого отчеты должны пред­ставляться с периодичностью в 4-5 лет. Полученные доклады обсуждаются экспертами комитетов с участием представителей соответствующего государства. Неправительственные правозащитные организации также участвуют в работе комитетов путем предоставления альтернативных неофи­циальных докладов о ситуации с правами человека в государстве, которое прислало официальный доклад. В Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, а также в Комитет по правам ребенка правозащитные неправительственные организации имеют право устного сообщения.

Следует отметить, что полномочия шести конвенционных органов различны. Если возмож­ность рассмотрения докладов предусмотрена каждой из 6-ти конвенций, то рассмотрение межгосу­дарственных и индивидуальных жалоб входит в компетенцию, лишь трех из шести контрольных органов - Комитета по правам человека, Комитета по ликвидации расовой дискриминации и Комитета против пыток.

Рассмотрим вкратце работу Комитета по правам человека, первого конвенционного органа, созданного в рамках ООН, и послужившего своего рода прототипом для остальных.

Комитет по правам человека, несудебный орган, созданный на основе Пакта о гражданских и политических правах в 1976 года, состоит из 18 экспертов, которые избираются государствами-участниками из числа своих граждан и обладают "высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека". Комитет уполномочен рассматривать доклады, а также межгосударственные и индивидуальные жалобы. Доклады предоставляются в годичный срок после вступления в силу Пакта в отношении соответствующего государства и затем -каждый раз, когда потребует Комитет. Доклады государств должны состоять из двух частей: в первой - общие положения, а второй - информация по каждому из прав, закрепленных в Пакте. Комитет изучает их и делает замечания "общего порядка", которые он считает целесообразными (п. 4 ст. 4). В своих общих замечаниях он дает толкование отдельных статей Пакта, предлагает меры, которые должны предприниматься государствами для их выполнения, выносит рекомендации относительно того, какие вопросы должны быть отражены в представляемых докладах. Практика вынесения лишь общих рекомендаций, направляемых государствам, значительно снижала эффективность работы Комитета. Поэтому за последние годы этот орган, не изменяя ранее принятых решений, стал включать в свой доклад Генеральной Ассамблее конкретные замечания, высказываемые его членами в адрес отдельных государств в результате обсуждения докладов. Такие заключительные замечания даются сейчас практически по каждому рассматриваемому докладу.

Межгосударственные жалобы, поступающие от одного государства-участника на невыпол­нение тем или иным государством взятых на себя обязательств, принимаются и рассматриваются Комитетом только в том случае, если они представлены государством, сделавшим специальное заявление, депонируемое у Генерального секретаря, о признании для себя такой компетенции Комитета (ст. 41). Таким образом, процедура рассмотрения одного государства на другое носит факультативный характер.

Комитет правомочен рассматривать и жалобы отдельных лиц по вопросу о нарушении их прав государством, под юрисдикцией которого они находятся. В результате длительного обсуждения этого вопроса государствами в рамках ООН было решено не включать в Пакт положения об этом, а решить вопрос в специальном договоре - факультативном протоколе к Пакту. Согласно протоколу, Комитет правомочен рассматривать жалобу только в том случае, если данное государство признало подобную компетенцию Комитета, ратифицировав протокол или присоединившись к нему (ст. 1). При этом анонимные жалобы не рассматриваются, авторами жалоб должны быть конкретные лица, чьи права, закрепленные в Пакте, нарушены. Если жертва правонарушения по каким-либо веским основаниям сама не может обратиться в Комитет, то это вправе сделать ее официальный представитель или ближайшие родственники. Рассматриваются лишь те факты и действия, которые произошли после вступления в силу для данного государства, как Пакта, так и протокола. Комитет не рассматривает никаких сообщений от отдельных лиц, пока не удостоверится в том, что данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты, и этот вопрос не нуждается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. При этом, решая вопрос о процедуре исчерпания внутренних средств защиты, Комитет придает значение критериям, выявляющим бессмысленность или бесполезность обращения в судебные органы конкретного государства, когда сложившаяся в них правоприменительная практика не оставляет никаких шансов на удовлетворение жалобы. Если Комитет объявляет жалобу приемлемой, то об этом сообщается государству, которое имеет возможность в течение 6 месяцев представить Комитету письменные объяснения по существу вопроса, и после этого автор жалобы может дать отзыв на разъяснения государства. Комитет затем выносит свое заключение, не обладающее обязательной юридической силой, однако, поскольку оно публикуется в ежегодном докладе Комитета перед Генеральной Ассамблеей, моральная сила таких заключений достаточно велика, о чем свидетельствует тот факт, что большинство из вынесенных им заключений были приняты государствами к исполнению [2]. Нельзя не отметить контрольные функции Комитета и за соблюдением государствами положений второго факультативного протокола к Пакту о гражданских и политических правах, направленных на отмену смертной казни (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 44/128 от 15 декабря 1989 года). Согласно этому документу, каждое государство-участник протокола, представляя доклады Комитету по правам человека, обязано включать в них информацию о принятых мерах по имплементации протокола (ст. 3). Что же касается межгосударственных и индивидуальных жалоб относительно смертной казни, то Комитет правомочен рассматривать их только в том случае, если государство-участник факультативного протокола к Пакту не сделает при ратификации или присоединения к нему специального заявления по этому вопросу.

