Перспективы и проблемы в сфере образования в Казахстане на современном этапе

Способствуя формированию рыночного общества, образование отражает его состояние развития общества. Важным проявлением этого отражения и средством взаимодействия является рынок образовательных услуг. В трансформационный период государство не могло обеспечить достаточную мате­риальную поддержку образованию, оказавшись в стороне от решения проблем согласования спроса и предложения на образовательные услуги. Особенно заметно это проявилось в несоответствии структуры профессионального образования запросам рынка труда. Однако существовавшие в то время в обществе предположения о том, что рынок образования позволит на уровне «невидимой руки» провести структурную трансформацию (по направлениям подготовки специалистов и по качеству подготовки), оказались во многом неверными. Дополнительные сложности для системы профессионального образования привносила реструктуризация рынка труда.

Система образования, на протяжении последних двух десятилетий, претерпели существенные изменения.  Это и диверсификация высшего образования, и реструктуризация источников финансирования, и изменение системы и механизмов управления и регулирование данной сферы со стороны государства и общества в целом. Сфера образования впитала в себя многие черты, свойственные отношениям рынка: возможная прибыль привлекла в эту сферу дух предпринимательства, что привело к появлению частного сектора образования. И если на первых порах, в условиях минимального финансирования со стороны государства, прием на «платной основе» позволил поддерживать функционирование системы, то в дальней­шем вся явственнее проявляется смещение акцентов с социальной на экономическую составляющую деятельности учебных заведений. Это проявляется и в неадекватном увеличении числа экономических и юриди -ческих направлений подготовки, и в появлении учебных заведений в небольших населенных пунктах, где для этого не было необходимых условий.

Учитывая длительность цикла оказания образовательных услуг, общество не может ждать, когда спрос на новые специальности и новое качество образования будет предъявлен в оформленном виде. Его надо прогнози­ровать, целенаправленно формировать, в том числе с учетом региональных и отраслевых особенностей рынка.

Государство, Министерство образования постоянно совершенствуют подходы к регулированию и управлению сферы высшего образования. В научной литературе, в средствах массовой информации много говорится о необходимости совершенствования системы образования. Однако многие предложения и идеи имеют слишком общий характер, либо ориентированы на простое копирование мировой практики, не учитывающей особенности развития и функционирования системы высшего образования в нашей стране в последнее десятилетие.

Система образования Республики Казахстан представляет собой совокупность взаимодействующих:

1)    организаций образования, независимо от форм собственности, типов и видов;

• преемственных образовательных программ и государственных общеобязательных стандартов образования для различных уровней образования;
• органов управления образованием и подведомственных им организаций, обеспечивающих реализацию образовательных программ и развитие системы образования.

В республике на всех ступенях образования динамичное развитие получила негосударственная система. Частная система, как в сфере общего, так и в сфере профессионального среднего специального и высшего образо­вания функционирует наряду с государственной. Здесь во всевозрастающей массе сосредотачивается человеческий и интеллектуальный потенциал, накапливается информационный материал, опыт работы при рыночных отношениях. По мере становления негосударственного сектора в сфере образования в республике формируется рынок образовательных услуг.

При этом необходимо отметить следующее: если рынок труда включен в хозяйственный оборот и достаточно проработан в научных исследованиях Республики Казахстан, то рынок образовательных услуг еще не получил должного внимания со стороны ученых и хозяйственников, не включен он и в законодательные акты, и в первую очередь в закон «Об образовании», принятом в июне 1999 года.

Рынки труда и рынки профессионального образования настолько взаимосвязаны, что некоторые исследователи считают рынок образования частью рынка труда. По нашему мнению, рынок образования - самостоя­тельный рынок, а рынок труда выступает в нем как важнейший внешний фактор. Поэтому изучение и учет влияния рынка труда приобретают первостепенное значение для успешного функционирования системы образо -вания. Еще одним аспектом, на которое влияет рынок труда, является государственное участие в формировании спроса и предложения на рынке образования.

Одним из важных элементов этого служит формирование и размещение государственного заказа на подготовку специалистов. Более общей по отношению к данной проблеме является задача поиска оптимального соответствия потребностей рынка труда и возможностей системы профессио­нального образования в их удовлетворении.

Существует несколько подходов к определению потребностей региональ­ных рынков труда в работниках и, как следствие, к формированию структуры спроса на подготовку специалистов. Все эти подходы, в основном, можно свести к двум .

1. Подход, основанный на предположении о том, что структура человеческого капитала, необходимая для производства единицы продукции, не имеет региональных различий, а определяется уровнем технологии и организацией труда для различных отраслей экономики. Подход имеет единую математическую модель для всех регионов со множеством парамет­ров, значение которых учитывает региональные особенности структуры занятости и структуру экономики различных регионов. В основе данной модели лежит матрица соответствия потребностей отраслей экономик в специалистах по группам специальностей. Фактически, данная модель основана на нормативной методологии плановой экономики.
2. Подход, в основе которого лежит оценка потребностей в специалистах, основанная на опросах работодателей, воплощен в «Методике определения прогнозной потребности экономики в специалистах с высшим профессио­нальным образованием», утвержденной министерствами экономики и бюджетного планирования, труда и социальной защиты, образования и науки Республики Казахстан. Однако, несмотря на наличие утвержденной методики, результаты прогнозирования рынка труда и потребности в специалистах и в настоящее время либо не осуществляются, либо не доводятся до сведения потребителей и общественности.

Рассмотрение самой методики позволяет выявить в ней ряд моментов, которые, на наш взгляд, ограничивают ее ценность и требуют существенной дополнительной проработки.

Во-первых, цель методики, сформулированная во введении, противоречит названию, а значит и самой её сути. Заявленная цель методики состоит в определении на научной основе потребности государственных организаций и хозяйствующих субъектов РК (акционерных обществ, товариществ с ограниченной ответственностью), контрольный пакет акций (доли участия) которых принадлежат государству в специалистах на ближайшие 5 -10 лет. Причем именно такой подход и заложен в реализации самого метода. Таким образом, методика оставляет вне зоны другие организационно -правовые формы деятельности.

Более детальное рассмотрение структуры данных по конкретным специ -альностям позволяет утверждать, что при формировании государственного заказа министерство не в полной мере учитывает заявки организаций. Так, по группе специальностей «образование» спрос на педагогов физического воспитания составляет 500 человек, госзаказ - 380, или 76%, на специаль­ность «право и экономика» заявок -145, госзаказ - 380 или 262%. Аналогичная ситуация в других группах профессий. Так, спрос на специалистов нефтегазового дела - 143, госзаказ - 460 (322%), электроэнергетика -856 и 500 соответственно (58%). Конечно, в качестве аргумента можно высказать, что государство ориентируется на перспективу, учитывая тенденции развития экономики, но тогда возникает вопрос об адекватности методов прогнозирования. По нашему мнению речь идет скорее о субъективно -конъюнктурном подходе формирования государственного заказа.

Сравнение двух вышеприведенных подходов к прогнозированию ситуации на рынке труда и формированию государственного заказа на подготовку специалистов свидетельствует о различных количественных значениях результатов прогнозирования. По всем направлениям подготовки, за исклю­чением группы технических и технологических профессий, нормативный прогноз превышает результаты опросного метода и может рассматриваться как максимальная агрегированная граница потребностей рынка труда.

По всей видимости, осуществляя прогнозирование рынка труда, необходимо исходить из того, что такое прогнозирование должно иметь две цели, различающиеся предназначением и источником получения исходной информации:

• информационное обеспечение потребителей образовательных услуг данными о перспективах рынка труда, а в более широком смысле - сокра­щение трансакционных издержек фирм и молодых специалистов, взаимо-действующих на рынке труда; информационным источником подобного прогноза должны быть статистические данные и результаты регулярного мониторинга рынка труда, причем объекты мониторинга должны репрезен -тативно представлять экономику в целом, а не только государственный сектор;
• обеспечение конкретных заявок государственных и иных организаций на подготовку специалистов; при этом государство должно в полной мере обеспечивать выпуск специалистов, для социальной сферы и сферы оказания общественных услуг (наука, образование, медицина, экология, оборона и т.д.).

При формировании системы государственных грантов необходимо предусматривать в их структуре затраты на подготовку специалистов и по специальностям, которые сейчас рассматриваются как «рыночные» (юристы, финансисты и т.п.), предоставляя тем самым возможность получения таких профессий выходцам из малообеспеченных семей, но обладающих высокими способностями и глубокими знаниями.

