Проблемы усовершенствования правовой основы образовательной деятельности в Республике Казахстан

 

Законодательство Республики Казахстан в сфере образования не отвечает в полной мере современным запросам общества, что связано с его бессистемностью, неясностью и неточностью предписаний, закрепленных в ЗРК «Об образовании», с обилием актов ведомственного уровня, затрудияющих их соблюдение. Эти и иные сопутствующие обстоятельства актуализируют вопрос об усовершенствовании законодательства в соответствующей отрасли правоотношений. 

Право неразрывно связано со всеми политическими, социальными, экономическими, историческими и культурными процессами как внутри, так и вовне государства. Современный мир характеризуется высокими темпами протекания процессов, содержание которых целиком и полностью зависит от воли социума. Одним из ярких проявлений последнего являются процессы глобализации, которые не оставляют в первозданном виде ни одну из значимых для человеческого бытия сфер, включая систему образования. В рассматриваемом аспекте особое звучание приобретают слова одного из наиболее сильных методологов педагогической науки современности Б. Абдыкаримулы, который писал: «В условиях обновления планетарного сознания противоречие развития мировой системы образования состоит в углубляющемся разрыве между темпами практических запросов стремительно изменяющегося мира и реальными возможностями соответствующих преобразований в содержании национальных систем образования различных государств мира. С помощью действенных средств массовой информации происходит практически очень быстрое и, одновременно, масштабное обновление представлений людей об изменяющемся мире и его потребностях, в то время как образовательные возможности различных государств ограничиваются рамками традиционных систем образования.

Эффективное решение отмеченного противоречия - одно из важнейших условий устойчивого развития мирового сообщества. В этой связи на повестку дня выдвигаются такие насущные вопросы, как изучение структуры и содержания мировых образовательных систем, выявления современных тенденций их развития, а также научно-теоретическое и концептуально-методологическое обоснование новой национальной модели образования Республики Казахстан» [1, с.28-29]. Далее Б. Абдыкаримулы с прозорливостью теоретика отмечает: «Кризисная ситуация, сложившаяся в настоящее время в ... системе образования Казахстана, не дает повода для оптимистической оценки и прогнозирования его перспектив. До недавнего времени об этом предпочитали не говорить, а ссылаться на всевозможные проблемы и недостатки. Только в последние годы официальные круги признали наличие кризиса системы образования. Тем не менее причины такого положения до сих пор не нашли научного объяснения» [1, с.29].

Безусловно, причины кризиса системы образования носят многовекторный, комплексный характер. Они не могут быть исчерпывающе объяснены в рамках одной отрасли практики и научных знаний. Вместе с тем, акцентируя свое внимание на законодательстве, одно из объяснений мы связываем с состоянием правовой основы образовательной деятельности, которая значительно устарела, отстала от запросов общества.

В качестве правовой первоосновы образовательной деятельности в Республике Казахстан выступают следующие положения ст.30 Конституции:

1) гражданам гарантируется бесплатное среднее образование в государственных учебных заведениях; среднее образование обязательно;

2) гражданин имеет право на получение на конкурсной основе бесплатного высшего образования в государственном высшем учебном заведении;

3) получение платного образования в частных учебных заведениях осуществляется на основаниях и в порядке установленных законом;

4) государство устанавливает общеобязательные стандарты образования; деятельность любых учебных заведений должна соответствовать этим стандартам.

Развитие и конкретизация этих положений - задача отраслевого законодательства. Очевидно, что конституционные положения должны найти свое надлежащее отражение, в первую очередь, в нормативных правовых актах не ниже уровня закона. Дальнейшее регулирование отношений может происходить в пределах нормативных правовых актов на уровне постановлений правительства и актов ведомственного характера.