Вместе с тем необходимо акцентировать внимание и на определенных недостатках Комитета по правам человека и других универсальных конвенционных органов.

Во-первых, одним из таких существенных недостатков является то, что международные дого­воры по правам человека наделили их правом выносить в адрес государств лишь "общие замечания" или "общие рекомендации". Подобная практика значительно снижает эффективность контрольных функций комитетов. В последнее время, однако, прослеживается положительная тенденция вынесе­ния конкретных замечаний в адрес государств.

Другая важная причина невысокой эффективности работы конвенционных органов коренится в недостаточных полномочиях этих органов. Трудности возникают и потому, что многие нормы по правам человека сформулированы в общих выражениях и не имеют конкретных правовых границ.

Значительные трудности в работе всех контрольных органов вызываются непредставлением государствами-участниками своих докладов в установленные сроки. Таким государствам обычно посылают многочисленные напоминания, что не всегда приводит к положительным результатам. В связи с этим Комитет по ликвидации расовой дискриминации на своей 39-й сессии принял важное решение о введении новой процедуры обсуждения докладов таких государств. Им были направлены письма с уведомлением, что, начиная со своей 40-й сессии, Комитет будет рассматривать положение в этих странах на основе последнего представленного доклада. Этот опыт могли бы перенять и другие конвенционные органы. Государства, отказываясь в течение многих лет представлять доклады о выполнении взятых ими обязательств, тем самым избегают международного контроля за соблюдением на своих территориях прав человека. Поэтому рассмотрение докладов таких государств в установленные сроки на основе всей доступной информации не только усилит контроль над ними, но и поставит всех участников международных соглашений в равное положение.

Еще одной причиной недостаточной эффективности этих органов является то, что государства зачастую не посылают ответа на запросы о дополнительной информации, искажают статистику, приукрашивают картину выполнения своих обязательств по ратифицированным международным договорам. Сотни различных решений, рекомендаций, замечаний, принимаемых конвенционными органами, государствами не выполняются, и контроль за их осуществлением не ведется. В то же время в рамках ООН создаются дополнительные органы, разрабатываются новые международные соглашения и факультативные протоколы. В связи с этим вносятся предложения об объединении или слиянии ряда конвенционных органов, внесении поправок в существующие международные договоры, расширении источников информации при рассмотрении докладов государств и т. п. [3].

Что касается жалоб, то недостатком функционирования этой системы является то, что на сегодняшний день такого рода петиции поступают почти исключительно от жителей Западной Европы, где имеются определенный уровень правосознания населения и условия для функциониро­вания такого механизма, хотя для этих стран и без этого характерна высокая степень защиты прав человека. К сожалению государства, где в силу исторических и прочих обстоятельств уровень защиты прав населения невысок, или не делают заявлений о присоединении к этим факультативным процедурам, или, если и делают их, их граждане ими не пользуются [4].

Как было отмечено выше, в рамках ООН, наряду с различными конвенционными органами, обеспечивающими международную защиту прав человека, существует также ряд неконвенционных органов, не предусмотренных международными договорами или конвенциями, осуществляющих определенные контрольные функции в этой области.

Обеспечением права человека в той или иной степени занимаются все главные органы ООН, включая Генеральную Ассамблею и Экономический и Социальный Совет.