В сфере образования пересекаются социальные потребности общества и экономические интересы собственников (учредителей) учебных заведений, что особенно заметно в секторе платного образования. Учитывая это, тенденции развития рынка образовательных услуг во многом характери-зуются и определяются величиной и источниками дохода учебных заведений, структурой их расходов. Большое значение имеет также государственное регулирование этих аспектов деятельности.

Одним из инструментов государственного регулирования материальных, кадровых и иных условий существования вузов являются лицензионные требования, устанавливаемые правительством республики. За прошедшее десятилетие они становились всё «жёстче», что увеличивало необходимые экономические и организационные барьеры для входа в образовательную отрасль всё новых организаций. Однако не все предпринимаемые министер­ством образования попытки регулирования образования были тщательно выверены экономически и юридически. Так, необходимость установления минимальной стоимости обучения в вузах на уровне, определяемом государством вызвала неоднозначную реакцию, скорее негативную, как со стороны частных учебных заведений, так и со стороны непосредственных потреби­телей образовательных услуг - студентов. Официальный аргумент, который лежал в основе такого государственного подхода, - необходимость повышения качества образования.

По нашему мнению, установление единой минимальной планки цен на образовательные услуги привело бы к образовательной дифференциации регионов, так как существует достаточно значимое различие в социально -экономической обстановке в региональном разрезе. Кроме этого, экономи­ческие возможности, в том числе и с точки зрения цен на факторы производ -ства, в частности на оплату труда преподавателей, также существенно различаются по регионам. Кроме того, на качество образования влияет не только величина расходов. Гораздо важнее, структура этих расходов.

С другой стороны, лицензионные требования к минимальной стоимости обучения, имели один положительный аспект: они не только акцентировали внимание, но и зафиксировали важность и необходимость изучения, анализа и учета такой стороны экономической деятельности учебных заведений, как величина и структура затрат. Издержки являются не только актуальным индикатором рыночной конъюнктуры, но и во многом характеризуют направленность вуза на выполнение своей социальной миссии.

Налогообложение организаций, осуществляющих образовательную деятельность за период становления рынка образования, претерпело ряд изменений, характер которых определен изменениями в налоговом законодательстве, что можно проследить, например, по следующим источникам, отражающих подход к налогообложению в за период реформ.

Из девяти видов налогов образовательные учреждения могут быть подвергнуты, по крайней мере теоретически, шести: корпоративному подоходному налогу, налогу на добавленную стоимость, социальному, земельному налогам, налогам на транспортные средства и налогу на имущество.

В 1996 году от уплаты подоходного налога освобождались некоммер-ческие и бюджетные организации... от уставной деятельности, кроме доходов от предпринимательской деятельности, при ведении раздельного учета. Именно эта статья обусловливала тот факт, что подавляющее большинство образованных в тот период учебных заведений регистрировались в форме некоммерческих организаций. Новый налоговый кодекс существенно изменил подход: вместо организационно-правовой формы организации образова­ния (некоммерческой), критерием налогообложения в сфере образования стал сам вид деятельности (образовательной). Соответствующая статья определяет «Налогообложение организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере». Эта статья, имеющаяся во всех редакциях налогового кодекса, также претерпела изменения. Последующие же изменения, внесенные в редакцию данной статьи очевидны: облегчение предпринимательской деятельности вузов, непосредственно не связанной с основным видом деятельности. Если в 2001 году только 100% образовательная деятельность освобождала от уплаты корпоративного подоходного налога, то в 2003 - до 10% совокупного годового дохода вуз мог получать от необразовательной деятельности.

Кроме этого, обратим внимание на то, что закон не требует регистрации организации образования как некоммерческой, что позволяет предприятиям различных организационно-правовых форм входить на рынок образования.

Таким образом, изменение подхода к налогообложению, с одной стороны, экономически стимулирует вход на рынок фирм из других отраслей, что вносит в деятельность организаций образования дополнительный эффект коммерциализации важной социальной сферы. С другой стороны, это позволяет вузам получать дополнительные доходы от деятельности, не являющей­ся основной. Оценка того, хорошо ли это для образования, его потребителей и общества, носит, скорее всего, не экономический характер, но, по нашему мнению, критерием этого является целевое назначение дополнительных видов деятельности и характер использования получаемого дополнительного дохода.