Правовое положение учебных заведений определяется Законом Республики Казахстан «Об образовании», принятым 27 июля 2007 года. За семь лет в него внесены изменения и дополнения на основании девяти законов.
Принят ряд иных законов, имеющих непосредственное отношение к образовательной сфере, но не нашедших необходимого закрепления в Законе «Об образовании». Так, Законом Республики Казахстан «О статусе «Назарбаев
Университет», «Назарбаев Интеллектуальные школы» и «Назарбаев Фонд» №394-IV, принятым 19 января 2011 года, устанавливается правовой статус соответствующих субъектов: Университет и Интеллектуальные школы являются автономными организациями образования и экспериментальными площадками (п.п.1 и 2 ст.4); Фонд является некоммерческой организацией (п.3 ст.4). При этом п.12 ст.4 ЗРК «Об образовании», регулирующий компетенцию Правительства Республики Казахстан в области образования, закрепляет право Правительства вносить представление Президенту РК о присвоении «особого статуса отдельным организациям образования». Во взаимосвязи с изложенным, как нам представляется, понятие «особый статус» является определяющим и должно текстуально воспроизводиться в соответствующем нормативном правовом акте о присвоении этого статуса, Что же касается субъектов в лице «Назарбаев Университет», «Назарбаев Интеллектуальные школы», то в Законе о них термин «особый статус» не упоминается. То обстоятельство, что для них устанавливается особый правовой режим деятельности, еще не свидетельствует о присвоении им «особого статуса». Вместе с тем, согласно п.17-1 ст.1 ЗРК «Об образовании» особый статус организации образования определяется как «особый режим функционирования, предоставляющий возможность самостоятельного определения порядка . реализации самостоятельно разработанных образовательных учебных программ». Это положение закреплено в п.1 ст.9 ЗРК 2О статусе «Назарбаев Университет», «Назарбаев Интеллектуальные школы» и «Назарбаев Фонд». Непоследовательность законодателя в использовании отдельных терминологических обозначений не способствует единообразному пониманию, толкованию и применению рассматриваемых положений. В частности, «правовой режим» и «правовой статус» - понятия неоднозначные, они не заменяют друг друга.

Далее, согласно п.4 ст.30 Конституции РК деятельность любых учебных заведений должна соответствовать государственным общеобязательным правовым стандартам. Образовательные программы разрабатываются в соответствии с требованиями государственных общеобязательных стандартов образования (п.1 ст.14 ЗРК «Об образовании»).

Конституционное положение обращено к «любым» учебным заведениям, вне зависимости от наличия или отсутствия особого статуса. Это означает, что право на самостоятельную разработку образовательных учебных программ может быть реализовано только и исключительно на основе их соответствия общеобязательным стандартам образования. В противном случае создаются условия, влекущие нарушение норм Конституции.

Согласно ст.6 Конституции в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность; собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом. Одной из таких гарантий является лицензия на образовательную деятельность. По общему правилу, лицензия - это официальный документ, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности, а также определяет условия его осуществления [2, с.321]. В соответствии со ст.40 ЗРК «Об образовании» право на ведение образовательной деятельности возникает у организаций образования с момента получения лицензии. Что же касается «Назарбаев Университета» и «Назарбаев Интеллектуальных школ», то особый правовой режим их деятельности исключает необходимость получения соответствующей лицензии. Данное обстоятельство, как нам представляется, нуждается в углубленном анализе и оценке на предмет установления соответствия положениям Конституции.

Одним из действенных видов государственного контроля в сфере образования является государственная аттестация организаций образования (ст.59 ЗРК «Об образовании»). При этом государственная аттестация является обязательной вне зависимости от ведомственной подчиненности и форм собственности. Наряду с этим, особый режим деятельности учебных заведений, обладающих особым статусом, исключает проведение государственной аттестации. При этом законодатель не предусматривает каких-либо способов обеспечения соответствия деятельности таких учебных заведений общенациональным требованиям качества предоставляемых услуг. Формально создается среда для определенной бесконтрольности со стороны государства, что вряд ли можно признать правильным и целесообразным. Аналогично вопросу о лицензировании полагаем, что исключение государственного контроля в отношении субъектов, наделенных особым правовым режимом деятельности, нуждается в научном обосновании соответствующего законоположения.

Анализ отдельных положений ЗРК «Об образовании» говорит о том, что законодателем осуществлена попытка закрепления основ реализации экономической деятельности в сфере образования. Однако, как нам представляется, являются рамочными положения в части определения особенностей участия субъектов образовательного права в экономических правоотношениях, механизма финансового обеспечения сферы образования, обеспечения системности в установлении источников финансирования. Так, в ЗРК «Об образовании» экономической деятельности организаций образования посвящены следующие положения:

  • разъяснения отдельных понятий: образовательный грант; образовательный кредит; государственный образовательный заказ; стипендия (ст.1);
  • признание разнообразия организаций образования по формам собственности (п.п.10 п.1 ст.3);
  • компетенция Правительства РК в части создания, реорганизации и ликвидации государственных организаций образования, финансируемых за счет бюджетных средств (п.13 ст.4); утверждения Правил расходования средств, выделяемых на оказание финансовой и материальной помощи социально незащищенным обучающимся и обучающимся из малообеспеченных семей (п.21 ст.4); утверждения Правил проведения государственных конкурсов на присуждение грантов государственным учреждениям образования и порядке их использования (п.22 ст.4);
  • Глава 9 (Финансовое обеспечение системы образования), состоящая из статей: 61 «Система, принципы и источники финансирования»; 62 «Государственное финансирование организаций образования»; 63 «Предоставление организациями образования товаров (работ, услуг) на платной основе»; ст.64 «Развитие материально-технической базы организаций образования».

Структурно анализируемый Закон содержит необходимые статьи, регулирующие соответствующие отношения. Вместе с тем, их сущностное наполнение не является полным, исчерпывающим и адресным. Так, наблюдается обилие общих положений, которые могут быть закреплены в преамбуле Закона либо иных общих положениях, например, в ст.2 («Принципы государственной политики в области образования»). К общим положениям, не требующим их закрепления в специальной Главе 9, мы относим:

  • п.1 ст.62, которая гласит, что государство обеспечивает выделение бюджетных средств на образование с учетом его приоритетности (образование в любом государстве всегда является приоритетным);
  • п.3 ст.62 о том что, государственным учреждениям образования за высокие показатели работы на конкурсной основе может присуждаться грант (невольно возникают ассоциации с социалистическим соревнованием или первомайским транспарантом);
  • п.2 ст.64 о запрете на изъятие и нецелевое использование государственного имущества организации образования (это принцип, имеющий отношение не только к развитию материально -технической базы организаций образования).

Далее, ст. 61 (п.2) закрепляет пять принципов финансирования образования. Во взаимосвязи с этим необходимо отметить, что структурно принципы построения правоотношений всегда относятся к общим положениям, в числе которых традиционно размещаются цели, задачи, правовая основа, субъекты отношений и, как уже было сказано, принципы. Общеизвестно, что принципы, будучи классифицированы на общие и специальные, во-первых, должны быть размещены в пределах одной структурной правовой единицы (отдельно взятой статьи); во-вторых, в обязательном порядке сопровождаться системой гарантий (в противном случае обеспечить их соблюдение ни теоретически, ни практически невозможно). В ЗРК «Об образовании» таких структурных единиц две: помимо ст.61 имеют место предписания ст.3 («Принципы государственной политики в области образования»). Целесообразность сосредоточения комплекса принципов в одной статье вытекает из соображений о том, финансовая политика представляет лишь частный аспект общегосударственной политики в сфере образования. И, безусловно, необходимо предусмотрение соответствующих гарантий, включающих виды юридической ответственности за несоблюдение субъектами отношений соответствующих принципов, в том числе и в сфере финансово-экономической деятельности.

Положения ст. 62 не в полном объеме соответствуют ее названию. В частности, вместо четкого и однозначного определения форм и пределов государственного финансирования организаций образования данная статья содержит перечень требований для получения государственного заказа (п.п. 5-8).

В ст. 63 о предоставлении организациями образования товаров (работ, услуг) на платной основе включены положения, не имеющие непосредственного отношения к предмету соответствующих правоотношений. Так, в п.6 данной нормы упоминаются формы договора на предоставление платных услуг, сроки оплаты за обучение, которые, имея процедурный характер, должны размещаться в отдельной статье.

Таким образом, регулирование финансово-экономической деятельности организаций образования в рамках ЗРК «Об образовании» не отличается ни полнотой, ни конкретностью предписаний по ее отдельным видам и направлениям, что создает условия для вольного толкования Закона в интересующей части. Решение рассматриваемых проблем может состоять в законодательном предусмотрении не только форм и видов финансового обеспечения системы образования, как это имеет место в действующем Законе, но и в целом основ экономической деятельности, включающей в себя формы и виды предпринимательской деятельности. Такой подход обязательно требует определения пределов экономической деятельности с тем, чтобы исключить подмену основного назначения организаций образования.

Значение законодательного установления круга субъектов правоотношений в сфере образовательной деятельности невозможно переоценить на том основании, что именно они (субъекты) являются центральным элементом, определяющим характер и правовые последствия реализации права на образование. Это означает, что указание на участников правоотношений требует жесткой конкретики, исключающей необоснованное расширительное толкование, ошибочное понимание адресата полномочий юридического лица, прав и обязанностей физического лица.

Анализ положений ЗРК «Об образовании» свидетельствует об аморфности и неопределенности последнего именно в установлении субъектов правоотношений. Так, в п.13 ст.1 названного Закона дано определение понятию «уполномоченный орган в области образования» в следующей редакции: «центральный исполнительный орган Республики Казахстан, осуществляющий руководство и межотраслевую координацию в области образования».