Генеральная Ассамблея - основной орган этой организации. Согласно п. 1(6) статьи 13 Устава ООН, она "организует исследования и дает рекомендации" в целях "содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии" [5].

Ежегодно на своих сессиях сначала в рамках третьего комитета, специально занимающегося вопросами прав человека, а затем на своих пленарных заседаниях Генеральная Ассамблея принимает большое число резолюций, хотя и имеющих лишь рекомендательный характер, но обладающих значительным морально-политическим эффектом и весом. На них опираются политические и общественные организации и движения. Такого рода документы создают хороший климат при обсуждении вопросов прав человека на различных международных форумах. Наконец, чаще всего они служат основой для разработки будущих международных документов, обязательных для соблюдения государствами [6]. Также для осуществления своих функций в области обеспечения прав человека Генеральная Ассамблея в соответствии со ст. 22 Устава ООН создает по мере надобности различные вспомогательные органы. Некоторые из них создаются ad hoc, другие являются, по сути дела, постоянными и функционируют в течение длительного времени [7].

Согласно Уставу ООН, наряду с Генеральной Ассамблеей, ответственность за выполнение функций Организации в области прав человека несет Экономический и Социальный Совет, который работает под руководством Ассамблеи. ЭКОСОС уполномочивается Уставом "делать рекомендации в целях поощрения уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех" (п. 2 ст. 62), " подготавливать для представления Генеральной Ассамблее проекты конвенций " (п. 3 ст. 62), " созывать в соответствии с правилами, предписанными Организацией, международные конферен­ции" (п. 4 ст. 62).

Для выполнения возложенных на него функций ЭКОСОС создает специальные комиссии (ст. 68 Устава ООН). В соответствии с этой статьей были созданы Комиссия по правам человека, Комиссия по положению женщин и Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, работа которых сосредоточена исключительно на вопросах, относящихся к правам человека.

На ЭКОСОС возлагаются задачи по координации и рационализации деятельности ООН, в том числе ее автономных органов. Этот орган занимается более конкретными мероприятиями, обеспечи­вающими права и свободы человека. В системе органов ООН ЭКОСОС является центральным органом по руководству и координации в сфере прав человека.

Непосредственной реализацией решений ЭКОСОС занимается функционирующая в его рамках Комиссия по правам человека, являющаяся, таким образом центральным специализированным органом ООН, занимающимся правами человека.

Комиссия по правам человека состоит из 53 государств-членов, избираемых ЭКОСОС на три года. Таким образом, в отличие от своего вспомогательного органа, Подкомиссии по поощрению и защите прав человека, члены которой являются независимыми экспертами, работающими не в качестве представителя своего государства, а в личном качестве, Комиссия состоит из представителей делегаций различных государств-членов. Комиссия собирается на ежегодные сессии продолжительностью шесть недель и принимает свои решения большинством голосов присутствующих и принимающих участие в голосовании членов. Комиссия осуществляет исследования, делает рекомендации, представляет информацию, разрабатывает тексты конвенций и выполняет другие поручения ЭКОСОС. Подготовка крупных исследований обычно поручается специальным докладчикам. Завершенные исследования служат основой для принятия Комиссией различного рода решений. Все это говорит о том, что в целом функции Комиссии чрезвычайно разнообразны, и одно из главных таких основных направлений деятельности Комиссии заключается в содействии кодификации и прогрессивному развитию международного права в области прав человека.

Следует отметить, что функции Комиссии постоянно расширяются в связи с развитием межгосударственных отношений в области прав человека и возникновения многих проблем в этой сфере. Так, на начальном этапе Комиссия в основном разрабатывала стандарты в области прав человека и, следовательно, вопросами имплементации принятых документов не занималась. Позже, когда ООН начала получать тысячи петиций со всего мира о нарушении прав человека и необходимо было в этой связи выработать механизм рассмотрения индивидуальных жалоб и одновременно закрепить право человека на обращение в международные несудебные органы, на своей первой сессии Комиссия изучила этот вопрос.

