Организационно-правовые вопросы управленческой деятельности в сфере охраны окружающей среды

Конституция Республики Казахстан, являясь основополагающим правовым актом, закрепляет основы конституционного строя, важнейшие права и свободы человека и гражданина, форму правления, государственное устройство, политический режим, систему, образования и компетен­цию основных органов государственной власти.

Государственное устройство опирается на созданные правовые институты, одним из которых является институт государственного управления в области охраны окружающей среды (ст. 66 Конституции РК), где Правительство Республики Казахстан разрабатывает основные направле­ния социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществление по управлению государ­ственной собственностью (ст. 16 ЭК РК) [1, 2].

Помимо Правительства Республики Казахстан в области охраны окружающей среды к госу­дарственным органам относятся и уполномоченные органы в области охраны окружающей среды (ст. 17, ст. 18 ЭК РК). Уполномоченный орган в области охраны окружающей среды — централь­ный исполнительный орган, осуществляющий руководство и межотраслевую координацию по вопросам разработки и реализации государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования, а также его территориальные органы [2].

Компетенция специально уполномоченных государственных органов устанавливается помимо Экологического Кодекса Республики Казахстан Земельным [3], Водным [4] и Лесным [5] кодек­сами Республики Казахстан, а также законами Республики Казахстан «О недрах и недропользова­нии» [6], «О нефти»[7], «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» [8], «Об особо охраняемых природных территориях» [9], «О санитарно-эпидемиологическом благополу­чии населения» [10].

Несмотря на то, что нормативно-правовыми актами РК осуществляется государственное управление в области окружающей среды и государственное регулирование в области охраны окружающей среды, научно обоснованного, нормативного определения «государственное регу­лирование в области охраны окружающей среды и государственное управление в области использования природных ресурсов» в настоящее время в юридической науке нет.

Встречающиеся в научной литературе толкования в области государственного управления в области охраны окружающей среды опираются на термин «управление», что не совсем коррект­но, так как «управление» является более широкой категорией, чем управление в области охраны окружающей среды.

Государственное управление в области охраны окружающей среды, как элемент и одновре­менно функция такой сложной организованной системы, какой является охрана окружающей среды, сводится к постоянному осуществлению управляющих воздействий органов управления на все ее подсистемы (элементы), позволяющие соответствовать своему предназначению и обес­печивать охрану окружающей среды. При раскрытии различных аспектов системы государствен­ного управления в области охраны окружающей среды, прежде всего, следует иметь в виду вза­имосвязь субъекта государственного управления (органы государственного управления) с управ­ляемым объектом.

Государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется специаль­но созданными государством органами, которые определяют государственно-властный характер и преимущественно особую правовую форму управляющего воздействия. В этой системе пре­имущество находится на стороне субъекта управления, а управляемые объекты воспринимают его решения, действия и трансформируют их в процессе собственного функционирования.

Основным содержанием государственного управления в области охраны окружающей среды является определение целей и задач развития, жизнедеятельности, осуществления всей совокупно­сти полномочий и функций управления, определенных нормативно-правовыми актами государства.

Исходя из этого, можно утверждать, что сущность государственного управления в области охраны окружающей среды заключается в целенаправленной деятельности Президента РК, Пра­вительства РК по созданию и совершенствованию уполномоченных органов по охране окружаю­щей среды, всестороннему обеспечению ее жизнедеятельности, организации подготовки и при­менения в соответствии с предназначением, а также по руководству другими органами при выполнении задач обеспечения экологической безопасности.

В то же время для эффективного функционирования уполномоченных органов является нали­чие единой теории государственного управления в области охраны окружающей среды, которой до настоящего времени нет.

Об отсутствии эффективного функционирования уполномоченных органов за рациональным использованием и охраны окружающей среды, а именно — использования и охраны земель име­ются труды Кыргызских исследователей. Так, исследователь А.А. Апышев считает, что «управ­ление рациональным использованием и охраной земель возложена фактически на многие органи­зации исполнительной власти, однако, несмотря на их количество, вся система органов не всегда отвечает новым современным требованиям, которые предъявляются к ним. Система органов государственного управления в сфере рационального использования и охраны земель представ­ляет собой сложный механизм, разные части которого должны взаимодействовать. На органы государственного управления в сфере рационального использования и охраны земель, при этом, целесообразно возложить обязанность организации взаимодействия между ними» [11 ].

Таким образом, взаимодействие органов по охране окружающей среды является не только не решенной проблемой Республики Казахстан, но и стран ближнего зарубежья.

Исходя из этого, одним из направлений правовой концепции на 2010-2020 годы является раз­витие системы государственного управления и его правового обеспечения, направленной на соз­дание эффективного и компактного государственного аппарата, внедрение новых управленче­ских технологий, совершенствование административных процедур [12].

Можно утверждать, что на современном этапе развития экологической науки теория государ­ственного управления в области охраны окружающей среды только становится самостоятельной областью знаний, которой необходимо иметь свои фундаментальные и прикладные аспекты. Она в полной мере должна использовать достижения науки управления, одновременно являясь сос­тавной частью экологической науки.

В то же время, в соответствии с экологическим законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются уполномоченны­ми органами различного направления, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, — тоже разное. Оно складывается из ряда функций управления. Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функ­циям относятся: создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и при­роды; подзаконное нормотворчество; координация деятельности по управлению природопользо­ванием и охраной окружающей среды; распоряжение (управление) природными ресурсами; пла -нирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды; экологическое нормирование; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический аудит; наблюдение за состоянием окружающей сре­ды; учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействии; контроль за использованием и охраной объектов природы; разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружа­ющей среды.

Таким образом, государственное управление в области охраны окружающей среды осуществля­ется различными уполномоченными органами, возникает проблема, когда отдельные объекты при­роды остаются без соответствующего государственного управления. В Республике Казахстан пол­ностью отсутствует государственное управление в области управления по снижению техноген­ных образований, государственное управление в области подземного пространства, как основы недр, государственного управления в области глубинных источников пресных и минеральных и термальных вод, управления в области глубинного тепла недр.

В связи со сложившимся положением в области недропользования, по нашему мнению, необходимо взять за основу опыт Киргизии, где исследователи считают, что «Государственное управление в области охраны окружающей среды — это деятельность компетентных органов, направ­ленная на организацию охраны окружающей среды, рациональное использование и воспроизвод­ство природных ресурсов, а также обеспечения режима законности в данных отношениях и конс­титуционных прав граждан на благоприятную окружающую среду» [13].

По мнению А.М. Чорова «на государство и его органы возлагаются обязанности: осуществ­лять меры по постепенному сокращению с последующей полной ликвидацией поступлений на природную среду опасных для здоровья человека веществ... » Этим же автором предлагается: «В настоящее время правовая категория «собственность на природные объекты и ресурсы» подразу­мевает не только владение, пользование и распоряжение, но и обязательства перед обществом. Обладая такой специфической собственностью, как природные ресурсы, собственник принимает на себя обязательства использовать их так, чтобы не нарушать интересы и условия жизнедеятель­ности других субъектов» [13].

Существующий закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» в основном рас­сматривает использование недр, но не его охрану и защиту. На основании ст. 5 закона РК «О нед­рах и недропользовании» «техногенные минеральные образования и техногенные воды являются собственностью недропользователя. При разработке техногенных минеральных образований нед­ропользователь, либо третье лицо, приобретшее право собственности на техногенные минераль­ные образования у недропользователя, обязаны провести государственную экспертизу запасов тех полезных ископаемых, по которым не уплачены налоги при разработке месторождения, и заключить контракт на добычу с компетентным органом.

