Сегодня в нашем неспокойном мире вряд ли можно найти более значимую и вместе с тем сложную проблему, нежели права человека. Начало XXI века характеризуется резким увеличением числа иностранцев, временно или постоянно находящихся в другой стране. Рассмотрение правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на любом этапе существования государства всегда остаётся актуальным. Все это и определило необходимость разработки и принятия в нашей стране новых законодательных актов, регулирующих правовое положение иностранных граждан.
Актуальность данной темы определяется в первую очередь тем, что иностранное лицо, находясь на территории иностранного государства, сталкивается с рядом правовых вопросов, связанных с определением его правового положения [1, C.4]. Еще один аспект актуальности состоит в возможности использовать опыт ведущих государств, мира в укреплении мощной правовой базы по рассматриваемой проблеме для выбора собственного пути Республики Казахстан как уже правового демократического государства. Несомненно, современный этан развития Республики Казахстан, становление суверенитета, реформирование всех сфер жизни общества актуализирует изучение вопросов, характеризующих правовой статус иностранных граждан.
Межгосударственная миграция, т.е. добровольное или вынужденное перемещение людей через государственные границы приобретает в настоящее время универсальное явление, и все чаще в иностранной литературе рассматривается как «институциоанализированная форма» социальной мобильности в современном обществе». Развитие процессов интеграции создает возможности для трудоустройства за рубежом не только для высококвалифицированных профессионалов в области финансов, страхования, банковского дела, коммуникаций, но и для трудящихся - мигрантов, не обладающих высокой квалификацией, занятых в сфере сельского хозяйства, строительства, благоустройства территории, общественного питания, обслуживания личных потребительских нужд. Страны западной демократии отличает высокий уровень развития экономики и системы социального обеспечения, стабильность демократических институтов, приверженность международным стандартам в области прав человека, закрепление в законодательстве и широкое внедрение в практику разнообразных инструментов защиты соответствующих прав. Не случайно именно в эти страны во второй половине XX в. были направлены потоки экономических иммигрантов и беженцев из стран «третьего мира». В период с 1995 по 2000 гг. развитые страны ежегодно принимали около 2,3 млн. иммигрантов из развивающихся стран, из них из государств Северной Америки -1,4 млн. человек, Европы - 0,8 млн. [2, С 13].
В условиях обретения Казахстаном суверенитета роль и значение республики в жизни мирового сообщества растет с каждым годом. Во многих городах открываются все новые представительства иностранных фирм, создаются совместные предприятия, все больше приезжают туристов. Дальнейшее развитие международного сотрудничества, расширение экономических и культурных отношений с другими государствами, открытость общества, увеличивающийся приток иностранных инвестиций в экономику республики приводит к росту числа иностранных граждан, приезжающих в Казахстан, и вызывает регулирование их правового положения.
В Республике Казахстан признаются права и свободы человека в соответствии с Конституцией. Правовой статус личности, закрепленный в Конституции Республики Казахстан 1995 г., основан на концепции прав человека и гражданина и исходит из основных положений международно-правовых документов.
Президент РК особое обращает внимание государственных органов на состояние дел в области защиты прав и свобод человека. В своем очередном послании народу Казахстана Президент Республики Н.А. Назарбаев отметил: «Новый этап Казахстанского пути - это новые задачи укрепления экономики, повышения благосостояния народа. Казахстану жизненно важно найти оптимальный баланс между экономическими успехами и обеспечением общественных благ. В современном мире это коренной вопрос социально-экономической модернизации» [3].
Правовой статус иностранцев в любой стране своеобразен. Он складывается как бы из двух частей: правового статуса гражданина своего государства (или статуса лица без гражданства в стране его постоянного, обычного проживания) и правового статуса собственно иностранца. У лица без гражданства он в принципе един — определяется государством, на территории которого лицо пребывает. Иностранный гражданин, находясь за пределами своего государства, сохраняет с ним правовую связь, правовой статус гражданина своего государства, подчиняется его законам, пользуется его покровительством и защитой. В то же время иностранец (как иностранный гражданин, так и лицо безгражданства) подпадает под воздействие суверенной власти государства, на территории которого он пребывает, оказывается, говоря юридическим языком, под его юрисдикцией должен соблюдать законы и административные правила страны пребывания
Эта проблема — проблема правового статуса иностранца в стране пребывания — возникла не сегодня и не вчера. Она существует почти 3 тыс. лет, с тех пор, как образовались первые в истории человеческой цивилизации государства, население разделилось по территориальному принципу и появились чужестранцы. Но решалась и решается она по-разному в различные исторические эпохи, в тех или иных общественно-экономических системах, конкретных государств.
Рассмотрение этого института показывает, что в нормативных актах и правовой литературе понятие «иностранец» употребляется в двух смыслах - широком и узком. В широком смысле «иностранцы» - это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, в узком - лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства [4, C. 31].
Исходя из термина «иностранец», принято в современной международно-правовой практике, он включает в себя каждое лицо, которое не является гражданином страны пребывания. По признаку гражданской принадлежности, иностранцы делятся на две категории: иностранные граждане и лица без гражданства.
Различие между иностранным гражданином и лицом без гражданства по признаку гражданской принадлежности очевидно, несмотря на то, что объединяющие признаки в их правовой характеристике преобладают. Иностранные граждане подчиняются не только установленному правопорядку в государстве пребывания, но и сохраняют права и обязательства перед своим государством. Положение лиц без гражданства во многом аналогично положению иностранцев.
Однако в отличие от иностранцев они не пользуются дипломатической защитой какого-либо государства, что усложняет ситуацию. Поэтому в современном международном праве господствует тенденция к принятию мер, сокращающих состояние безгражданства (заключаются международные конвенции, многосторонние и двусторонние договоры.
В международно-правовых документах, прямо или косвенно затрагивавших правовое положение иностранцев, не давалось определение понятия «иностранец». В 1972 г. с началом разработки проекта Декларации о правовом положении лиц, не являющихся гражданами государства пребывания, была предпринята попытка сформулировать понятие «негражданин», которое впоследствии было заменено понятием «иностранец». В окончательной редакции по официальным документам ООН это определение выглядит следующим образом: «иностранец» означает... любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится» [5]. Из этого определения следует, что в категорию «иностранец» включены и граждане других государств, и лица, не имеющие гражданства вообще, и беженцы, которые формально имеют гражданство какого-либо государства, но фактически утратили с ним связь, и политэмигранты, которые вынуждены были по политическим мотивам покинуть свою страну.
Правовое положение иностранцев в государстве регулируется национальным законодательством страны пребывания и нормами международных договоров. Государство пребывания, устанавливая правовой режим иностранцев, должно действовать в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Доктрина не единодушна в определении видов режима иностранцев. Поскольку каждое государство само устанавливает правовой статус этой категории лиц, постольку, естественно, он в различных государствах не одинаков по своему объему. Тем не менее, правовая его регламентация имеет сходные черты, позволяющие выделить виды правового режима иностранцев. Основополагающее значение для определения правового положения иностранцев в любой стране должны иметь общепризнанные принципы и нормы общего международного права о правах и свобод человека. Общепризнанные принципы и нормы международного права содержатся во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах [6, C.119].
Мировая практика свидетельствует о том, что государства в своем внутреннем законодательстве и международных договорах предусматривают, в том или ином сочетании самые различные режимы иностранцев в стране пребывания. Правовой режим как сложное понятие и явление включает в себя, по нашему мнению, принципы регулирования общественных отношений, правоспособность и дееспособность, права и обязанности, словом, весь правовой статус. Сущность правового режима заключается в том, что он устанавливает динамику этого статуса, т. е. определяет порядок и условия его приобретения, изменения и реализации. Отсюда правовой режим иностранцев можно определить, как условия и порядок приобретения и реализации иностранцами своих прав и обязанностей (правового статуса в целом). Наиболее распространенными являются три вида режима иностранцев: национальный, режим наибольшего благоприятствования и специальный.
Под национальным режимом понимается такое правовое положение, при котором в государстве юридическим и физическим лицам другого государства предоставляются те же права, и они несут те же обязанности, что и физические и юридические лица первого государства. Иными словами, иностранцы в широком смысле этого слова приравниваются к местным лицам. Распространение на иностранцев общих правил и норм, действующих в данной стране в отношении собственных субъектов права, - хорошо известный в практике международных отношений юридический прием установления соответствующих прав. В связи с вышеизложенным концепция национального режима иностранным гражданам представляется наиболее юридически объективной и оправданной.
Режим наибольшего благоприятствования выражается в предоставлении иностранцам таких прав или установления таких обязанностей в какой-либо области, какие предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся в этой стране в наиболее выгодном положении. Этот режим устанавливается, как правило, на основе взаимности в соответствии с договоренностью между этими государствами.
Различия прав иностранных граждан и граждан страны пребывания установлены, в частности, в таких областях: политические права (иностранцы не могут избирать и быть избранными в представительные органы власти, голосовать на референдумах, им ограничен доступ к государственной службе в данной стране); отношение к военной службе (иностранцы не несут воинской обязанности); право въезда и выезда иностранцев (может устанавливаться безвизовый режим въезда-выезда иностранцев либо, наоборот, разрешительный порядок въезда и выезда граждан определенного государства и т.д.); установление пределов уголовной, гражданской и административной юрисдикции (иностранцы не могут являться субъектами некоторых правонарушений, например, измена Родине, уклонение от воинской повинности и т.д.). Иностранец, находясь за границей, пользуется защитой и покровительством государства своего гражданства. Предусматривается право иностранных граждан получать юридическую помощь и защиту от соответствующих представительств своего государства, содействие государства гражданства, если со стороны страны пребывания имеет место отказ в правосудии, и т.д. В то же время иностранец не теряет юридической связи со своим государством и подчиняется также нормам законодательства страны своего гражданства. В соответствии с международными договорами иностранец, законно находящийся на территории государства, может быть выслан только во исполнение законно принятого решения и должен иметь возможность представить доводы против высылки. Коллективная высылка иностранцев запрещается.
Таким образом, иностранные граждане находятся, с одной стороны, под юрисдикцией страны пребывания и, с другой — пользуются правами и несут обязанности по законам своего государства. Иностранец может пользоваться правами или выполнять обязанности, вытекающие из его гражданства (т. е. предусмотренные законодательством государства его гражданства), лишь в той мере, в какой это допускается государством пребывания, не противоречит его суверенитету и безопасности. С другой стороны, государство пребывания, устанавливая режим иностранцев, не должно нарушать общепризнанных принципов международного права и договоров, в которых оно участвует.
Специальный режим заключается в предоставлении иностранным гражданам определенных прав и/или установлении для них определенных обязанностей, отличающихся от тех, которые предусмотрены в данной области для собственных граждан соответствующего государства. Этот режим отличается предоставлением определенных привилегий и преимуществ, как правило, в отношениях с соседними странами, например, в области приграничного общения. Кроме того, особым привилегиями могут пользоваться военнослужащие воинских частей и подразделений. Специальный режим может ограничить права иностранцев. (например иностранец в Республике Казахстан не имеет избирательные права и не может поступить на государственную службу).
Таким образом, положение иностранцев на территории страны пребывания определяется по-разному. Им может предоставляться национальный режим, т. с. равный статус, за исключением прав и свобод, закрепленных за гражданами страны законами или договорами. Подобный режим предусмотрен в конституциях Российской Федерации (ч. 3 ст. 62), Болгарии (ст. 26), Словакии (ст. 52). Данным лицам может предоставляться установленный минимум прав и свобод. Так, в соответствии с Конституцией Румынии (ст. 18) иностранцам гарантируется покровительство в отношении личности и имущества. Статус иностранцев на территории государства может определяться принципом взаимности, т. е. зависеть от отношения к гражданам данного государства в стране государственной принадлежности иностранца, Подобный подход закрепляется и в итальянском Гражданском кодексе (ст. 16).
В законодательстве многих стран устанавливается режим наибольшего благоприятствования — предоставление максимального объема прав и свобод представителям определенных государств. Как правило, речь идет об этнически или культурно близких странах. В Испании они получают преимущественное право в сфере трудоустройства по сравнению- с другими иностранцами (ст. 23 Органического закона о правах и свободах иностранцев в Испании от 1 июля 1985 г.).
Кроме того, в законодательстве различных стран вводится специальный режим, предполагающий предоставление отдельных прав для определенных групп иностранцев в соответствии с законодательством или международным договором. Так, в Республике Словения данный статус распространяется па иностранцев, работающих в стране, и членов их семей (ст. 79 Конституции Республики). В Российской Федерации в соответствии с двусторонними договорами данный режим распространяется па граждан Туркменистана и Казахстана, постоянно проживающих на территории России. На постоянных жителей из числа граждан Казахстана не распространяются ограничения в правах или дополнительные обязанности, вводимые для иностранных граждан. Для граждан Туркменистана данный подход действует только в отношении условий и порядка въезда, пребывания, выдворения и выезда. Постоянные жители имеют право участвовать в приватизации наряду с гражданами России. Согласно Договору с Туркменистаном постоянные жители проходят воинскую или альтернативную службу в стране проживания, в то время как Договор с Казахстаном предусматривает, что данный вопрос регулируется специальным соглашением [7, C. 128-129].
Правовой статус иностранцев закреплены в Конституции Республики Казахстан и Закон Республики Казахстан от 19 июня 1995 года «О правовом положении иностранцев. Иностранными гражданами в РК признаются лица, не являющиеся гражданами РК и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иного государства. Лица, не являющиеся гражданами Республики Казахстан и не имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иного государства, признаются лицами без гражданства[8].
Казахстанское законодательство исходит из следующих основных принципов правового положения иностранных граждан:
во-первых, иностранные граждане пользуются теми же правами и свободами и несут те же обязанности, что и отечественные граждане. таким образом, исходным является принцип национального режима;
во-вторых, иностранные граждане равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств;
в-третьих, в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод отечественных граждан, могут быть установлены ответные ограничения;
в-четвертых, использование иностранными гражданами своих прав в РК не должно наносить ущерба интересам общества и государства, правам и законным интересам граждан РК и других лиц. Как и остальные участники гражданского оборота, иностранцы обязаны соблюдать действующие в РК законы, включая и те, которые определяют порядок осуществления субъектами своих гражданских прав.
Однако, обращает на себя внимание наличие в данной области целого ряда проблем, в частности, низкая степень участия Казахстана в многосторонних конвенциях, направленных на защиту социально-экономических и культурных прав человека; слабое развитие правовой базы двусторонних отношений РК по вопросам условий труда, социального обеспечения, медицинского обслуживания граждан РК, граждан постоянно проживающих за границей или выезжающих туда на работу
Литература
- Сабитова А.А. Статус иностранных граждан: международно-правовое регулирование. - Алматы, 2000.
- Сабикенов С.Н. Универсальные и региональные стандарты прав человека и их влияние на формирование конституционно-правового статуса иностранцев в странах западной демократии. // Казахстанский ежегодник международного права 2009 - Алматы, 2010
- Послание Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана. «Социально-экономическая модернизация - главный вектор развития Казахстана» 27.01.2012 г.
- Лазарев Л.В. Иностранные граждане (правовое положение). - М, 1992
- Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 13.12.1985г. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой проживают
- М.М. Богуславский. Международное частное право. - М., 2002
- Права человека. Под ред. Лукашевой Е.А.-М., 2003
- Закон Республики Казахстан О правовом положении иностранных граждан от 19 июня 1995 года И.И. Марышева. Иностранец: правовая защита. - М., 1993.