С начала 60-х годов, когда ЭКОСОС принял резолюцию 1235 (XLII), Комиссия получила право проводить ежегодные слушания по вопросу о "нарушении прав человека и основных свобод, включая политику расовой дискриминации, сегрегации и апартеида во всех странах, в особенности колониальных и зависимых странах и территориях" [8]. В данном случае обычным способом реагирования является принятие резолюции, осуждающей выявленные факты нарушения прав человека, не имеющей, естественно, никакой юридической силы, но оказывающей огромное моральное давление на страну, угроза публичного рассмотрения ситуации является серьезным ударом по международному престижу страны. Но эта резолюция все еще не устанавливала процедуру и механизм рассмотрения индивидуальных жалоб. Решающий шаг в этом направлении был сделан решением ЭКОСОС, который 27-го мая 1970 г. по рекомендации Комиссии принял резолюцию 1503 (XLVIII) по вопросу о процедуре рассмотрения сообщений, касающихся нарушений прав человека и его основных свобод [9]. Согласно этой резолюции Комиссия получила возможность рассматривать не только индивидуальные, но и коллективные жалобы о систематических серьезных нарушениях прав человека в государствах-членах ООН (начиная с 1974 г. Комиссия рассмотрела ситуации в 83 странах). Кроме того, процедура имеет и ряд других особенностей. Она является универсальной, поскольку не зависит от согласия государств и, значит, ею может воспользоваться гражданин любого государства-члена ООН. В то же время, для того, чтобы жалоба была рассмотрена, она должна отвечать некоторым определенным минимальным требованиям, при несоблюдении которых она будет признана неприемлемой (исчерпание внутренних средств защиты или доказательство, что решения на национальном уровне будут неэффективны или что они могут привести к затягиванию рассмотрения дела на неопределенно длительное время). Ежемесячно накопившиеся в Офисе Верховного Комиссара по правам человека жалобы отправляются членам Подкомиссии по правам человека для дальнейшего рассмотрения*. Итогом изучения жалобы является решение о передаче или нет жалобы в Комиссию. Комиссия же может принять решение о проведении детального расследо­вания ситуации и предоставления отчета в ЭКОСОС или создать специальный комитет, запросить дополнительную информацию, послать представителей Комиссии в страну, обвиняемую в нарушениях, перевести рассмотрение ситуации в рамки публичной процедуры. Несмотря на то, что процедура рассмотрения жалоб является конфиденциальной, начиная с 1987 года председатель Комиссии официально объявляет, ситуация в каких странах обсуждается на основании процедуры, предусмо­тренной резолюцией 1503*.

Можно выявить несколько недостатков данной процедуры: конфиденциальность рассмотрения сообщений, препятствующей оказанию международного давления на государство-нарушитель, чрезвычайная усложненность процедуры, ее многоступенчатый характер, так как иногда на прохождение одного сообщения через рабочую группу Подкомиссии, затем в самой Подкомиссии, и, наконец, в Комиссии по правам человека требуется несколько лет.

Значительным недостатком в деятельности Комиссии по правам человека, помимо недостаточ­ной эффективности существующих в ее рамках механизмов защиты прав человека, является ее значительная политизированность. В отличие от Подкомиссии, члены которой являются независимыми экспертами, для обсуждения вопросов прав человека в рамках Комиссии характерен политический подход, поскольку ее членами являются назначаемые государствами делегации. Результатом этого является то, что в отношении некоторых стран принимаются резолюции, не отражающие действи­тельного положения вещей, в отношении же других стран никаких резолюций вообще не принимается.

Одной из распространенных форм работы Комиссии является создание так называемых тематических механизмов (различные рабочие группы: например, рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям, специальные докладчики (по вопросу о пытках, о произвольных казнях, по какой-либо конкретной стране или по особым категориям жертв нарушений прав человека.

В 2003 г., на 59-й сессии Комиссии по правам человека, проходившей в Женеве с 17 марта по 25 апреля на повестку дня были вынесены следующие вопросы: нарушения прав человека и основных свобод во всем мире, вопросы расизма, расовой дискриминации, ксенофобии, религиозной нетерпимости, прав меньшинств, рабочих-мигрантов, коренных народов, права женщин, детей, вопросы пыток, насильственного и недобровольного исчезновения, гражданские и политические права, экономические, социальные и культурные права, право на развитие. 18-й пункт повестки дня был посвящен вопросам повышения эффективности функционирования механизмов защиты прав человека. Комиссия рассмотрела доклады Верховного Комиссара по правам человека (о проделанной за год работе, актуальнейшим проблемам прав человека в различных регионах), специальных рабочих групп и специальных докладчиков. Председателем Комиссии была назначена Представитель Ливии, г-жа Наджат Эль-Мехди Аль-Хаджаджи. На первой из шести недель работы Комиссии были выслушаны выступления высоких чиновников различных стран (Глав государств, Правительств, Министров Иностранных дел, Министров Юстиции), а также главных должностных лиц различных международных организаций, Верховного комиссара по делам беженцев, Председателя Между­народного Комитета Красного Креста и других.

