Система государственного управления в Японии

В статье дан анализ основных проблем, стоящих перед административной реформой Японии. Рассмотрены реформы кабинета министров, а именно, усиление роли кабинета министров и его главы в процессе подготовки важнейших государственных решений. Автор выделил ряд направлений административной реформы. Определены меры по повышению степени «прозрачности» государственной политики. 

Реформирование системы государственного управления в Японии проходит в общем русле мировых тенденций, происходящих в сфере государственного строительства большинства стран западного сообщества. Речь, прежде всего, идет о внедрении в систему государственного управления принципов «малого правительства», в соответствии с которыми административная сфера должна быть максимально компактной, прозрачной и высокоэффективной. Концепция «малого правительства» предполагает введе-ние ограничений на структурный и кадровый рост правительственных учреждений, минимизацию функ-ций государственной власти и сужение ее прерогатив в вопросах регулирования   экономической   и   обще-ственной  жизни,   более   жесткий   контроль процесса государственного управления со стороны общества.

Важными проблемами административной реформы являются вопросы бесперебойной и слаженной работы правительства, эффективности центральной правительственной структуры. Среди стоящих перед административной реформой проблем основными являются следующие:

Во-первых, в японской модели парламентско-кабинетного правления кабинет министров сосредоточил в одних руках и исполнительную власть (как высший ее орган в соответствии с конституцией), и законодательную власть (формируясь за счет депутатского корпуса и на основе решений парламента). Парадоксально, что именно эта противоречащая принципу разделения властей концентрация власти привела к тому, что кабинет не смог проявить себя самостоятельным и политически сильным субъектом в системе принятия государственных решений. Будучи органом парламентского большинства и являясь по этой причине заложником политической конъюнктуры, кабинет оказался неспособным проявить политическую волю и упорство, достаточную для выдвижения и реализации долгосрочного стратегического курса. По сути, речь идет о том, что административные функции кабинета министров оказались перепоручены-ми отдельным министерствам и ведомствам, которые фактически узурпировали и политическую составляющую государственной политики. В этой связи и выдвижение кабинетом новых стратегических установок перешло в зависимость от многочисленных факторов сиюминутного характера: прочности позиций правящего большинства в парламенте, близости всеобщих выборов, внутрипартийной ситуации и т.д.

Таким образом, проблему роли и значения правительства при формировании государственной политики следует рассматривать в контексте гораздо более широкой проблемы взаимоотношений политического и бюрократического начал в системе государственного управления. Повышение политической составляющей в решениях исполнительной власти, усиление роли профессиональных политиков в формировании этих решений путем усиления их координирующих и контрольных функций на завершающих этапах согласования проектов решений стало одним из основных рефренов идеологии реформ.

Во-вторых, еще одну особенность японской системы государственного управления составляет «двойная структура» подготовки административных решений, в рамках которой стратегические вопросы государственной политики разрабатываются параллельно правительством и политическими органами правящей партии (секциями Совета по политическим вопросам ЛДП). Большой знаток японской модели принятия решений И.Муракава, обосновывая ее легитимность, отмечал, что партия большинства в большей степени, чем партия меньшинства, естественным образом берет на себя ответственность на принятие решений, т.к. именно она отражает «систему ценностей народа». В связи с фактическим крахом «системы 1955 года» в начале 90-х годов подобная модель начала переживать системный кризис, несмотря даже на то, что ЛДП в значительной степени вернула себе утраченные позиции в парламенте. В этой связи на повестку дня встал вопрос о поисках новых механизмов выработки важных политических решений, не завязанных на старую «двойную структуру» [1].

В-третьих, большую остроту для Японии приобрела проблема слаженности и согласованности работы правительства, преодоления межведомственной разобщенности при подготовке решений. Именно эта проблема, известная в японском политическом сленге как проблема «вертикальной модели административного управления», стала одной из ключевых при проведении административной реформы 90-х годов. «Вертикальные механизмы» подготовки решений, ориентированные на узковедомственные интересы, наносили существенный вред государственным интересам и с той точки зрения, что они препятствовали межведомственной координации, постоянно генерировали политику «перетягивания канатов» как между правительственными органами, так и между отдельными структурными подразделениями в рамках этих органов. Как отмечал один из руководителей Общественного комитета административной реформы С.Намикава, «вертикальное государственное управление» заставляет чиновников «зашориваться» в рамках своего подразделения, не позволяет взглянуть на управленческую проблему с широких, государ-ственных позиций [2].

Наконец, в-четвертых, серьёзную для Японии проблему представлял вопрос о реорганизации внутренней структуры правительства в соответствии с требованиями наибольшей эффективности и общественных потребностей. В целом Япония не составляет исключения среди большинства развитых стран Запада, в которых остро стоит аналогичная проблема консерватизма бюрократии, ее стремления не допустить политиков к решению вопросов своей внутренней организации. Если ведомства повсюду в мире пытаются не допустить реформы и как минимум сохранить статус-кво, то политические руководители стремятся к усилению контроля над ведомствами путем применения своей политической власти. При этом с учетом того обстоятельства, что бюрократия, имея относительно узкий круг клиентуры в виде «групп по интересам», в значительной степени преследует собственные корыстные цели, а политики, особенно общенационального масштаба, пользуются прерогативой представлять широкие общественные интересы, возникает потребность в повседневном контроле бюрократического процесса со стороны избранных народом политиков, а проще говоря - в общественном контроле над работой правительства.

Меры административной реформы охватили целый ряд направлений, связанных с обеспечением политического руководства административным процессом: повышение политической роли премьер-министра, системное усиление кабинета министров и увеличение политической составляющей в его работе, прямую мобилизацию профессиональных политиков в высшую управленческую сферу и т.д.

Принципиальный характер имело значительное усиление роли кабинета министров и его главы в процессе подготовки важнейших государственных решений. Меры в этой области, по сути, явились революционным преобразованием, коренным образом, затронувшим сами основы японской модели системы принятия решений. Прежде всего, новое законодательство предусматривает расширение прав и полномочий премьер-министра в вопросах, связанных с инициированием крупных политических решений, внесением предложений по новым направлениям государственной политики и т.д. Для этого предусматривается наделение главы кабинета правом выдвигать свои проекты решений кабинета министров и законопроекты непосредственно на заседании кабинета министров, т.е. без утверждения советом административных заместителей министров. Иными словами, политические инициативы премьер-министра перестали проходить обязательное для всех подобных решений внутриправительственное согласование, что, как предполагается, значительно повысит степень его «свободы рук». Особое значение эти прерогативы премьер-министра приобрели в случае чрезвычайных обстоятельств.

Важным шагом в этой области явилось также системно-организационное усиление вспомогательных органов при премьер-министре, призванных обеспечить независимость главы кабинета от бюрократического аппарата в реализации «права инициативы» путем придания проектам его решений должной экспертно-аналитической основы. С этой целью были укреплены кадровые полномочия премьер-министра. Прежде всего, с трех до пяти человек была увеличена численность аппарата советников премьер-министра. Глава кабинета, кроме того, получил право привлекать к работе в кабинете министров (в органы секретариата и вновь создаваемой канцелярии) необходимое для подготовки определенного правительственного решения число сотрудников, которое в зависимости от срочности и важности проблемы может быть увеличено без каких-либо нормативных ограничений. На временной или постоянной основе к работе в кабинете министров могут приглашаться представители негосударственной сферы: ученые, предприниматели, узкие специалисты в конкретных областях, не связанные своим статусом обязательствами, вытекающими из принадлежности к государственной службе. В результате этих мер предполагается обеспечить независимость принимаемых решений от пресловутой ведомственности и бюрократической зашоренности, придать им должную объективность и сбалансированность.