В 1996 году некоммерческие организации, к категории которых относилось большинство частных учебных заведений, освобождались от налога на добавленную стоимость (НДС). Для этого требовалось выполнение трех условий: а) быть зарегистрированным в форме некоммерческой организации, б) включить в «ее устав положения о том, что доходы или средства организации не могут быть использованы ее членами или иными лицами для собственной выгоды», в) соблюдать уставные требования . В новом налоговом кодексе освобождаются от НДС услуги, если они относятся к образовательным в сфере высшего профессионального образования, осуществляемым по соответствующим лицензиям. Как и в случае с корпора­тивным подоходным налогом смещение сделано от организационно-право­вой формы к виду деятельности. Кроме этого усилилось требование налогового законодательства в части необходимости лицензирования образовательной деятельности, чего не было в прошлом кодексе.

Налоговое регулирование изменялось и в части социального налога. Ставки социального налога согласно налоговому законодательству 2001 года - 21% от любых видов доходов, выплачиваемых работодателями работникам в любой форме, в том числе в виде материальных, социальных благ и т.д. По состоянию законодательства 2009 года введение единой ставки социального налога 11 % существенно облегчает налоговое бремя для предприятий, в том числе и для тех, которые оказывают образовательные услуги.

Налоговым Кодексом также предусмотрен льготный режим налогообложе­ния учебных заведений и по уплате налога на имущество и земельного налога.

Важнейшим институциональным аспектом развития любой сферы, в том числе и сферы высшего образования, является ее правовое обеспечение.

Этап модернизации системы высшего образования, обновления его содержания, начавшийся со сложнейших материальных проблем, попыток «удержать» систему образования на плаву путем различного рода «оптимизаций», сводящимся лишь к сокращению финансирования и «свертыванию» образовательных учреждений, от которых сильнее всего пострадало дошкольное и среднее специальное образование. Постепенное улучшение социально-экономической ситуации в обществе и поиск путей развития образования привели к принципиальным новшествам, отразившихся в Законе РК «Об образовании 1999 г.» и особенно ярко в переходе на принцип финансирования объекта образования - систему грантов и кредитов. Несмотря на то, что в самом Законе об образовании четко не были определены принципы, задачи и функции формирования государственного заказа, что является одним из его наиболее слабых мест, тем не менее, в целом этот закон разрешал ряд пробелов, имевшихся к тому времени в образовательной практике и законодательном ее обслуживании.

Отметим, что среди приоритетных задач образования в законе не опреде­лены задачи изучения состояния рынка труда и формирования соответствующего спроса и предложения на рынке образования.

Важными моментами закона является его направленность на обеспечение качества образовательных услуг. В статье 1 «Основные понятия, используе­мые в настоящем Законе», понятие качества не формулируется, но из Статьи 35 «Государственный контроль за качеством образования» можно увидеть функции такого государственного контроля:

• обеспечение единой государственной политики в области образования;
• повышение качества подготовки выпускников и специалистов;
• рациональное использование средств государственного бюджета, выделяемых на финансирование образования.

Из контекста Закона можно увидеть, что под качеством образования в нем понимается: а) выполнение организациями образования государственных общеобязательных стандартов образования; б) соблюдение квалификацион­ных требований, предъявляемых при лицензировании образовательной деятельности.

Основным механизмом такого государственного контроля за качеством образования закон определяет государственную аттестацию, хотя важней -шую роль играет право на ведение образовательной деятельности-лицензирование.

Кроме этого, в Казахстане введен механизм аккредитации высших учебных заведений, не определенный вышеуказанным законом об образо -вании. Впервые пункт о государственной аккредитации внесен Законом РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам образования» от 11 июня 2001 г.

Лицензирование, как процесс разрешения ведения образовательной деятельности, проводимый до ее начала, конечно, оценивает только уровень предполагаемого качества. Лицензионный барьер входа на образовательный рынок является во многом неопределенным и субъективным.

Основной частью правил лицензирования предполагаются квалификацион -ные требования. Анализ этих требований позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, многие требования в правилах неконкретизированы. Лишь часть из них носит количественный характер, что не позволяет дать им однозначное толкование и объективное применение. Во-вторых, многие требования предполагают оценку далекого будущего состояния. Так, для получения лицензии, требуется предъявить договора с базами практик, хотя использование этих баз будет происходить через несколько лет. То же самое можно сказать и о требованиях к качественному (с точки зрения остепененности) составу преподавателей по специальным дисциплинам. Естественно — и это вполне объяснимо, — что эти требования, особенно новыми вузами, будут выполнены весьма приближенно, а возможно и формально. В-третьих, лицензионные требования вошли в определенное противоречие с законом Республики Казахстан о труде, который практически исключил понятие «штатного» работника, поскольку не предусматривает необходимости единой у работника трудовой книжки. И таким образом все требования, касающиеся преподавательского состава, становятся формальными. И практика подтверждает это, позволяя разным вузам заявлять в качестве своих «штатных» преподавателей одних и тех же лиц. В-четвертых, одним из пунктов, оказавших отрицательное влияние на состояние высшего образования, явился пункт о том, что «филиалы организаций образования лицензи­руются в составе организаций образования». Именно этот пункт фактически свел на нет все лицензионные барьеры, позволив открывать вузы чуть ли не в сельских районах, совершенно не имеющих никакой, в том числе и кадровой основы. Достаточно иметь в головном вузе необходимые площади, некоторое превышение нормативов по качественному составу преподавателей, и формальные требования к открытию множества филиалов выполнены.

Таким образом, можно сказать, что недостаточно продуманная процедура лицензирования явилась одной из причин нынешнего состояния высшего образования. Среди смежных причин можно отметить ориентацию высшего образования на модель «образование для всех», а также экономическую заинтересованность аппарата в коммерциализации этой сферы: оплата за лицензии по каждой специальности, в том числе и в случае ее продления, оплата за Госстандарты, за проведение различных тестирований и т.д.

С 1999 года - этап стратегического развития системы высшего образования. Основные черты - совершенствование системы формирования студенческого контингента, включение в эту систему негосударственных вузов, внедрение кредитной технологии обучения, особое внимание повышению качества образования, внедрению системы менеджмента качества, расширению связей с международными образовательными организациями, в том числе путем увеличения числа казахстанцев, обучающихся в зарубежных учебных заведениях по программе «Болашак».

После принятия Концепции об образовании были внесены существенные изменения и дополнения в закон об образовании от 9 июля 2004 года, в частности:

• ужесточены квалификационные требования к деятельности вузов и их филиалов;
• введены нормы, регулирующие требования к штатным преподавателям вузов;
• повышены требования к материально-техническому обеспечению вузов.

Тем самым, дальнейшее развитие системы высшего образования рождает новые требования к правовому обеспечению её функционирования. Исходя из вышесказанного в Законе следовало бы дать четкие определения, разграничивающие различные способы оценки качества с точки зрения их целей, процедур и последствий (правовых, финансовых, управленческих, организа­ционных, учебно-содержательных), а также структурируя их по характерис­тикам. В редакции нового закона об образовании в разделах, касающихся системы высшего образования следовало бы также определить механизм недопущения демпинга в образовании, имея в виду нормативы стоимости обучения с учетом особенностей структуры затрат оказания образовательных услуг, связанных с обучением в группе, а не индивидуальное, а также с учетом региональных социально-экономических условий. Необходимо ввести в закон раздел «Государственный образовательный заказ», в котором определить:

• механизм формирования с учетом региональных особенностей (возмож­ным участием регионов), обоснования структуры;
• участие заинтересованных сторон в формировании госзаказа (например, ассоциаций производителейругих институциональных посредников);
• механизм определения вузов для размещения государственного заказа, имея в виду соблюдение равенства вузов с точки зрения форм собственности, учет региональной потребности в кадрах, законодательно определенных критериев по качеству оказания услуг (см. выше).

Что особенно важно, необходимо сформировать механизмы стимулиро -вания предприятий, осуществляющих финансовую и материальную и иную поддержку образования (базы практики, доступ к информации, предостав­ление рабочих мест и т.п.)

Литература

1. Отчет о человеческом развитии. Образование для всех: Основная цель нового тысячелетия /Казахстан,2004. -Алматы, 2004. -147 с.
2. Стратегия индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2003-2015 годы. -Астана, 2003. -195 с.
3. Кочетов Э. Неэкономика - новая цивилизационная модель экономического развития и Россия //МЭ и МЭО. - 1997. - №3. - с. 79-86.
4. Ершов М. Экономический рост: новые проблемы и новые риски // Вопросы экономики. - 2006. - №12. - с. 20-37.
5. Бузгалин А., Колганов А. Человек, рынок и капитал в экономикеXXI века. // Вопросы экономики. - 2006. - №3. - с. 125-141.
6. Майдырова А.Б. Человеческий капитал Казахстана в условиях информационной экономики. - Астана, 2004. - 293 с.