В рамках рассмотрения пункта 9 повестки дня ("Вопрос о нарушении прав человека и основных свобод в любой части мира") после обсуждения предложенных рядом стран резолюции по ситуации с правами человека в отдельных государствах (с участием представителей заинтересованных государств) были приняты резолюции по Беларуси, Туркменистану, КНДР, Кубе. В подобных резолюциях фиксируются факты нарушения отдельных прав человека, и предлагается принять меры по искоренению данной ситуации.

Подкомиссия по поощрению и защите прав человека (бывшая Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, существующей с 1947 г.) - вспомогательный Примерно это 25-30 тысяч жалоб в год.

Необходимо подчеркнуть, что предусмотренная резолюцией 1503 процедура вводилась в 1970 г. как временная, до введения в действие факультативного протокола к Пакту о гражданских и политических правах. Протокол вступил в силу еще в марте 1976 г., однако многие государства-члены ООН не являются его участниками, и поэтому процедура будет, вероятно, действовать, пока подавляющее большинство государств не присоединится к Факультативному протоколу. Сейчас же индивидуальные жалобы рассматриваются многими конвенционными органами.

орган Комиссии по правам человека[1]. Она состоит из 26 независимых экспертов, специалистов в международном праве (работающих в личном качестве), которые избираются тайным голосованием из числа кандидатов, предложенных правительствами государств. В 2002 году (последняя сессия Подкомиссии имела место в период с 29 июля по 17 августа 2002 г.) в ее состав входили 7 экспертов из Африки, 5 из Азии, 5 из Латинской Америки, 3 из Восточной Европы и 6 из Западной Европы. Подкомиссия проводит 4-недельные сессии раз в год в Женеве, после чего представляет доклад Комиссии. Помимо членов Подкомиссии, на ежегодной сессии присутствуют более 1000 наблюдателей, включая представителей государств, органов и специализированных учреждений ООН, других межправительственных и неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при ЭКОСОС. В рамках одной сессии она принимает около 40 резолюций и решений. Подкомиссия выступает в качестве основного исследовательского органа, особенно в деле выявления вопросов прав человека и предложения решений. Работе Подкомиссии оказывают помощь целый ряд специальных докладчиков и четыре рабочие группы (по меньшинствам, по коренным народам, по современным формам рабства, по конфиденциальным сообщениям процедуры 1503), в задачу которых входит проведение исследований и вынесение рекомендаций по конкретным проблемам прав человека. Основными вопросами, находящимися на рассмотрении, являются: отправление правосудия, включая дискриминацию в области отправления правосудия, права человека и чрезвычайное положение, смертная казнь в отношении несовершеннолетних правонарушителей, насильственные исчезновения; экономические, социальные и культурные права, например глобализация и ее воздействие на осуществление в полном объеме прав человека, право на доступ к питьевой воде и санитарным услугам, право на развитие, права на интеллектуальную собственность и права человека; предупреждение дискриминации, то есть расизма и ксенофобии, защита коренных народов и меньшинств, а также другие вопросы прав человека, такие, как женщины и права человека, современные формы рабства, вопросы, касающиеся права искать убежище, права перемещенных лиц на возвращение, вопросы контрабанды и торговли людьми, оговорки к договорам о правах человека, вопросы передачи оружия, терроризм и права человека, права лиц, не являющихся гражданами, концепция и практика позитивных действий.

В настоящее время с Комиссией по правам человека тесно сотрудничает Верховный Комиссар ООН по правам человека еще один специализированный орган ООН, призванный стать важным институциональным механизмом улучшения деятельности ООН и, в частности, Комиссии по правам человека.