Подобного рода формулы закреплены в следующих положениях ЗРК «Об образовании»:

  • о компетенции уполномоченного органа в области образования (ст.5);
  • о компетенции местных представительных и исполнительных органов в области образования (ст.6; п.2 ст.26; п.2 ст.30);
  •  об информационном обеспечении органов управления системой образования (ст.7);
  • о субъектах образовательной деятельности (п.4 ст.40);
  • о государственном контроле в системе образования (п.12; п.13 ст.59); Подход, предпринятый в данных случаях законодателем, способствует

двойственному пониманию при определении правоприменителем конкретного участника (субъекта) правоотношений. Закон должен быть доступным для понимания не только министру и руководителю департамента образования, но и рядовому гражданину, который имеет право на получение образования. Во взаимосвязи с изложенным, представляется целесообразным конкретное указание субъекта отношений в каждом случае (например, вместо
 «центральный исполнительный орган» указать «Министерство образования и науки Республики Казахстан» и т.п.).

Структура превалирующего большинства статей ЗРК «Об образовании» представляется неоправданно громоздкой, затрудняющей целостное восприятие и понимание их содержания, а также поиск подлежащего применению положения. Так, например, ст.59 содержит 16 пунктов и 13 подпунктов; ст.47 содержит 18 пунктов и 15 подпунктов; ст.4 содержит 23 подпункта; статья 5 - 44 подпункта и т.д.

Редакция ряда норм не отвечает требованиям лаконичности, носит расплывчатый и многословный характер, что также является определенным препятствием для обеспечения единообразия в понимании, применении и толковании норм закона. Имеют место стилистически явно неудачные формулировки, сходные с обыденной бытовой речью (например: «преемственность и непрерывность дошкольного и начального образования с учетом принципа единства воспитания, обучения, развития и оздоровления детей»1 - п.п.1 п.2 ст.15; «обеспечивает дополнительное образование детей по спорту» - п.п.14 п.2 ст.6; «потребности рынка труда в кадрах» - п.п.3 ст.4; «разрешает к использованию» - п.27 ст.5; «обеспечивает проведение школьных олимпиад областного масштаба» - п.14 ст.6; «адаптация детей и подростков с проблемами в развитии» - п.17 ст.6 и т.п.).

Изложенное актуализирует еще один аспект, который связан с качеством экспертизы ЗРК «Об образовании» на этапе его разработки и подготовки к рассмотрению в Парламенте. Есть основания полагать, что данная процедура в нашем случае могла носить формальный характер, что недопустимо по отношению к законодательству.

Основные выводы заключаются в следующем:

  1. Статус учебных заведений, функционирующих в современном Казахстане, определяется Законом Республики Казахстан «Об образовании», принятым 27 июля 2007 года. За прошедший период в него внесены изменения и дополнения на основании девяти законов. Принят ряд законов, имеющих непосредственное отношение к образовательной сфере, но не нашедших необходимого закрепления в ЗРК «Об образовании». В обороте системы образовательной деятельности находится огромное количество постановлений правительства и приказов министра образования. Вместе с тем на официальном сайте МОН РК размещены не все действующие ведомственные акты при одновременном наличии отмененных актов.
  2. Законодательство Республики Казахстан настоятельно нуждается в своей систематизации путем проведения глубокого и всестороннего анализа на предмет определения явно устаревших актов, исключения дублирования предписаний, размещенных в разных актах, установления необходимого уровня правового акта для надлежащего закрепления соответствующих положений.
  3. Ключевой закон в сфере образования «Об образовании» привести в соответствие с требованиями, предъявляемыми к данному уровню правовых актов, исключив из него все положения, влекущие их двойственное понимание и толкование, сделав его доступным для любого уровня правоприменителя.
  1. Разрешение проблем в законодательстве об образовании представляется важным из соображений о том, что современное понимание сущности и назначения образования состоит в его признании в качестве одного из самых значимых факторов обеспечения безопасности в самом широком смысле. Как известно, в соответствии с п.12 ст.5 ЗРК «О национальной безопасности» одной из угроз национальной безопасности является ухудшение качества образования и интеллектуального потенциала страны.

 

Список литературы:

  1. Абдыкаримулы Б. Профильное обучение - феномен современного образования// Кәсіптік білім берудегі инновациялық үдерістер: мәселелер мен оларды шешу жолдары; Ғылыми-әдіснамалық семинар материалдары, қ. Астана, 21 ақпан 2014 ж. - Астана: С. Сейфуллин атындағы ҚазАТУ, С. 28-36.
  2. Юридический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. - М: Институт новой экономики, 2007.
Фамилия автора: Толеубекова Бахытжан Хасеновна
Год: 2014
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика