Местное самоуправление как институт гражданского общества

Основное положение теории правовой государственности гласит: в любых ситуациях интересы личности имеют приоритет перед интересами государства. Человек, личность никогда не являются средством, даже ради достижения великой и благородной цели. Это - исходный принцип правовой государственности, принцип гуманизма.

Принцип правовой защищенности человека в правовом государстве носит первичный, комплексный, непреходящий и абсолютный характер. Человек как разумное и общественное существо в процессе своей жизни, создает различные организационные формы своего существования и устанавливает приемлемые для себя правила игры, нормы поведения.

К числу иных важных признаков правового государства можно отнести: наличие развитого гражданского общества; создание институтов политической демократии, препятствующих сосредоточению власти в руках одного лица или органа; верховенство и правовое действие закона, проведение на деле суверенности государственной власти; возвышение суда как одного из средств обеспечения правовой государственности и др. Таким образом, одной из главных предпосылок формирования правового государства справедливо называют наличие институтов гражданского общества [1.С. 160] Теоретическая мысль долгое время не разделяла понятия «государство» и «общество», считая их тождественными. Подобный эклектизм был преодолен, как только актуализировалось исследование проблем гражданского общества как явления, отличного от государства. Многие ученые внесли свой по­сильный вклад в изучение этой важной теоретической категории, но все-таки решающая заслуга принадлежит здесь Гегелю - одному из родоначальников немецкой классической философии.

Опираясь на труды своих предшественников, Гегель первым в немецкой философии права указал на то, что между личностью и государством существует некая общественная среда, имеющая значение как для личности, так и для государства. Гражданское общество, полагал Гегель, является продуктом современности, античность не знала ничего подобного. Если государство представляет собой единство различных лиц, то в гражданском обществе каждый для себя - цель, все остальное для него - ничто. Однако без соотношения с другими, считал Гегель, индивид не может достичь своих целей во всем их объеме. Общество - очень сложный, самоуправляющийся организм. Корпорации, объединения по
интересам, отдельные личности преследуют свои экономические, политические, духовные интересы.

Таким образом, в обществе складываются самые различные социальные отношения, прежде всего -товарно-денежные, рыночные и влияние на них государства не является абсолютным.

Становление и развитие гражданского общества являются особым периодом истории человечества, государства и права. Общество, отличное от государства, существовало всегда, но не всегда оно было гражданским обществом. Последнее возникает в процессе и в результате отделения государства от социальных структур, обособления его от социальных структур, обособления его как относительно самостоятельной сферы общественной жизни и одновременно разгосударствления общественных отношений. В процессе становления и развития гражданского общества складывались современное государство и право [2.С.78]

Категория «гражданское общество», отличная от понятий государства, семьи, племени, нации, религиозной и других общностей стала предметом изучения в XVII-XX веках и обстоятельно разработана в «Философии права» Г. Гегеля, где отмечено, что правовыми основами гражданского общества являются равенство людей как субъектов права, их юридическая свобода, индивидуальная частная собственность, незыблемость договоров, охрана права от нарушений, а также упорядоченное законодательство и авторитетный суд, в том числе суд присяжных [З.С.227-228]. Представления о гражданском обществе прошли длительную эволюцию. Генезис этой идеи уходит в далекое прошлое - к «Политике» Аристотеля, «Государству» Платона, другим древнегреческим учениям, Она получила продолжение в эпоху Возрождения в трудах Г. Гроция, Т. Гоббса, Дж. Локка, а также в работах Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо. До этого научная мысль им практически не пользовалась, так как государство и общество рассматривались как единое целое.

Материалистическую характеристику анализируемого явления и категории дали К. Маркс и Ф, Энгельс. Они писали: «Гражданское общество обнимает все материальное общение индивидов в рамках определенной ступени развития производительных сил. Оно обнимает всю торгово-промышленную жизнь данной ступени и постольку выходит за пределы государства и наций... Выражение «гражданское общество» возникло в XVIII в., когда отношения собственности уже высвободились из античной и средневековой общности...» [4.С.33].

Современное понимание гражданского общества предполагает наличие у него комплекса существенных признаков. Отсутствие или неразвитость некоторых из них позволяет определить «здоровье» социального организма, определить его возможность саморегулирования, взаимодействовать с государством и выделить необходимые направления его самосовершенствования. Это следующие признаки.

Гражданское общество - это сообщество свободных индивидов. В экономическом плане сказанное означает, что каждый индивид является собственником. Он обладает теми средствами, которые необ­ходимы человеку для его нормального существования. Другим признаком гражданского общества является идея народного суверенитета, это означает, что только народ - источник всей той власти, которой располагает государство.

Гражданское общество-это саморазвивающаяся и самоуправляемая система. Индивиды, объединяясь в различные организации, устанавливая между собой разнообразные отношения и реализуя свои порой противоположные интересы, тем самым обеспечивают гармоническое, целенаправленное развитие общества без вмешательства государства как политической силы.

Гражданское общество - это свободное демократическое правовое общество, ориентированное на конкретного человека, создающее атмосферу уважения к правовым традициям и законам, общегуманис­тическим идеалам, обеспечивающее свободу творческой и предпринимательской деятельности, создающее возможность достижения благополучия и реализации прав человека и гражданина, органично вырабатывающее механизмы ограничения и контроля за деятельностью государства [5.С.48-49].

По мере суверенизации республик после распада СССР в силу авторитарных тенденций и неразвитости рыночной экономики многие черты и качества гражданского общества еще находятся в стадии развертывания и формирования. Сегодня этот процесс осложняется нестабильностью общественно-политических структур в некоторых республиках, замедленным выходом к цивилизованным рыночным отношениям, отсутствием широкого социального слоя собственников, низкой эффективностью механизма правовой защиты личности. И все же, несмотря на эти сложности, и различного рода катаклизмы, формирование гражданского общества в Кыргызстане идет в русле мирового развития с
учетом позитивного опыта собственного прошлого и сохранением самобытных черт. С обретением независимости в республике конституционно были закреплены основополагающие идеи гражданского общества. Человек, его права и свободы объявлены высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Провозглашено разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, установлены гарантии развития местного самоуправления.

Структура гражданского общества - это внутреннее строение общества, отражающее многообразие и взаимодействие его составляющих, обеспечивающее   целостность и динамизм развития.

темообразующим началом, генерирующим интеллектуальную и волевую энергию общества, является человек с его естественными потребностями и интересами. Элементами структуры выступают, различные общности и объединения людей и устойчивые взаимосвязи между ними. Структуру современного гражданского общества Кыргызстана можно представить в виде пяти систем, отражающих соответствующие сферы его жизнедеятельности. Это социальная, экономическая, политическая, духовно-культурная и информационная системы.

Социальная система охватывает совокупность объективно сформировавшихся общностей людей и взаимоотношений между ними. Это первичный, основополагающий пласт гражданского общества, ока­зывающий определяющее влияние на жизнедеятельность других его подсистем (семьи, группы, классы и т.д.).

Экономическая система представляет собой совокупность экономических институтов и отношений, в которые вступают люди в процессе реализации отношений собственности, производства, распределения, обмена и потребления совокупного общественного продукта. В качестве первичного слоя здесь выступают отношения собственности, пронизывающие всю ткань экономических отношений и весь цикл общественного производства и потребления.

Политическую систему составляют целостные саморегулирующиеся элементы (организации) -государство, политические партии, политические движения, объединения и отношения между ними. Индивид политически выступает в качестве гражданина, депутата, члена партии, организации. Сущностью политической системы является власть и властные отношения. Помимо сугубо властных от­ношений, существует целая гамма политических отношений: выборы, свобода слова, гарантии избирательного права, развитие демократии и т.д.

Духовно-культурная система образуется из отношений между людьми, их объединениями, государством и обществом в целом относительно духовно-культурных благ и соответствующих материализованных институтов и учреждений (образовательных, научных, культурных, религиозных), через которые реализуются эти отношения. Базовый блок в этой сфере составляют отношения, связанные с образованием. Образование является фундаментом развития человеческой личности. Без образования не может нормально функционировать не только духовно-культурная сфера, но и общественная система в целом.

Инф ормационная система складывается в результате общения людей друг с другом непосредственно и через средства массовой информации. В качестве ее структурных элементов могут выступать общественные, муниципальные и частные организации, учреждения, предприятия, а также граждане и их объединения, осуществляющие производство и выпуск средств массовой информации. Информационные отношения носят сквозной характер, они пронизывают все сферы гражданского общества.

При характеристике структуры гражданского общества следует иметь в виду три обстоятельства, а именно:

1) объединяющим фактором, эпицентром многообразных связей между ними выступает человек как совокупность общественных отношений и мера всех вещей;

2) при изучении социальной, экономической и других систем как относительно самостоятельных явлений нельзя недооценивать и другие структурные составляющие (идеи, нормы, традиции);

3) связующим, упорядочивающим фактором структуры и процесса жизнедеятельности общественного организма служит право с его естественной общегуманистической природой, подкрепленной прогрессивным демократическим законодательством;
надо понимать, что логика развития гражданского общества неизбежно приводит к идее правовой государственности, правового демократического общества. Можно указать ряд наиболее общих идей и принципов, лежащих в основе любого гражданского общества, независимо от специфики той или иной страны. К ним относятся: экономическая свобода, многообразие форм собственности, рыночные отношения; безусловное признание и защита естественных прав человека и гражданина; легитимность и демократический характер власти; равенство всех перед законом и правосудием, надежная юридическая защищенность личности; правовое государство, основанное на принципе разделения и взаимодействия властей: политический и идеологический плюрализм, наличие легальной оппозиции; свобода слова и печати, независимость средств массовой информации; невмешательство государства в частную жизнь граждан, их взаимные обязанности и ответственность; классовый мир, партнерство и национальное согла­сие; эффективная социальная политика, обеспечивающая достойный уровень жизни людей.

Гражданское общество - не государственно-политическая, а главным образом социально-экономическая и личная, частная сфера жизнедеятельности людей, реально складывающиеся отношения между ними. Это свободное демократическое правовое цивилизованное общество, где нет места режиму личной власти, волюнтаристским методам правления, классовой ненависти, тоталитаризму и насилию над людьми, где уважаются закон и мораль, принципы гуманизма и справедливости. Это рыночное многоукладное конкурентное общество со смешанной экономикой, общество инициативного предпринимательства, разумного баланса интересов различных социальных слоев. Регулирующая роль государства сводится к необходимому минимуму: борьбе с преступностью, созданию нормальных условий для беспрепятственной деятельности индивидуальных и коллективных собственников, реализации ими своих прав и свобод, достаточности и предприимчивости. То есть государство должно выполнить в основном функции «по ведению общих дел» [4.С. 116] Его задача - «не мешать» нормальному течению экономической жизни.

Гражданское общество — это совокупность нравственных, религиозных, национальных, социально-экономических, семейных отношений и институтов, с помощью которых удовлетворяются интересы индивидов и их групп. Гражданское общество основано на уважении к праву, ориентировано на конкретного человека, обеспечивает свободу развития личности, реальность прав и свобод человека, вырабатывает механизмы контроля за деятельностью государства.

Гражданское общество — это сообщество свободных индивидов, располагающих комплексом прав в различных сферах общественной жизни. В экономической сфере каждый индивид является собственником, т.е. реально обладает средствами, необходимыми для его нормального существования. В социальной сфере индивид принадлежит к определенной социальной группе, однако он вправе самостоятельно определять эту принадлежность. В политической сфере индивид не зависит от государства, может быть или не быть членом какой-либо политической партии, участвовать или не участвовать в выборах и т. д. В духовной сфере индивид располагает свободой своего культурного развития.

В гражданском обществе обеспечиваются права и свободы человека. В нем действуют разнообразные общественные институты (партии профсоюзы, объединения и т.д.), позволяющие реализовывать потребности и интересы индивида. Гражданское общество обладает возможностью к саморазвитию, независимо от государства. Благодаря этому оно способно ограничивать влияние государственной власти.

Гражданское общество развивается вместе с государством, которое впитывает некоторые его черты. Таким образом, государство движется по пути к правовому. В этом смысле правовое государство можно считать результатом развития гражданского общества. В состав гражданского общества входят социально-экономические отношения и институты, общественные объединения, профсоюзы и политические партии, сфера воспитания, образования, науки и культуры, средства массовой информации, семья, церковь и др. Все они составляют структуру гражданского общества, которая представляет собой внутреннее его строение, отражающее многообразие и взаимодействие всех составных частей.

Гражданское общество включает в себя три уровня общественных отношений. Первый из них связан с воспроизводством человека, воспитанием детей, семьей, бытом, образованием, культурой. Второй охватывает сферу экономики с многообразием действующих здесь субъектов. Третий уровень связан с политической жизнью общества, субъектами которой являются граждане, их объединения и государство.

Гражданское общество тесно связано с политической системой общества. И там и тут действуют одни и те же субъекты. Тем не менее структура гражданского общества шире, чем структура политической системы. В последнюю не входят семья, воспитание, образование, социально-экономические отношения. Через политическую систему гражданское общество тесно связано с государством. Становлению и развитию гражданского общества способствуют культурное состояние общества, правовой характер государства, расширение прав и свобод граждан. Доминирование государства над обществом является основным препятствием развития гражданского общества. В условиях демократии общество добивается децентрализации государственной власти за счет расширения прав самоуправления, укрепляется представительный принцип в формировании высших органов власти. Все это усиливает контроль за государством со стороны общества и создает условия для полной реализации прав и свобод граждан.

Гармоничное развитие и взаимодействие гражданского общества и государства затруднено рядом объективных причин. Государство построено как вертикальная система органов, связанных отношениями ординации. Главная функция государства - управление обществом. Нередко она реализуется в ущерб общественным интересам, Гражданское общество построено на горизонтальных связях его субъектов, взаимодействующие на началах свободы и равенства. Деятельность государства построена на основе права, тогда как жизнь гражданского общества выходит за рамки правовых норм. Устранение противоречий между гражданским обществом и государством, установление приоритета прав личности и свободного ее развития в деятельности государства должно привести к формированию правового государства.

Трактовка гражданского общества как негосударственной сферы не должна сводиться только к противопоставлению его государству. Неотъемлемыми принципами гражданского общества являются плюрализм, парламентаризм, права и свободы человека, разнообразие форм собственности, многопартийность, зрелость правовых отношений и, конечно же, местное самоуправление.

Трудно переоценить роль местного самоуправления в определении объема и формы зависимости гражданского общества от государства и в то же время в выработке механизмов обеспечения оптимального их соотношения, а также обратного влияния общества на государственную власть. Следует отметить единодушие в признании данного факта большинством исследователей и практиков на самых разных уровнях органов управления [6.С.86] Однако местное самоуправление является наименее развитым институтом гражданского общества в Кыргызстане. Не следует отождествлять местную исполнительную власть с местным самоуправлением. В Кыргызстане местные акиматы являются институтами местной исполнительной власти. Аким - прежде всего служащий, причем обладающий статусом политического служащего. Он призван возглавлять местную исполнительную власть и решать вопросы местного значения и в то же время быть представителем центральной власти.

Как отмечается в ст. 3 Конституции Кыргызской Республики, «Государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах:

1) верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми Жогорку Кенешем и Президентом;

2) разделения государственной власти;

3) открытости и ответственности государственных органов, органов местного самоуправления перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа;

4) разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления» [7.С.З].

Единство власти предполагает единую систему не только исполнительных, но и представительных органов. Местное самоуправление не входит в единую систему государственной власти, так как по Основному закону представляет собой форму самовыражения населения с целью разрешения вопросов местного значения, организационные и функциональные вопросы таких органов устанавливаются самими гражданами. Также статья 3 Конституции Российской Федерации гласит, что народ, объявляемый носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, «осуществляет свою власть непосредственно а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» [8.С. 160]. Как отмечают российские ученые, эта норма сформулирована вполне логично, так как подчеркивает двойственность природы самоуправления, которое выступает и как элемент государства, и как элемент гражданского общества. С одной стороны, он напрямую связан с различными государственными структурами, а с другой - является тем общественным институтом, который характеризует уровень развития социума в целом и демонстрирует возможности самоорганизации граждан страны, в частности.

Европейская хартия самоуправления определяет местное самоуправление как право и возможность местных органов власти определять состав и производить управление в интересах местного населения, но в рамках, установленных действующим законодательством [9]. В Кыргызской Республике местное самоуправление - гарантированное Конституцией право и реальная возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения; местное самоуправление осуществляется местными сообществами на территории соответствующих административно-территориальных единиц; местное самоуправление осуществляется местными сообществами граждан непосредственно либо через органы местного самоуправления: финансирование местного самоуправления обеспечивается из соответствующего местного, а также республиканского бюджета; формирование и исполнение местного бюджета осуществляются с соблюдением принципов прозрачности, участия общественности, подотчетности органов местного самоуправления перед местным сообществом [7.С.З]

Российские ученые определяют местное самоуправление как разновидность и одну из возможных форм местного управления, инкорпорированного в систему государственного управления страной в целом. Но существуют и противоположные точки зрения, согласно которым местное самоуправление трактуется как одна из форм проявления общественной инициативы и сводится к необходимости минимизации роли государства в решении местных проблем. Подобное противоречие понятий является следствием стереотипа, рассматривающего государство и гражданское общество как две антагонистические формы жизнедеятельности людей, и в силу этого представляется весьма условным и искусственным, не отвечающим потребностям сегодняшнего дня. При реализации первого подхода наблюдаются такие негативные явления, как: занижение роли инициатив снизу, ущемление демократических принципов участия граждан в решении частных проблем, возможность общества к самоорганизации и самоуправлению. В случае реализации второго подхода (как формы общественного правления при традиции централизованного административного управления страной) местное самоуправление предстает скорее в форме благих, но пустых деклараций, чем реально существующим социальным феноменом.

Для существования местного самоуправления необходима экономическая основа, заключающаяся в наличии:

1) собственности местного самоуправляемого сообщества;

2) имущества, находившегося в государственной собственности и переданного в пользование органам местного самоуправления;

3) иной собственности, в соответствии с действующим законодательством способной удовлетворять потребности местного сообщества;

4) местных финансов.

В свое время в законодательство Республики Казахстан, регламентирующего вопросы местного самоуправления было внесено множество поправок для разграничения роли и функций, бюджета и материально-технической базы местного самоуправления и местной государственной или местной исполнительной власти. Главный вопрос был в том, как избежать дублирования в полномочиях. Но все спорные моменты вроде благополучно разрешились: результатом законопроекта является создание института местного самоуправления - кенеса, т.е., совета, возглавляемого торага, председателем. Определились пять источников финансирования кенесов; все проблемы, имеющие сугубо локальный, местный характер (благоустройство, озеленение, ремонт дорог, дошкольное воспитание и т.д.) стали прерогативой данных кенесов. Однако, законодательная база местного самоуправления требует дальнейшего совершенствования. И перспектива, и эффективность функционирования данного института зависят от многих факторов, как известных, так и неожиданных. Ведь местное самоуправление - это тоже власть, но власть совершенно особого вида - власть народа, которая имеет гораздо более широкие возможности для собственной самоорганизации, власть, в отношении которой нет жестких нормативов, определяющих ее организационные формы на государственном уровне, и которая должна ориентироваться на конкретные проблемы данного муниципального образования [10].

Само понятие гражданское общество характеризует всю совокупность разнообразных форм социальной активности населения, не обусловленную деятельностью государственных органов и воплощающую реальный уровень самоорганизации социума. Описываемое понятием «гражданское общество» состояние общественных связей и отношений является качественным показателем гражданской самодеятельности жителей той или иной страны, основным критерием разделения функций государства и общества в социальной сфере. Иными словами, в гражданском обществе на первый план выходит публичная политика.

Публичная политика как постоянный атрибут гражданского общества предполагает работу граждан государства с гражданами государства, направленную на общественное благо. Она не совсем подпадает под общепринятое определение политики как действия, осуществляемого исключительно правительством - или политиками. Участники публичной политики, не отдавая себе в том отчета, не просто    формируют   добровольные    ассоциации   и   союзы   граждан, которые    представляют собой институциональную основу гражданского общества, они изменяют" властную систему, привнося в само понятие политики новое содержание: политика — это то, что осуществляется гражданами.

Такое понимание политики рождает гражданское действие, направленное на достижение гражданами более глубокого контроля над своим будущим, от чего зависит судьба демократии как формы народовластия в целом, так как она напрямую зависит от активного и сознательного участия граждан в этом процессе народовластия. То есть можно смело утверждать, что в основе гражданского общества лежит демократия как форма правления, при которой не политики и бюрократы, а лишь наделенный властью народ использует силу закона ради того, чтобы воплотить в жизнь свои свободы.

Особую актуальность этот вопрос приобретает в современном Кыргызстане, в стране, в которой гражданское общество только формируется. Становление гражданского общества в Кыргызстане и соответствующей национальной специфики его концепции требует разработки методологической основы для исследования указанных процессов, выделения разносторонних аспектов и общих критериев для обобщающей их характеристики. Такой подход будет позитивно способствовать дальнейшему продвижению Кыргызстана к гражданскому обществу, и от этого зависит успех политической модернизации и укоренения в системе политико-культурных ценностей института местного самоуправления.

Литература 

1. Теория государства и права: Курс лекций / Под. ред. НИ. Мату зова, А. В. Малько. - Саратов, 1995. С. 160.
2. Общая теория государства и права. Академический курс в 2 томах.   Т.1.   - М., 1998.
3. Гегель Г.   Философия права.  - М„   1990.  С. 227-228.
4. МарксК, Энгельс Ф.  Соч.  Т. 3. С 33,116.
5. Витюк В.В. Состав и структура гражданского общества как особой сферы социума. Гражданское общество: теория, история,   современность.   - М.,   1999,   с. 48-49.
6. Донаков Т.С. Некоторые проблемы правовой природы и организации местной исполнительной власти  Республики   Казахстан.    Казахстан   -   Спектр.    №3.2002. С.86.
7. Конституция   Кыргызской   Республики.     -   Бишкек.    2010.Cm.3J
8. Конституции  Российской    Федерации. Ст.З.
9. Европейская хартия местного самоуправления. Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы,   - М.   1993.Ст.З, п.1.
10. Жанузакова Л. Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан. Авт.   дисс.   - Алматы. 2004.