Правозащитные функции НПО

Под правозащитной функцией понимается воздействие суда на общественные отношения, имеющие своей целью принудительное осуществление нарушенных или оспариваемых прав и свобод человека и гражданина. Однако закономерное в правовом государстве усиление влияния судебной власти, ее обособление от правоохранительных органов, выделение в самостоятельную ветвь государственной власти неизбежно приводят к перерастанию судебной защиты прав и свобод граждан в самостоятельную государственную функцию [ 1 ,с .28-40].

От имени государства правозащитную функцию реализуют правозащитные и правоохранительные органы: суд, прокуратура, омбудсмен, органы внутренних дел и др. Однако тот широкий спектр правозащитных услуг, какой могут предоставить названные государственные органы становится «недостаточным». Под причинами данного явления можно подразумевать такие факторы, как например, недоверие общества к государственным институтам в целом, и неудовлетворенностью к отдельным институтам правозащиты в частности.

Известно, что защита прав и свобод граждан - не единственная функция государства: помимо всего прочего оно заинтересовано в своей целостности, неприкосновенности, суверенитете, в экономическом процветании и политической стабильности[2,с.52]. Обусловленная асимметричной структурой общества роль государства как социально-политического арбитра заключается в предоставлении определенных гарантий одним и установлении ограничений для других[2,с.52]. Поэтому и судебная власть всей своей деятельностью, в том числе применением к виновным наказания, осуществляет защиту основ конституционного строя и безопасности государства от преступных посягательств, что не дает оснований для противопоставления судебной защиты прав и свобод личности защите основ государственного строя и безопасности государства!^Л,с.28-40].

В такой ситуации возрастает потребность в развитии общественных институтов, в той или иной мере реализующих правозащитную функцию.

Ярким примером решения данного вопроса является деятельность неправительственных организаций (НПО). На современном этапе развития правовых отношений НПО являются неотъемлемой частью непосредственной и представительной демократии развитых и развивающихся стран.

Термин «неправительственная организация» воспринят из зарубежной правовой практики и соответствует принятому в международной жизни неправительственному движению поддержки социальных программ населения[3,с. 11].

Существует подтвержденный практикой демократического строительства тезис, что в условиях, когда демократическая система государства еще не получила своего развития, гражданское общество развивается преимущественно посредством неправительственного сектора[3.с.11].

Тем не менее, официальный статус НПО еще не соответствует социальным требованиям, предъявляемым к ней гражданским обществом. С точки зрения организационно-правовых критериев можно констатировать, что НПО - это есть неполитическое, нерелигиозное, негосударственное, не обладающее профессиональной спецификой некоммерческое общественное объединение.

В 1997 г. для Всемирного банка было представлено Руководство по разработке и применению законов, регулирующих деятельность неправительственных организаций[4]. Основная цель Руководства состояла в том, чтобы привести достаточные аргументы против строго правительственного контроля и убедить в необходимости предоставления сектору НПО достаточной свободы для повышения эффективности его работы на благо национального развития[4]. В Руководстве установлено, что под термином «неправительственная организация» (НПО) понимается объединение, общество, фонд, благотворительный фонд, некоммерческая корпорация или другое юридическое лицо, которое в конкретной правовой системе не считается частью правительственной структуры и не работает ради получения прибыли, т.е. заработанная прибыль не распределяется и не может распределяться как таковая [4].

Нужно отметить, что в Руководстве, как ни в каком ином документе, дается наиболее полная характеристика НПО[5]. В частности, оговаривается, что понятие «НПО» используется доя обозначения организаций, работающих и сфере оказания помощи, развития или отстаивания чьих-либо интересов и зависящих хотя бы частично от добровольных пожертвований или услуг[6].

Упоминание об НПО мы также можем найти в Уставе Организации Объединенных Наций (ООН): «Экономический и Социальный Совет уполномочивается проводить надлежащие мсршажгпи для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию. Такие мероприятия могут быть обусловлены международными органвзацвямн. а в случае надобности, с национальными организациями после консультации с заинтересованным Членом Организации» (ст.71) [7].