Пост Верховного Комиссара ООН по правам человека был учрежден на 48-й сессии Генераль­ной Ассамблеи ООН с учетом Венской Декларации и Программы действий, принятых Всемирной конференцией по правам человека (Вена, 14-25 июня 1993 г.) и Резолюцией 48/141 от 20 декабря 1993 г[2]. Верховный Комиссар ООН по правам человека назначается Генеральной ассамблеей ООН сроком на 4 года (с возможностью продления еще на 4 года) и представляет собой должность, соответствующую уровня заместителя Генерального Секретаря, с размещением в Женеве и отделением связи в Нью-Йорке.

Его полномочия заключаются, в частности, в следующем: поощрять и защищать эффективное осуществление прав человека по всему миру, выполнять задачи, порученные ему/ей компетентными органами ООН в области прав человека и представлять им рекомендации в целях содействия эффективному поощрению и защите прав человека, оказывать через Центр по правам человека кон­сультативные услуги и финансовую помощь по просьбе заинтересованного государства и региональных организаций по правам человека с целью поддержания осуществления мер и программ в области прав человека, расширять международное сотрудничество в целях поощрения и защиты прав человека [10].

Следует отметить, что в 1997 г., в целях усиления деятельности различных механизмов по защите прав человека в рамках ООН, Генеральный Секретарь решил осуществить слияние Управления Верховного Комиссара по правам человека и бывшего Центра по правам человека, находившийся под непосредственным руководством Верховного комиссара, в один институт Управление Верховного Комиссара по правам человека. Сегодня он выполняет функции, которые ранее возлагались на Центр по правам человека. Он осуществляет свою деятельность посредством реализации конкретных проектов, направленных на оказание помощи в создании национальных и региональных институтов и инфраструктуры по защите прав человека и соблюдению законности, также принимает активное участие при проведении миротворческих операций в рамках ООН.

Таким образом, Верховный Комиссар, находясь в самом центре международной системы защиты прав человека, призван осуществлять координацию различных конвенционных или неконвенционных органов. Среди первых мероприятий, осуществленных Верховным Комиссаром, стало принятие решения о создании круглосуточной "горячей линии" по вопросам прав человека с тем, чтобы бывший Центр по правам человека мог получать срочную информацию, касающуюся нарушений в этой области, а также принимать оперативные решения [11 ].

Несмотря на существование достаточного количества различных конвенционных и неконвенционных механизмов в рамках ООН, контрольная функция этой универсальной организации в области обеспечения прав человека еще далека от совершенства. Система контрольных органов очень громоздка, в ее работе наблюдается дублирование и параллелизм, рассмотрение ряда вопросов повестки дня из года в год переносится. Поскольку деятельность этих органов носит сессионный характер, они не способны принимать экстренные меры в условиях кризисов. Очень много критических замечаний сегодня высказывается в отношении системы отчетности перед конвенционными органами системы ООН. В связи с этим в своей резолюции 57/300, принятой на 57-й сессии, Генеральная Ассамблея, рассмотрев доклад Генерального Секретаря, озаглавленный "Укрепление системы ООН: программа дальнейших преобразований" (А/57/387), предложила государствам-участникам договоров по правам человека и государствам-членам соответствующих договорных органов провести обзор процедур представления докладов. Ввиду больших задержек с представлением докладов или их непредставления, а также сложных требований к государствам-участникам, возникающих в связи с представлением докладов 6 комитетов, Генеральный Секретарь предложил следующее:

а) комитеты должны вырабатывать более согласованный подход к своей деятельности,

б) они должны стандартизировать свои разнообразные требования в отношении предоставления докладов; и каждому государству должно быть разрешено, представлять единый доклад, содержащий сводную информацию о выполнении им всего диапазона международных договоров по правам человека, участником которых оно является (пункт 54). Однако на сегодняшний день со стороны различных комитетов высказывается озабоченность по поводу того, что в результате обобщенного осуществления широкого круга правовых обязательств государства-участники могут получить возможность не представлять углубленных докладов об осуществлении этих обязательств. В целом же, помимо системы отчетности, очень остро стоит вопрос об усилении координации между различными конвенционными и неконвенционными органами. Этим вопросом поручено вплотную заняться Управлению Верховного Комиссара по правам человека, который пытается обеспечить более четкую слаженность в деятельности различных органов. В то же время нельзя не заметить, что при осуществлении своих функций, он зачастую натыкается на проблему нехватки финан­совых средств. Бюджет Управления Верховного Комиссара на 2/3 зависит от добровольных вкладов государств или иных учреждений. Вообще же, с этой проблемой сталкиваются и Комиссия по правам человека и Подкомиссия: зачастую специальные докладчики или эксперты за свой счет осуществляют поездки в различные страны, финансируют издание своих заключений и докладов, что, естественно, не очень хорошо сказывается на конечном результате работы, и не всегда может соответствовать тем запросам и требованиям, которые им предъявляют перед началом миссии. Кажется немного странным, что поощрение и защита прав человека провозглашена в качестве одной из целей деятельности ООН, однако только 1,54% общего бюджета этой организации приходится на данную сферу.

