В статье анализируются конституционные основы управления государственной собственностью, а также содержания права государственной собственности, формы ее защиты и гарантий. В экономической сфере одновременно работает как государственный, так и частный капитал. В соответствии с Конституцией РК в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность. Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Нынешний стабилизационный этап развития страны, построения постиндустриальной экономики требует утверждения государства в роли полноправного собственника своего капитала. В особенности данное направление государственной политики проявляет свою востребованность в условиях продолжающегося мирового экономического кризиса, когда одним из общепризнанных методов смягчения его последствий является активное участие государства в управлении экономикой и, прежде всего, ее государственной частью.
Значение Конституции Республики Казахстан для регулирования отношений, возникающих по поводу государственной собственности, следует начинать описывать с вопроса о значении основополагающих принципов функционирования Республики Казахстан, закрепленных в статье первой Основного закона: Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Основополагающими принципами деятельности Республики являются общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте.
В изложенных нормах в концентрированном виде отражены не только основные идеи существования нашего государства, но и показаны перспективы дальнейшего поступательного развития Казахстана, всех сфер общественной, политической, социальной жизни нашего общества. Выше приведенные принципы предполагают развитие и существование экономических отношений в обществе во благо всего народа, признание примата человека, его жизни, прав и свобод, в том числе экономического характера, над иными государственными, общественными интересами, развитие Казахстана как государства, ставящего на первое место при проведении всех направлений государственной политики указанного приоритета. Сложный процесс построения в Республике Казахстан демократического, светского, правового и социального государства также исходит из преимущественного значения конституционной идеи первостепенных ценностей нашего государства.
Принцип экономического развития на благо всего народа определяет активное участие государства в экономических отношениях. По мнению Т. Ащеулова и О.К. Копабаева, «общественное согласие, политическая стабильность обуславливаются в конечном итоге экономическим состоянием общества...» [1, с.148].
Принцип экономического развития на благо всего народа ставит интересы общества и государства выше частных интересов. На данное содержание конституционного принципа указывают З.Ж. Кенжалиев и
А. Ким: «Принцип экономического развития на благо всего народа обязывает всех, чья деятельность обеспечивает экономическое развитие считаться не только со своими интересами, но и с интересами всего народа, особенно работников, интересами обеспечения благополучия всей страны, экономической ее мощи в целом, укрепления ее безопасности» [2, с. 12].
Принцип экономического развития на благо всего народа находит свое воплощение в реализации экономической функции государства. Как пишет Г.С. Сапаргалиев, «в Конституции закреплена правовая основа этой функции. Во-первых, на государство возлагается защита как государственной, так и частной собственности. Защищая все формы собственности от незаконного вмешательства, с чьей бы стороны оно не совершалось, государство обеспечивает благоприятные условия для их использования, расширения. Во-вторых, государственные органы в законах определяют субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственником своих прав. В -третьих, государство непосредственно и прямо регулирует экономическую деятельность государственных предприятий, определяет правовой режим использования объектов государственной собственности. Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Государство осуществляет непосредственное руководство и регулирование в указанной сфере экономических отношений» [3, с. 133-134].
Экономическая функция государства выражается не только в обеспечении условий использования всех форм собственности, в регулировании государственного сектора экономики, но и в регулирующем воздействии на все экономические отношения, возникающие на его территории, а также отчасти и на отношения, складывающиеся за его пределами с участием граждан и юридических лиц Республики Казахстан.
С одной стороны, государство оказывает регулирующее воздействие на все экономические отношения, являясь участником вертикальных публично -правовых отношений, с другой стороны, государство само выступает организатором государственного сектора экономики, участником горизонтальных частно-правовых отношений как равный среди равных в экономической сфере.
Государство фактически устанавливает те правила участия в экономических отношениях, которые обязательны для всех субъектов, в том числе и для самого государства.