Следующим направлением реформы стали меры всестороннего усиления кабинета министров, призванные превратить его в ключевой орган планирования, разработки и координации целевых государственных курсов. Предполагается, что кабинет министров будет не просто органом, штампующим подго-товленные бюрократией проекты, а превратится в ключевую структуру, с помощью которой станет возможным воплощать в жизнь политическую составляющую государственного управления, обеспечи-вать оперативность принимаемых на высшем уровне решений и своевременность реагирования на изменение ситуации внутри страны. К числу важных нововведений следует отнести передачу кабинету министров прерогативы кадровых назначений в составе министерств и ведомств на уровне начальника департамента и выше. Если ранее кабинет лишь одобрял заранее подготовленные решения о подобных назначениях, не вдаваясь в рассмотрение кандидатур, то теперь он должен утверждать конкретные персо-налии на должность, рассматривая, по сути, каждое кадровое решение.

Другим направлением административной реформы явились меры по усилению парламентского контроля над сферой государственного управления, направленные на повышение политического начала в работе правительства, ослабление влияния профессиональных бюрократов на процесс законотворчества, обеспечение взаимодополняемости в отношениях между парламентом и кабинетом министров в процессе подготовки государственных решений. Конкретные мероприятия в этой области заключаются в следующем.

Прежде всего, была упразднена т.н. «правительственная команда», институт которой избавлял полити-ческое руководство от необходимости обосновывать тот или иной шаг правительства на парламентских слушаньях. Предполагалось, что вынесение профессиональных чиновников за скобки законодательного процесса на стадии парламентского рассмотрения заставит депутатов правящего лагеря с большей ответ-ственностью подходить к государственной политике, прилагать максимум усилий к тому, чтобы разби-раться во всех ее тонкостях, а если необходимо - уметь отстаивать позицию своего ведомства в открытой публичной дискуссии. Профессиональные бюрократы отныне могут вызываться в парламент теперь лишь на правах экспертов по узкоспециальным и техническим вопросам и лишаются права высказывать свою точку зрения по программным установкам работы правительства. По сути, на вооружение взят уже апробированный в британском парламенте принцип, согласно которому лишь избранное на публичную должность лицо может выступать на слушаньях с собственной точкой зрения.

Далее, существенно изменилась т.н. «депутатская номенклатура» в составе кабинета министров. Упразднению подверглись посты парламентских заместителей министра, не имевших реального права го-лоса в своих ведомствах и снискавших себе дурную славу «живых магнитофонов». Одновременно были учреждены 23 поста вице-министров, а также 27 постов советников министра, вошедшие в номенклатуру кабинета министров. В результате в каждом из ведомств была создана своего рода иерархическая структура из министров, вице-министров и советников, которые, как предполагается, возьмут на себя основное бремя по доведению политической линии правящего блока до нижних и средних этажей управления [3].

Наконец, еще одним важным шагом повышения степени «прозрачности» государственной политики, ее открытости для общественного контроля, является введение системы прямых парламентских дебатов между лидерами парламентских фракций, включая премьер-министра, по основным аспектам государственной политики. С этой целью в парламенте была создана специальная межпалатная комиссия, заседания которой начали демонстрироваться по национальному телевидению в прямом эфире, а отчет о ее работе - публиковаться в СМИ. Здесь в качестве модели послужила хорошо зарекомендовавшая себя в британском парламенте система публичных ответов главы правительства на вопросы лидеров оппозиции (система «Question time»).

На данном же этапе, когда темпы экономического роста снизились, а страна столкнулась с качествен-но новыми вызовами как на международной арене (глобализация, конкуренция со стороны «новых индустриальных стран», угроза мирового терроризма), так и внутри страны (постарение населения, рост преступности, снижение качества образования), задача преодоления системных проблем административной системы, становится для Японии категорическим императивом. Именно с учетом этого аспекта была разработана и проходит стадию реализации административная реформа в Японии.

 

Литература

  1. Волгин Н.А. Японский опыт решения экономических и социально-трудовых проблем. - М.: Экономика, 1998. - С. 115.
  2. Анисимцев Н. Транспарентность административно-государственного управления: японский вариант //Проблемы теории и практики управления. 2001. - №6. - С. 33-37.
  3. Сенаторов А.И. Административная реформа: от разработки планов к их реализации // Япония (ежегод-ник). -М., 2008. - С.78.
Фамилия автора: Ш.Б. Халикова
Год: 2012
Город: Алматы
Категория: Политология
Яндекс.Метрика