Однако основным недостатком системы контрольных механизмов защиты прав человека в рамках ООН является, по нашему мнению, крайняя ограниченность полномочий конвенционных и неконвенционных органов. С одной стороны, нельзя не отметить, что функция разработки новых международных стандартов в области прав человека, привлечения общественности к вопросам прав человека выполняется ею со 100% отдачей, однако, с другой стороны, работа различных контрольных механизмов, призванных как раз таки обеспечивать наблюдение за соблюдением этих стандартов оставляет желать лучшего. Различные органы пока ограничены в своих полномочиях, они не могут принимать обязательных для исполнения решений. Принимают лишь рекомендации, хотя и оказывающие большое моральное давление на государства, но, все, же не обладающие обязательной юридической силой, подобной той, какой наделены решения Европейского Суда по правам человека, единственного судебного органа, эффективно действующего в деле предоставления реальной защиты прав человека.

 

Литература

  1. Общая теория прав человека / Под ред. Е.А. Лукашевой- Москва: НОРМА, 1996. - 520 с. - С. 468.
  2. Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. - Москва: Юридическая литература, 1991. - 170 с. -С. 95-116.
  3. Общая теория прав человека. Указ. соч. - С. 476-477.
  4. Международное право: учебник/Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. - М.: Междунар. отношения, 2001. -720 с. - С. 485.
  5. Сборник документов по международному праву / Под ред. К.К. Токаева. - Т. 2. - Алматы: «САК», 1998. - 518 с. - С. 18
  6. Международное право: учебник. Указ. соч. - С. 491.
  7. Общая теория прав человека. Указ. соч. - С. 455.
  8. ECOSOC Res. 1235 (XLII) of 15 June 1967 // un.com
  9. ECOSOC Res. 1503 (XLVIII) of 27 May 1970 // un.com
  10. Международное публичное право: учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. - Москва: Проспект, 1999. - 608 с. - С. 204.
  11. Права человека: учебное пособие. - Алматы: Дэнекер, 1999. - 251 с. - С. 72.

 

[1]Одной из целей Всемирной Венской Конференции, согласно резолюции Генеральной Ассамблеи 45/155 от 18 декабря 1990 г., была оценка эффективности методов деятельности и механизмов ООН в области прав человека и разработка конкретных рекомендаций по улучшению такой деятельности. Вообще же предложение создать должность Верховного Комиссара не ново. Еще в 1967 г. Комиссия по правам человека приняла резолюцию 14(ХХШ), в которой просила ЭКОСОС рекомендовать Генеральной Ассамблее принять проект резолюции об учреждении этого поста. Генеральная Ассамблея рассматривала этот вопрос множество раз и только в 1993 г. приняла вышеназванную резолюцию.

[2]Одной из целей Всемирной Венской Конференции, согласно резолюции Генеральной Ассамблеи 45/155 от 18 декабря 1990 г., была оценка эффективности методов деятельности и механизмов ООН в области прав человека и разработка конкретных рекомендаций по улучшению такой деятельности. Вообще же предложение создать должность Верховного Комиссара не ново. Еще в 1967 г. Комиссия по правам человека приняла резолюцию 14(ХХШ), в которой просила ЭКОСОС рекомендовать Генеральной Ассамблее принять проект резолюции об учреждении этого поста. Генеральная Ассамблея рассматривала этот вопрос множество раз и только в 1993 г. приняла вышеназванную резолюцию.

Фамилия автора: Р.М. Букембаев
Год: 2010
Город: Алматы
Яндекс.Метрика