Однако несмотря на весьма позитивный зарубежный и отечественный опыт практики деятельности правозащитных НПО в Республике Казахстан правовой статус НПО еяве ве определен, также как не определены политике-правовые гарантии его существования. В ряде законов Республики Казахстан термин «неправительственная организация» используется для обозначения иностранных и международных негосударственных некоммерческих организаций (в основном их филиалов и представительств), работающих в Казахстане[8].

Тем не менее, в Республике Казахстан функционирует разветвленная сеть ненравительственньіх правозащитных организаций[8]. Начало правозащитного движения связывается с периодом 1 99~-1999 годов, когда в республике стали зарождаться ростки нового общественного движения.

Официальной датой политического признания объединений граждан (НПО) в Казахстане можно считать октябрь 2000 года, когда Президентом Н. А.Назарбаевым в Послании народу Казахстана «К свободному, эффективному и безопасному обществу» был озвучен термин НПО[9]. Конкретно было обращено внимание на то, что «неправительственные общественные организации уже сегодня играют в Казахстане огромную роль и в правозащитной деятельности, и в реализации особых интересов групп населения, и в социальной стабилизации общества».

Дальнейшая деятельность НПО в Республике Казахстан развивалась, несмотря на трудности вживаемости в реальные условия еще только формирующейся демократии. Среди таких проблем были выявлены повышенный «интерес» сотрудников МВД и КНБ к активистам правозащитных организаций и некоторым неправительственным организациями (НПО).

В соответствии с Докладом о соблюдении прав человека в Казахстане в 2000 году (Бюро по демократии, правам человека и труду Государственного департамента США, 26 февраля 2001 года)[10], были отмечены следующие недостатки в организации и деятельности казахстанских НПО. Так, в частности, несмотря на то, что Гражданский кодекс Республики Казахстан обязывает НПО пройти государственную регистрацию, некоторые действовали, не имея законного статуса. Еще в 2000-х все возрастающее число правительственных чиновников старались привлекать к работе не только местные, но и зарубежные НПО. В отчете Президенту 1997 г. Комиссия по правам человека указывала, что многие местные НПО ориентированы на стандарты развитых стран и не понимают, что в основе движения в сторону рыночной экономики и гражданского общества лежит национальная политико-правовая доктрина.

Тем не менее, в 2001 году коалиция различных НПО сыграла беспрецедентную роль в признании правительством законопроекта о местном самоуправлении. НПО были предоставлены информационные источники о фактах домашнего (бытового) насилия (НПО «Феминистская Лига»). НПО был рассмотрен и инициирован вопрос о проведении консультаций с представителями гражданского общества в ходе подготовки всех частей периодического отчета правительства[ 11].

В июне 2001 г. в Алматы рядом казахстанских НПО был подписан Меморандум о согласованных действиях неправительственных организаций по осуществлению общественного контроля эффективности проектов, осуществляемых Правительством Республики Казахстан на средства, получаемые от зарубежных доноров. НПО стали участвовать в разработке законопроектов, в частности, в разработке положений об экспертном совете, социальное значение которого в экспертизе всех законов.

Ряд НПО совместно с политическими партиями Казахстана внесли свой вклад в развитие народной дипломатии, презентовав документ под названием «Дорожная карта «Казахстан -ОБСЕ -2011 год».

Наиболее конструктивным шагом в утверждении НПО было данное в 2003 г. поручение Президента принять законопроект о неправительственных организациях в Республике Казахстан^л2]. Это, в свою очередь, вызвало негативные отклики со стороны казахстанских ученых, что в конечном итоге повлияло на консервацию политико-правовой идеи усиления защиты прав и свобод человека и гражданина за счет расширения крута субъектов правозащитной деятельности в Республике Казахстан.

Г.С. Сапаргалиев, в частности отмечает, что «..нельзя сразу, в одночасье отказаться от накопленного опыта государственно-правового строительства, от принципов взаимоотношений государственных и общественных институтов. Но в то же время следует исключать те правовые институ­ты и принципы, которые не соответствуют новым условиям политического, правового развития, мешают становлению нового государственного и общественного строя»[13,с.266]. «Кроме того, - отмечает автор, -необходимо критически воспринимать сложившиеся в законодательстве стран, давно вставших на такой путь, отдельные политико-правовые понятия, в частности такое важное, как «неправительственные организации»[13,с.266].

2005-2006 гг. стали важными в развитии НПО. В 200 году власти Алматы выделили 70 млн. тенге для поддержки некоммерческих неправительственных организаций. Из указанных средств более 54 млн. тенге предполагалось направить на реализацию социально значимых проектов НПО». Реализация данной программы финансирования позволила качественно повысить эффективность взаимодействия власти и некоммерческого сектора в решении социальных проблем города. Только в рамках этой программы было произведено финансирование 43 социально значимых проектов НПО на общую сумму 54,5 млн. тенге, задействовано более 60 тысяч горожан[14].

В 2006-2007 годах круг адресатов программы «Программа государственной поддержки институтов гражданского общества» был расширен. В 2007 году прошли два конкурса и реализованы 42 социально значимых проекта - их бюджет более 50 млн. тенге. Лоты формировались из принципа приоритетности сфер - формирование здорового образа жизни, поддержка молодежных и женских инициатив, тендерное равенство, повышение правовой грамотности населения, психологические консультации. В этих конкурсах участвовали более 200 НПО.

И в настоящее время программа продолжает работу по установлению партнерских отношений между основными секторами общества. Среди приоритетов программы - активизация деятельности городских структур по взаимодействию с НПО, привлечение СМИ к освещению их деятельности через реализацию совместных социальных проектов, мобилизация усилий общества на решение конкретных проблем города. Поставленные цели будут достигаться через систему социального заказа. Также планируется проведение встреч представителей городских структур и НПО, совместная разработка планов действий.

На наш взгляд, подверженная унификации практика правозащитной деятельности, предъявляет требования к введению нового субъекта права в законодательство Республики Казахстан. НПО - это весьма организованное самостоятельное инициативное движение, составляющее особую группу отношений в системе общественного контроля. Именно поэтому институт НПО нуждается в последовательной рецепции с учетом национальных традиций казахстанского права. Заинтересованность и инициативность НПО может дать куда более ощутимые результаты в защите прав граждан, чем деятельность суда, в данный период времени, осложненный резкими, порой искусственными эволюционными процессами развития демократии. По мнению И.Ж. Бахтыбаева позиция расширения и дифференциации функций правоохранительных органов в Республике Казахстан отвечает тенденции укрепления законности путем вовлечения в этот процесс не только специальных правоохранительных структур, но и широкого круга иных государственных органов, общественных организаций, других ин­ститутов гражданского общества на должной правовой основе[ 15,с.59].

Естественно, наилучшие условия для деятельности правозащитных организаций существуют в государствах с демократическим политическим режимом. Однако и в демократических государствах может возникать напряженность между государственными органами и правозащитными организациями. Причины такой напряженности могут крыться в том, что правозащитные организации могут откровенно поднимать вопросы, обсуждение которых политически невыгодно правящим кругам, а также в излишнем радикализме отдельных правозащитных организаций[16,с.309]. И все же в условиях демократии указанная напряженность, хотя и возникает время от времени, преодолевается, и в целом выстраивается система взаимодействия органов публичной власти и правозащитных организаций.

Поэтому важнейшим шагом в развитии неправительственного движения, в связи с внесенными в 2007 году поправками в Конституцию Республики Казахстан[17], необходимо кардинально решить вопрос финансирования деятельности НПО. На сегодняшний день поиск финансирования осуществляется НПО в их участии в конкурсах, проводимых международными донорами, на получение от них финансовой помощи для решения какой-то конкретной проблемы. В таких условиях трудно ожидать, что НПО будут иметь возможность по оказанию эффективной консультативной и юридической помощи жертвам бытового насилия, а также членам их семей и т.д., поскольку их деятельность зависит от наличия финансирования, поступающего на реализацию проектов: есть проект - есть помощь жертвам насилия; нет проекта - нет помощи[18].

