Законы о недрах и недропользовании, принятые в тех странах, которые имеют развитую правовую систему (США, Канаде, Австралии и др.), или комментарии к этим законам констатируют факт снижения нефтегазового потенциала страны при росте потребления продукции нефтяных и газовых производств. Это основной государственный мотив законодательного совершенствования управления ресурсами нефти и газа.
С точки зрения национального права Канады использование недр федеральных земель регулируется, главным образом, двумя законами:
- Законом о нефтегазовых ресурсах Канады (Canadian Petroleum Resources Act), 1985 г. [1];
- Законом о добыче и сохранении нефти и газа (Oil and Gas Production and Conservation Act), 1985 г. [2]. Существует также принятые в соответствии с этими законами правовые акты исполнительной власти (regulations).
Организация государственного управления недропользованием. Поскольку по законодательству Канады правовой режим недр составляет часть режима земель (land regime), исходной компетенцией в организации управления недропользованием обладают два ведомства:
Министерство энергетики, шахт и ресурсов (Department of Energy, Mines and Resources);
Министерство по делам индейцев и развитию севера (Department of Indian Affairs and Northern Development).
Эти два министерства учредили в 1982 г. специализированный правительственный институт -Администрацию Канады по нефтегазосодержащим землям [3]. Как указано в ежегодном отчете этого правительственного органа, его задача состоит в том, чтобы «способствовать (encourage) качественным и ответственным исследованиям, разведке и разработкам нефти и газа на пограничных землях (on frontier lands) такими способами, которые безопасны и экологически приемлемы, и которые приводят к полному и честному (full and fair) доступу канадцев к социально-экономическим благам (to socioeconomic benefits), обусловленным деятельностью по добыче нефти и газа» [4].
Администрация организует государственное управление недропользованием посредством шести своих подразделений: управления по разрешениям на недропользование; инженерного; управления по оценке ресурсов; управления защиты окружающей среды; управления по общенациональным интересам; аналитико-координационного управления.
Выдача разрешений на ендропользование. По смыслу законодательства, возможна выдача трех видов разрешений на недропользование:
- разрешение на исследование участка недр (an exploration license);
- разрешение на открытие существенного месторождения (a significant discovery license);
- разрешение на добычу (a production license).
- Разрешение на исследование участка недр предоставляет недропользователю следующие права:
- право на исследование участка недр (в течение не более девяти лет);
- исключительное право на проведение разведочных (поисковых) бурильных работ;
- исключительное право на получение лицензии на добычу нефти и газа на данном участке недр в соответствии с законодательством.
Если по истечении девяти лет обладатель разрешения на исследование не получил одно из двух других разрешений, данный земельный участок причисляется к резервным землям Короны (Crown reserve lands).
Разрешение на открытие существенного месторождения. Как определено законом, открытие существенного месторождения - это «открытие месторождения, обозначенного первой скважиной на геологической залежи (the existence of hydrocarbons in that feature), и, принимая во внимание соответствующие геологические и инженерные факторы, позволяет предположить существование такого потенциала углеводородов, который позволяет осуществлять их устойчивую добычу» [5].
Согласно Закону при получении первой заявки на выдачу такого разрешения Министр обязан сделать публичное заявление о возможности открытия существенного месторождения «в отношении тех пограничных земель, где, как наличествует разумные основания полагать (reasonable grounds to believe), могут залегать существенные месторождения» [6]. И только после обнародования такой декларации Министра принимается к рассмотрению заявка лица о выдаче разрешения на открытие сущетсевнного месторождения. Оно с точки зрения содержания предоставляет недропользователю те же права, что и охарактеризованное выше разрешение на исследование. Отличия между двумя видами разрешений не в содержании предоставляемых недропользователю прав, а в следующем:
- в сроках действия: разрешение на открытие существенного месторождения не ограничено девятью годами; оно действует до тех пор, пока применяется упомянутое публичное заявление Министра или пока оно не заменено на третий вид разрешения - на нефтегазовую добычу;
- после выдачи разрешения на открытие существенного месторождения в конкретном районе Министр вправе издать распоряжение о бурении скважины в пределах данного района. Об этом распоряжении делается на менее чем за один год уведомление; может быть пробурено не более одной скважины; нельзя издавать распоряжения о бурении других скважин до истечения трех лет после закрытия этой первой скважины.
Разрешение на добычу на конкретном участке выдается, согласно закону, в том случае, если нефтегазовые запасы оцениваются как коммерческие. Открытие месторождения квалифицируется законом как коммерческое, если при этом «показано наличие запасов нефти и газа, которые оправдывают вложение капитала в целях разработки запасов, а также соответствующих усилий» [7].
После получения заявки о выдаче разрешения на добычу Министр обязан сделать публичное заявление о возможном открытии коммерческих разработок «в отношении тех участков пограничных земель, где, как имеются разумные основания полагать, может существовать коммерческое месторождение» [8]. Но такое публичное заявление Министр вправе сделать и по собственной инициативе, без обращения заинтересованного недропользователя. После того как заявление обнародовано, Министр вправе издать распоряжение о начале промышленной разработки нефти и газа.
Разрешение на добычу предоставлять недропользователю следующие права:
- право на исследование запасов нефти и газа, исключительное право на бурильные работы в целях оценки запасов;
- исключительное право разработки недр на данном участке в целях добычи нефти и газа;
- исключительное право на добычу нефти и газа на данном участке;
- право собственности на добытые нефтегазопродукты.
После истечения срока действия разрешения на добычу нефти и газа в недрах данного участка земли он причисляется к резервным запасам Короны [9].
Если в отношении первых двух видов разрешений законодательство не устанавливает никаких ограничений иностранным лицам, то в отношении разрешений на добычу такие ограничения есть. Предусмотрено, что такое разрешение может быть выдано только: компании, зарегистрированной в Канаде; гражданину Канады; лицу, постоянно проживающему в Канаде. Кроме того, для выдачи разрешения требуется еще один юридический «тест» - на уровень доли канадского участия. Разрешение может быть выдано только тогда, когда Министр убедится, что во владении компаний, запрашивающей разрешение, доля канадского участия составляет не менее 50% [10]. На этапе рассмотрения Министром представляемого недропользователем - обладателем разрешения на добычу - плана разработки (development plan) участка, Министр вправе пренебречь эти требованием (о 50% канадского владения), но, согласно закону, должен обеспечить впоследствии продажу «излишних» иностранных долей канадским частным компаниям или физическим лицам. Если такой покупатель не находится, министр разрешает государственной канадской компании осуществить эту покупку с тем, чтобы требование о 50% канадского участия во владении разрешением было соблюдено.
Роялти. Согласно Закону размер роялти (платы Короне за пользование недрами) определяется подзаконным актом (правилами). Действующие правила предусматривают размер такой платы в 1% стоимости общего объема продукции, добытой вследствие нефтегазодобычи [11].
Регулирование добычи нефти и газа. Кроме разрешений, охарактеризованных выше, недропользователь на этапе добычи должен иметь еще операционную лицензию (an operating license). Хотя выдача таких лицензий (в отличие от разрешения), по мнению авторитетного специалиста по горному праву Канады, является «рутинной формальностью», тем не менее ее надо обязательно соблюсти [12].
Для получения операционной лицензии заявитель обращается в указанную Администрацию с заявкой по форме, публикуемой в правилах, а также с чеком об оплате сбора (25 долл.). При этом предусмотрены разные формы заявки: 1) для геологической и геофизической деятельности;
2) для исследовательской, поисковой деятельности;
3) для бурильных работ.
Для единичного запрашиваемого бурения скважины требуется разрешение на бурение скважины (Authority to Drill a Well). Если же недропользователь планирует бурение нескольких скважин, ему надо представить соответствующую программу и получить одобрение программы бурения (Drilling Program Approvals).
Главным средством регулирования добычи углеводородов считается рассмотрение Министром и одобрение представляемого недропользователем плана разработки (Development plan). Без такого одобрения неправомерна любая добыча углеводородов из недр. Заявление об одобрении такого плана, согласно Закону, должно содержать описание «общего подхода к разработке месторождения», включая ее объем, место, время, характер работ; уровень добычи; экологические факторы; «техническую и иную информацию, необходимую для всесторонней (comprehensive) оценки предложенной разработки месторождения» [13].
Список литературы:
- В юридической литературе закон часто обозначен аббревиатурой «CPRA» (по начальным буквам названия закона).
- Обозначается сокращенно «OGPCA».
- AMemorandum of Understanding Concerning the Establishment of "The Canada Oil and Gas Lands Administration". Canada, Senate, Proceedings of the Special Committee of the Senate on the Northern Pipeline: Issue №35. Ottawa, Queen's Printer, 1982, at 35A:44.
- The Canada Oil and Gas Lands Administration. Annual Report Ottawa. Department of Supply and Services, 1986. - P.1.
- Lukas A.R., Hunt C.D. Oil and Gas Law in Canada. Toronto; Calgary; Vancouver, - P. 53-54.6 Idid. P.54.
- Lukas A.R., Hunt C.D. Op. cit. P. Закон предусматривает, что термин «petroleum» означает и нефть, и газ (asbeingeitheroilorgas).
- P. 57.
- P. 55-56.
- Lukas A.R., Hunt C.D. Op. cit. P.
- P. 57.
- P. 60.
- Lukas A.R., Hunt C.D. Op. cit. P.