Применительно к рассматриваемой теме, можно сказать, что, оказывая управленческое, регулирующее воздействие на экономические отношения, государство само является участником этих отношений, либо участником субъектов, вступающих в регулируемые им же отношения. Эта особенность определяет повышенное внимание к обеспечению правовых рамок участия государства в частных и публичных отношениях.
В связи с чем, нельзя не отметить повышение роли конституционной ответственности за ненадлежащее осуществление публичной власти. Как отмечено Г.С. Сапаргалиевым и Ж. Салимбаевой, «особенностью конституционной ответственности является то, что ее объекты находятся в сфере реализации властеотношений, возникающих на основе норм конституционного права... Являясь единственным источником государственной власти, народ вправе требовать ответственности государства перед своими гражданами» [4, с. 41].
Значение Конституции в целом для экономической системы страны так описывает Е.Н. Дорошенко: «Конституция, закрепляя экономические основы конституционного строя и основные экономические права и свободы, оказывает регулятивное воздействие на только на отдельные экономические отношения, но и на всю экономическую систему в целом, создавая условия для ее свободного развития или устанавливая возможности для активной корректировки экономических процессов со стороны государственной власти. Кроме того, назначение конституционного права для экономической сферы общества вовсе не ограничивается собственно регулированием экономических отношений. Несомненно, вся отрасль конституционного права оказывает косвенное влияние на формирование и развитие экономической сферы жизни общества. Роль конституционного права определяется с учетом общего значения для экономики основных прав и свобод личности, системы высших органов государственной власти и т.д.» [5, с. 28].
Исследуя особенности государственного предпринимательства, И.В. Дойников пришел к следующему заключению, что «государство постепенно освобождается от несвойственных ему функций в экономической сфере, сохраняя в своей собственности только те предприятия, имущество которых безусловно необходимо для осуществления конституционных функций и удовлетворения жизненно важных потребностей общества.... Государственное регулирование распространяется на всю экономику, а значит, в равной степени и на государственный ее сектор. Государственный сектор -объект государственного регулирования. Одновременно государственный сектор в целом является выражением деятельности государства как хозяйствующего субъекта» [6, с. 7].
Необходимо отметить и высказанную в научной литературе точку зрения о том, что государственное предпринимательство является и методом государственного регулирования национальной экономики.
Р.М. Дуламбаева, определяя необходимость усиления роли государства в экономике путем проведения политики сохранения и развития государственной собственности особенно в инфраструктурных отраслях, с одновременным осуществлением контроля над бюджетными средствами, жесткой регламентацией деятельности государственных структур, аргументирует это тем, что «ориентир на снижение роли государства в процесса трансформации и стабилизации социально-экономических процессов представляет собой стратегическую ошибку. Во-первых, государство само является крупнейшим собственником и предпринимателем, обеспечивающим производство благ и услуг на уровне всей страны. Во-вторых, оно выступает в роли крупного потребителя основной доли ВВП. В-третьих, оно регулирует деятельность частных хозяйствующих структур с помощью законодательства. Следовательно, изоляция национальной системы хозяйствования от государственного участия нерационально, так как делает экономику неконкурентоспособной и уязвимой перед лицом иностранного капитала» [7, с. 312-314].
Неоднозначно в научных источниках исследователями решается вопрос о целесообразности сохранения и существования института государственной собственности. Так, С.С. Алексеев считал необходимым в будущем отказаться от государственной собственности: «Нужно отдавать ясный отчет в том, что феномен государственной собственности по самой своей природе таит опасность соскальзывания экономических отношений в область административного управления со всеми вытекающими отсюда последствиями. Использование этого растратного и экономически неэффективного феномена, даже очищенного от наслоения тоталитарного общества, может быть оправдано только в качестве вынужденной меры (в военной обстановке, при выходе из глубокого кризиса, для решения некоторых «нерыночных» социальных проблем), да и то в условиях, когда в обществе создалась и утвердилась система истинно собственнических отношений с их вещными, персоналистическими характеристиками и свойством абсолютности для лиц - носителей права собственности» [8, с. 23].
Изложенной позиции противопоставляются контраргументы в исследовании Е.С. Жилинского, который делает следующие выводы: «Государство, лишенное «собственной собственности», обречено, оно не в состоянии выполнять свои социальное назначение и функции . позиция ученых об отмирании или вообще о вредности государственной собственности ошибочна. Напротив, надо распространять и утверждать точку зрения о необходимости наличия и укрепления государственной собственности в интересах государства, общества, народа и опасности ее полной трансформации в другие формы собственности» [9, с. 22-23].
На наш взгляд, необходимо не столько усиление роли государства в экономике, а сколько повышение эффективности государственного управления экономикой при оптимальном сочетании контролирующего воздействия государства и демократических начал экономической деятельности.
Государственный сектор экономики не просто должен развиваться параллельно частному сектору, стратегия его развития должна быть непосредственно связана с необходимостью восполнения незанятых частным бизнесом экономических ниш в силу их небольшой доходности, убыточности, долгосрочности возврата капитальных вложений. Государственный сектор экономки может характеризоваться не только как сфера государственного предпринимательства, но также и как сфера социально-экономической деятельности государства, не связанной с получением дохода, и как сфера реализации государством основных задач регулирования национальной экономики.
Понятие, содержание государственной собственности излагается в Конституции РК, Гражданском кодексе РК, где закрепляется равенство статуса государственной и частной собственности, раскрывается состав государственной собственности.
Объектом права государственной собственности выступает государственное имущество, в возникающих отношениях по реализации государством-собственником своих полномочий имущество выступает в качестве объекта правоотношений.
Согласно статье 6 Основного закона в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность. Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом. В приведенных нормах изложены базовые принципы конституционного института основ права собственности. Устанавливается тождественность правовых механизмов признания и защиты частной и государственной собственности. Закрепляются константы об обязанностях собственников, определяется, что реализация конституционных гарантий признания и защиты права собственности осуществляется посредством законов Республики Казахстан.
Следует отметить, что государство в равной степени защищает, признает государственную и частную собственность, изложение в Основном законе очередности форм собственности, в отношении которой осуществляются государством действия не определяет приоритет одного вида собственности над иной.
Объектом права государственной собственности выступает государственное имущество, в возникающих отношениях по реализации государством-собственником своих полномочий имущество выступает в качестве объекта правоотношений. Совокупность конституционных норм, регламентирующих отношения собственности, возникающие по поводу объекта - государственного имущества в своей совокупности образуют институт конституционных основ государственного имущества. Особым объектом права государственной собственности выступают согласно Конституции РК земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, которые находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом.
Конституция Республики Казахстан, закрепляя основы института собственности, не только создает возможность, но и обязывает государство осуществлять регулирование рыночной экономики и корректировать ее законы в соответствии с интересами общества, человека, государства. Например, согласно пункту 4 статьи 26 Конституции РК монополистическая деятельность регулируется и ограничивается законом. Недобросовестная конкуренция запрещается.
Базовые положения управления государственным имуществом, наряду с иными благами, правами заложены в первых статьях Конституции РК, где закрепляется, что Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам. Никто не может присваивать власть в Республике Казахстан. Присвоение власти преследуется по закону. Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту Республики в пределах его конституционных полномочий. Правительство Республики и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий. Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов.
Управление государственной собственностью и ее защита, реализация государством «триады» права собственности осуществляются при взаимодействии всех ветвей власти. Законодательной и исполнительными ветвями власти обеспечивают существование и функционирование нормотворческого процесса, целью которого является создание в рассматриваемом аспекте правовой базы управленческой деятельности, правил поведения, на основе которых управленческие отношения приобретают свойство правоотношений.
Так, согласно содержанию пункта 3 статьи 61 Конституции РК Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся: правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; режима собственности и иных вещных прав; основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы.
Механизм исполнительной власти задействован непосредственно в процедурах, составляющих цикл управления, а ее субъекты являются участниками управленческих отношений. Судебная власть, рассматриваемая нами как независимая сфера публичной власти, определяется как система органов, на которые законом возлагается осуществление правосудия, в том числе при защите прав и интересов, связанных с управлением государственной собственностью.
Кроме того, одним из немаловажных моментов управления государственной собственностью является определение конституционно- правовых основ содержания права государственной собственности, формы ее защиты и гарантий. Государство через уполномоченные государственные структуры осуществляет формирование правовых норм, на основе которых им же государством, в лице уполномоченных органов (компаний корпоративного управления госимуществом), за которыми закреплено то или иные государственное имущество будет осуществляться правомерное поведение, выполняться обязательные предписания, одни государственные структуры либо «огосударственные» компании будут выполнять руководящую волю иных государственных структур относительно управления государственный собственностью.
В силу положений подпункта 4) статьи 66 Конституции РК Правительство РК организует управление государственной собственностью. Данная конституционная норма получила свое официальное толкование в Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 17 марта1999 года N 4/2.
Свое обращение, поступившее в Конституционный Совет 24 февраля 1999 года, Премьер-министр республики мотивировал следующим образом. Законодатель, предусматривая общие положения правового режима собственности, не определил субъект права государственной собственности. От официального толкования названной в обращении нормы Конституции зависит решение вопроса о легитимности ряда правительственных нормативных правовых актов по распоряжению объектами государственной собственности. С учетом изложенных и других обстоятельств Премьер-министр республики просит дать официальное толкование подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики, в котором содержался бы ответ на следующий вопрос: означает ли юридическое содержание конституционной нормы «организует управление государственной собственностью» наделение Правительства полномочием субъекта права государственной собственности?
По указанному предмету обращения Конституционный Совет Республики Казахстан постановил, что подпункт 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан следует понимать таким образом, что юридическое содержание нормы «организует управление государственной собственностью» означает наделение Правительства республики полномочиями владеть, пользоваться и распоряжаться государственной собственностью в пределах, установленных законодательными актами.
Таким образом, официально разъяснена сущность полномочия Правительства по организации управления государственной собственности, которая была отождествлена с использованием собственником-государством своего права собственности по владению, пользованию, распоряжению объектами собственности. Аналогичная позиция содержится в научных исследованиях. Так, Е.В. Нестерова пишет: «Управление государственным имуществом следует определять как реализацию уполномоченным государственным органом в интересах государства (административно -территориальной единицы) правомочий собственника, то есть владения, пользования и распоряжения государственным имуществом» [10, с. 28].
Приведем мнение М.К. Сулейменова относительно сущности рассматриваемой конституционной нормы. Он пишет: «Организует управление государственной собственностью» допускает двоякое толкование. Можно понимать его в административно-правовом смысле как организацию управления собственностью по вертикали, как реализацию властных полномочий государства. Однако такое толкование представляется узким и противоречащим правовому статусу правительства как государственного органа, осуществляющего исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляющего систему исполнительных органов и руководящего их деятельностью. Понятие «организует управление государственной собственностью» следует понимать в широком смысле, как включающее в себя не только управление в качестве властно-починенных отношений, но и осуществление от имени Республики Казахстан правомочий собственника. ... Субъектом права государственной собственности является Республика Казахстан. Правительство не может быть субъектом права государственной собственности, оно может осуществлять полномочия владения, пользования и распоряжения государственной собственностью от имени Республики Казахстан. Термин «организует управление государственной собственностью» означает, помимо прочего, осуществление правомочий собственника на государственное имущество от имени Республики Казахстан» [11, с. 13-23].
На основании вышеизложенного в совокупности, представляется, что организация управления государственной собственностью - это лишь составляющая процесса управления, суть которой — координация действий отдельных элементов системы, достижение взаимного соответствия функционирования ее частей посредством осуществления права собственности.
Управление государственной собственностью, как выше было показано, должно рассматриваться как более сложно организованный процесс и система, где осуществление собственником своих правомочий есть необходимый, значимый, но не единственный элемент.
Организация управления собственностью как полномочие Правительства не должно замыкаться лишь на, хотя и важнейшей составляющей, но только составной части, реализации собственником-государством своих полномочий. Организация управления выражается, помимо прочего, посредством реализации административных отношений власти-подчинения, посредством участия государства в органах управления корпоративных структур, управляющих государственной собственностью, наконец, посредством нормотворчества по установлению обязательных правил поведения для всех участников управленческого процесса.
К положениям Конституции, регламентирующим сферу реализации права государственной собственности, также относятся закрепленные за Правительством Республики Казахстан полномочия: по разработке основных направлений социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организации их осуществления; по обеспечению исполнения законов; руководству деятельностью министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов; отмене или приостановлению полностью или в части действия актов министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов Республики.
По видам государственная собственность делится на республиканскую и коммунальную, при этом коммунальная собственность составляет весомую часть государственной собственности. В соответствии с подпунктом 2) пункта 2 статьи 87 Конституции РК к ведению местных исполнительных органов относится управление коммунальной собственностью.
Конституционные основы местного государственного управления и самоуправления определяются в разделе VIII Основного закона. Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории. Исходя из конституционного принципа единства системы исполнительных органов Республики Казахстан, в которой местные исполнительные органы составляют самостоятельный, но системный элемент, а также принципа обеспечения проведения местными исполнительными органами общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории, строится и управление государственными коммунальной собственностью. Стратегические направления государственной политики управления государственной собственностью находят свое особенное решение в исполнении местными органами власти своих функций по управлению активами, находящимися в коммунальной собственности.
Таким образом, основными параметрами конституционно-правового обеспечения управления государственной собственностью в Республике являются целевые установки, ценностные ориентации и основополагающие принципы деятельности государства Казахстан, основанные насувереном праве народа Казахстана. Социальная направленность функционирования государственной собственности и ее ориентированность на служение на благо всего народа также входит в число основных параметров конституционно-правового обеспечения управления государственной собственности в Республике Казахстан. Управление государственной собственностью должно осуществляться в рамках и пределах, а также с высоты указанных конституционно-правовых требований и уровня регулирования всей деятельности органов государственной власти Республики.
Список литературы:
- Конституционное право Республики Казахстан: Учебник / Сост. А.Т. Ащеулов. - Алматы: КазГЮА, 2001. - 656 с.
- Кенжалиев З.Ж., Ким В.А. Развитие конституционного законодательства Республики Казахстан. Часть 3: Уч. пос. - Алматы: Қазақуниверситеті, -54 с.
- Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан. - Алматы: ЖетіЖаргы, - 336 с.
- Сапаргалиев Г.С, Салимбаева Ж. Проблемы конституционной ответственности. - Алматы: ЖетіЖаргы, 2001. - С.41.
- Дорошенко Е.Н. Конституционно-правовое регулирование экономических отношений. [Электронный ресурс]: дис. ... канд. юрид. наук. - М.: РГБ, 2005 (Из фондов РГБ). -194 с.
- Дойников И.В. Государственное предпринимательство: Учебник. - М.: Издательство «Приор», 2000. - 240 с.
- Казахстанская модель рыночных преобразований: социально -экономические и правовые аспекты / Аубакиров Я.А. и др. - Алматы: Қазақуниверситеті, 2003. - 459 с.
- Алексеев С.С. Гражданскоеправовсовременнуюэпоху. - М.: Юрайт, 1999.- 40 с.
- Жилинский Е.С. Конституционно-правовая основа разграничения государственной собственности в Российской Федерации [Электронный ресурс]: дис. ... канд. юрид. наук: - М.: РГБ, 2005 (Из фондов РГБ). - 181 с.
- Нестерова Е.В. Право государственной собственности в Республике Казахстан: Автореф. дис. ... канд. юрид. Наук. - Алматы, 2006. - 36 с.
- Сулейменов М.К. Государство и гражданское право: проблемы теории и практики // Юрист. - 2008. - №7. - С.13-23.