Необходимо также разработать стандартные правила, обеспечивающие прозрачность движения средств внутри НПО и их социальную ответственность перед обществом. Финансирование эффективно только в том случае, если НПО будут получать финансирование из легализованного источника, в том числе - государственного бюджета на решение проблем, которые им приходится решать в процессе своей деятельности. Весьма интересен опыт Канады в разрешении проблем в семье. Так, система социального обеспечения расходует 1,8 миллионов долларов в год на поддержку женщин[18].

Необходимы также теоретические разработки, посвященные политике - правовому, и функциональному анализу НПО. На наш взгляд, данные в Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы[19] основы понимания идеи неправительственного сектора общественного движения не раскрывают социальной сущности НПО. При этом необходимо широкое вовлечение НПО в процесс консолидации общества и культивирования казахстанского патриотизма, распространение идей духовного единства, налаживание взаимодействия, эффективной совместной работы государственных структур и НПО по превентивному решению комплекса социальных проблем.

Литература

1. Грудцына Л.Ю. Судебная защита прав и свобод личности: теоретический аспект// «Законодательство и  экономика»,   N 8,    август   2003 г.
2. Оміралі Ж.О. Судебная власть в Республике Казахстан: Монография. Астана. ТОО «Институт законодательства    Республики    Казахстан». 2009.
3. Неправительственный сектор            Казахстана:             общая           характеристика, направления
   деятельности   и  законодательные   основы.    Издано   по   заказу  Программы развития    ООН.   Алматы,    2002 г.
4. Руководство по разработке и применению законов, регулирующих деятельность неправительственных организагщй (Проект для обсуждения). Май 1997 г. представлено для Всемирного банка Международным     Центром    некоммерческого    закона//СПС «Параграф».
5. OD 70.   Involving Nongovernmental   Organizations   т   Bank-Supported Activities.    2   (August 1987).
6. NGO Unit, The World Bank's Partnership with Non-Goveminenlal Organizations, p. 6 (The World Bank; draft of January 1996),
7. Устав Организации   Объединенных  Наций    (Сан-Франциско,     26   июня    1945   г.)//СПС «Параграф».
8. Развитие некоммерческого сектора в Казахстане. Часть 1. Аналитический сборник. Институт содрудничества   в   целях развития   (idc),   Алматы,    2002 г.
9. Послание Президента страны народу Казахстана «К свободному, эффективному и безопасному обществу»    (Астана,     24   октября    2000   года)//СПС «Параграф».
10. Доклад  о   соблюдении  прав   человека  в Казахстане  в   2000 году   (Бюро  по  демократии, правам человека  и  труду Государственного  департамента   США,    26 февраля   2001   года)//СПС «Параграф». П.Казахстан,   А/56/44, paras.121-129,    17мая   2001 года.
11. Основные направления внутренней и внешней политики на 2004 г.: Послание Президента народу Казахстана//Казахстанская правда. 2003 г.   5 апр.
12. Сапаргалиев ГС. Конституционное   право   Республики  Казахстан.   Ачматы,    «Жети   - Жаргы»,2002 г.
13. 14.01.03.2006 12:54. В этом году акимат Алматы выделит 70 млн. тенге для поддержки некоммерческих    НПО//СПС «Параграф».
14. Бах?пыбаев И.Ж. Концептуальные основы деятельности прокуратуры Республики Казахстан по обеспечению законности. Алматы. «Жетг- Жаргы». 2008.
15. Автономов А.С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность. М. Фонд «Либеральная миссия». Новое литературное   обозрение. 2009.
16. 17.Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254-Ш «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»//«Казахстанская правда» от 22 мая 2007 г. № 76 (25321); «Официальная газета» от 2 июня 2007 г. № 22 (336); Ведомости Парламента Республики Казахстан, май,  2007 г., № 10 (2491),  ст. 68.
17. Замечания Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности относительно проекта Закона «О противодействии бытовому насилию» (г. Алматы, 14 января 2008   года)//СПС «Параграф».
18. Указ Президента Республики Казахстан «О Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан   на   2006-2011   годы»//СПС «Параграф».