Недропользователь, которому минеральное сырье, техногенные минеральные образования и техногенные воды или полезные ископаемые принадлежат на праве собственности, вправе распо­ряжаться минеральным сырьем, техногенными минеральными образованиями, техногенными водами или полезными ископаемыми, совершать в отношении них любые не запрещенные зако­нодательством Республики Казахстан гражданско-правовые сделки (ст. 5 п. 5 закона «О недрах и недропользовании в РК») [6].

Таким образом, управление техногенными образованиями полностью осуществляют собствен­ники данных техногенных образований. В то же время согласно закону РК «О недрах и недро­пользовании РК», техногенные минеральные образования есть скопление минеральных образова­ний, горных масс, жидкостей и смесей, содержащих полезные компоненты, являющиеся отхода­ми горнодобывающих и обогатительных, металлургических и других видов производств недро­пользователей (ст. 1). Если техногенное минеральное образование является скоплением отходов, то вполне обоснованным является наличие в нормативном правовом акте ликвидация этих отхо­дов и меры, принимаемые государством, либо собственником (недропользователем) для ликвида­ции этих отходов.

В функции же уполномоченного органа по охране недр (в отдельных случаях — собственника) не включены полномочия по контролю за сокращением техногенных образований, несмотря на то, что ст. 48 закона «О недрах и недропользовании» общими экологическими требованиями недропользователя предусмотрено: «сохранение земной поверхности за счет применения специ­альных методов разработки месторождений (п. 1 ст. 48) и предотвращение техногенного опусты­нивания земель (п. 2 ст. 48), предотвращение ветровой эрозии почвы, отвалов вскрышных пород и отходов производства, их окисления и самовозгорания (п. 4 ст. 48).

Исходя из данных негативных, на наш взгляд, упущений в нормативных правовых актах в области техногенных образований, считаем своевременным отражение в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года РК, утвержденной Указом Прези­дента РК от 24 августа 2009 года №858 требований по совершенствованию и консолидации мно­гочисленных нормативных актов, регулирующие отношения в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. [12]

Концепцией РК определено, что для нашей страны, в ряде регионов которой наблюдается сложная экологическая ситуация, весьма актуальным является развитие и дальнейшее совершен­ствование природоохранного законодательства. В связи с этим «.в целях построения эффектив­ной системы государственного управления . данную работу необходимо проводить одновре­менно с дальнейшим разграничением сфер деятельности, функций и ответственности между раз­личными уровнями государственной власти» [12].

По нашему мнению, в области техногенных образований, назрела необходимость разграниче­ния сфер деятельности, функций и ответственности между различными собственниками техно­генных образований.

Законом «О недрах и недропользовании в РК» (ст. 5) предусматривается, что в соответствии с Конституцией Республики Казахстан недра и содержащиеся в них полезные ископаемые являют­ся государственной собственностью. Если иное не предусмотрено контрактом, минеральное сырье принадлежит недропользователю на праве собственности (государственному предприятию Республики Казахстан — на праве хозяйственного ведения или оперативного управления).

Техногенные минеральные образования и техногенные воды являются собственностью недро -пользователя. При разработке техногенных минеральных образований недропользователь либо третье лицо, приобретшее право собственности на техногенные минеральные образования у недропользователя, обязаны провести государственную экспертизу запасов тех полезных ископа­емых, по которым не уплачены налоги при разработке месторождения, и заключить контракт на добычу с компетентным органом.

Право собственности на полезные ископаемые, извлеченные из техногенных минеральных образований, находящихся в государственной собственности, определяется контрактом. Недро­пользователь, которому минеральное сырье, техногенные минеральные образования и техноген­ные воды, или полезные ископаемые принадлежат на праве собственности, вправе распоряжаться минеральным сырьем, техногенными минеральными образованиями, техногенными водами или полезными ископаемыми, совершать в отношении них любые, не запрещенные законодатель­ством Республики Казахстан гражданско-правовые сделки.

Таким образом, в области техногенных образований имеется два собственника — государство и недропользователь, но ни один нормативно-правовой акт Республики Казахстан, не закрепляет полномочия по ликвидации техногенных образований, либо его эффективное использование.

Научная литература свидетельствует, что «в настоящее время накоплено миллиарды тонн твердых отходов, в которых содержание ценных компонентов нередко выше, чем в рудах при­родных месторождений. Кстати, эти отходы по своим технологическим свойствам зачастую пре­восходят руды, добываемые из недр. В этих же залежах есть в промышленных количествах медь, свинец, цинк, вольфрам, литий и другие полезные компоненты, в том числе драгоценные метал­лы, редкие и рассеянные элементы. Общее их количество превышает 17 млрд. тонн. В отходах содержится: меди — около 2 млн. тонн., свинца — 1.4 млн. тонн., цинка — 27,7 млн. тонн., серебра — 3,4 тыс. тонн. Естественно, для активного освоения горнопромышленных отходов и включения их в реестр сырьевых объектов потребуется провести их инвентаризацию и изучить, а также скорректировать правовую и методическую базы для возможности обращения с ними как с источниками минерального сырья» [14, с. 4].

Принимая во внимание отсутствие в Республике Казахстан:

  • теоретических исследований в области государственного управления охраны окружающей среды;
  • отсутствия теоретических разработок в области определения критерия оценки экологиче­ской обстановки контрактных территорий;
  • отсутствия теоретических исследований в области управления техногенными образованиями;
  • отсутствия государственного управления глубинным теплом недр Земли, как части недр;
  • теоретических исследований в области государственного управления в по охране подземно­го пространства, как полости и массива горных пород природного образования, и, опираясь на ст. 61 Конституции РК, считаем, что в настоящее время возникает необходимость издания закона РК об охране недр, либо внесение изменений и дополнений в существующий нормативно-правовой акт «О недрах и недропользовании в РК». 

 

Литература

  1. Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995 г.
  2. Экологический Кодекс Республики Казахстан от 09.01.2007№№212-111, - Алматы: Юрист, 2009.
  3. Земельный кодекс Республики Казахстан, от 20.06. 2003 №442 - II - Алматы: Юрист, 2009.
  4. Водный Кодекс Республики Казахстан (далее ВК РК) от 09.07.2003 №481-II, - Алматы: Юрист, 2003 - 69 с.
  5. Лесной Кодекс Республики Казахстан от 08.07.2003 №477-II, - Алматы: Юрист, 2009.
  6. Закон РК от 27.01.1996 г. №2828 «О недрах и недропользовании» в редакции 10.12.2008 года, -Алматы: Юрист, 2009.
  7. Закон Республики Казахстан «О нефти» от 28.06.1995 №2350 (В заголовок внесены изменения ЗРК от 12.2004 №2-III) (Преамбула исключена ЗРК от 01.12.2004 №2-III), - Алматы: Юрист, 2009.
  8. Закон Республики Казахстан «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» от 21.10.93 г. //Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1993. №18; от 09.07.2004 №593II «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира, - Алматы: Юрист, 2009.
  9. Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» от 18.07.97 г. // Казахстанская правда, 1997 г., 6 августа.
  10. Апышев А.А. Государственное управление в сфере обеспечения рационального использования и охра­ны земель (административно-правовой аспект): автореф. ... канд. юрид. наук. - Бишкек, 2008. - 21 с. 
  11. Закон Республики Казахстан «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 8 июля 1994 года // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан 1994 г. №8. Ст. 131 (Признан утратившим силу 4 декабря 2002 года); от 04.12.2002 №361-II, - Алматы: Юрист - 2009 г.
  12. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года», - Алматы: Юрист, 2009.
  13. Чоров А.М. Государственное управление в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов: автореф. ... канд. юрид. наук. - Бишкек, 2006. - 28 с.
  14. Романов Т. Новые подходы к обращению с отходами //Промышленность Казахстана: - 2007. №2.
Фамилия автора: К.А. Байжомартова
Год: 2012
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика