Развитие местного самоуправления в Республике Казахстан на современном этапе

В юридической литературе под местным самоуправлением подразумевается самостоятельная и гарантируемая государством деятельность населения соответствующей административно­территориальной единицы и его выборных органов по управлению местными делами, форма осуще­ствления народовластия на местах или власть местного территориального коллектива.

В Модельном законе СНГ указанный термин трактуется как «форма реализации власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с конституцией и законами государства».

Одним из базовых институтов демократического гражданского общества является система мест­ного самоуправления. Ее учреждение было декларировано еще в 1995 г., когда на республиканском референдуме была принята Конституция Республики Казахстан [1].

Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, за­крепленные Европейской Хартией местного самоуправления [2].

Конституция не определила уровни местного самоуправления. Если предположить, что оно соз­дается во всех звеньях территориального управления, возникает вопрос о том, какие еще представи­тельные структуры государства могут создаваться на местном уровне, если маслихаты — это органы местного самоуправления? Статья 85 Конституции устанавливает осуществление местного государ­ственного управления местным представительным и исполнительным органами. Логически предпо­ложить, что местные сообщества могут быть созданы в нижестоящих звеньях управления, кроме об­ластного. В силу разных факторов (огромные размеры территорий, низкая плотность населения, на­личие огромных пустынных и иных неблагоприятных для жизнедеятельности зон, неравномерность в экономическом развитии и прочее) самоуправление на этом уровне проблематично. Областные и приравненные к ним маслихаты должны сохранить свой прежний статус в качестве региональных представительных органов государства. Если же их признать органами местного самоуправления, то значит, что в областях надо создавать параллельные представительные структуры, которые юридиче­ски будут относиться к государству. В противном случае ст. 85 Конституции будет оставаться не до конца реализованной.

Разработанный Правительством в 2006 г. и вынесенный на всенародное обсуждение проект За­кона РК «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» ориентирован на введение местного самоуправления в районах городов, городах районного значения, поселках, аульных (сельских) окру­га, аулах (селах). Организационными структурами данного института предполагались кенесы (пред­ставительные органы) и Тор-Ага (исполнительные органы), но в процессе своего прохождения в Пар­ламенте законопроект вызвал много нареканий и был отозван Правительством [3].

Следующий шаг по созданию системы местного самоуправления был сделан 21 мая 2007 г., ко­гда в действующую Конституцию были внесены изменения и дополнения. Конституция Казахстана не содержит четкой формулировки рассматриваемого понятия, однако устанавливает, что в «Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (п. 1 ст. 89) [1]. Основной Закон регулирует также вопросы организации и деятельности органов местного госу­дарственного управления, что наталкивает на тесную связь этих понятий. Поэтому создание структур местного самоуправления невозможно без реформирования органов государства на местах.

В Конституции претерпели изменения основные формы реализации гражданами своего права на самоуправление. Ранее в качестве них признавались выборы органов местного самоуправления, дея­тельность выборных и других органов самоуправления, а также право обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (п. 1 ст. 33) [1]. По сути, это ограничивало иные формы непосредственного решения населением вопросов местного зна­чения, ибо конституционная норма предусматривала закрытый перечень форм местного самоуправ­ления. Любые другие способы волеизъявления граждан (например, те же собрания, сходы), пусть да­же и закрепленные в законе, фактически ставили их вне конституционного поля.

Закон РК от 21 мая 2007 г. кардинально поменял конституционную норму, поскольку не раскры­вает непосредственные формы реализации гражданами права на местное самоуправление. Это могут быть и выборы органов местного самоуправления, и местные реформы, и правотворческая инициати­ва, собрания и сходы граждан и т.д. Эти пути волеизъявления населения, проживающего на террито­рии местных сообществ, будут определяться законом, что создает возможность их потенциального разнообразия [2].

Кроме того, на конституционном уровне маслихаты признаны в качестве органов местного са­моуправления, допускается создание и других органов самоуправления, закреплена возможность де­легирования органам местных сообществ государственных функций.

В базовый Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправ­лении в Республике Казахстан» введена дополнительная глава 3-1 «Участие граждан в местном са­моуправлении». В статье 39-1 закреплен принцип территориальности для физических лиц как ус­ловие признания членом местного сообщества, участия их в осуществлении местного самоуправле­ния. Для граждан РК таким условием является факт регистрации по месту жительства. При этом они обладают всей полнотой прав членов местного самоуправления. Следовательно, наличие недвижимо­сти или постоянного места работы на соответствующей территории не является основанием призна­ния членами местного сообщества. Главное — надо здесь постоянно проживать [2].

Внесение поправок в действующее законодательство не завершило процесса формирования сис­темы местного самоуправления. Наоборот, данный процесс только начался. Требуется создать пол­ноценную правовую базу местного самоуправления, экономическую и финансовую основу, продол­жить дальнейшее совершенствование законодательства в этом направлении. В этой связи утвержден­ная Указом Президента РК от 28 ноября 2012 г. № 438 Концепция развития местного самоуправления в Республике Казахстан содержит анализ проблемных вопросов данной сферы в нашей стране и оп­ределяет основные направления и параметры формирования системы местного самоуправления на ближайшую перспективу.

Концепция предусматривает два этапа по формированию и развитию действенной системы ме­стного самоуправления:

• первый этап (2013-2014 гг.) — расширение потенциала действующей системы на нижних уровнях управления;
• второй этап (2015-2020 гг.) — дальнейшее развитие местного самоуправления.

На первом этапе предполагается решить следующие задачи.

1. Повышение роли населения в решении вопросов местного значения через собрания и сходы местного сообщества на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения.

Для обсуждения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления могут проводиться собрания (сходы) местного сообщества. Это одна из форм непосредственной реализации населением права на участие в осуществлении местного самоуправления.

Поскольку законодательство не запрещает участия иностранцев и лиц без гражданства в собра­ниях (сходах), это как раз та форма местного самоуправления, которая учитывает в полной мере ин­тересы всего населения, проживающего на соответствующей территории, а не только его части (гра­ждан РК). На собрании (сходе) местного сообщества могут обсуждаться только вопросы местного значения, т.е. те, регулирование которых связано с обеспечением прав и законных интересов боль­шинства жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Закон возлагает регламентацию вопросов, касающихся порядка проведения собрания (сходов) и принятия решений, на областные (города республиканского значения и столицы) маслихаты. Это значит, что сам порядок созыва данных собраний, определение кворума их правомочности, периодичность и процедура про­ведения и прочие вопросы будут в разных регионах различаться.

Предлагается законодательно закрепить нормы, предусматривающие:

• определение полномочий органов местного самоуправления и их ответственности;
• регламентацию порядка формирования, проведения и полномочий собраний и сходов и оформ­ления их решений;
• обязательность обсуждения собранием или сходом вопросов финансирования мероприятий ме­стного значения (акимы нижнего уровня управления не имеют самостоятельного бюджета, но явля­ются администраторами пятнадцати бюджетных программ в составе бюджета района);
• включение в действующие программы развития района (города областного значения) подраз­дела, в котором найдут свое отражение первоочередные потребности населения, принятые на собра­ниях и сходах местного сообщества на уровне аула (села), аульного (сельского) округа, поселка, го­рода районного значения.

Сходы местного сообщества будут проводиться по наиболее важным вопросам, требующим все­общего обсуждения (отчет акима, определение состава участников собраний и т.д.).

Собрание местного сообщества будет проводиться для обсуждения текущих вопросов: бюджет­ных программ, формирования и использования собственных доходных источников и других.

Участники собрания местного сообщества будут формироваться из представителей, делегиро­ванных сходом, представляющих интересы отдельных групп населения: ветеранов, по делам семьи и женщин, по делам молодежи, старейшин, домовых, уличных и квартальных комитетов и других. Представители собраний местного сообщества делегируются на период, определяемый законодатель­ством, и осуществляют свою деятельность на постоянной основе.

Решения акимов нижних уровней по вопросам местного значения согласовываются и одобряют­ся представителями собраний. В случае отсутствия компромисса в решении соответствующих вопро­сов они будут переходить в компетенцию вышестоящего органа. Во избежание исполнения акимом противоправных решений и в целях исключения лоббирования интересов отдельных групп и слоев населения будет закреплено положение об обязательности рассмотрения акимом решений собраний и сходов и информирования населения о принятии (либо отклонении) им решения с учетом соблюде­ния законности.

Учитывая особенности управления общегородским хозяйством в крупных городах, указанные выше меры предлагается не распространять на районы в городах Астане, Алматы, Караганде, Шым- кенте, которые также относятся к нижнему уровню управления [4; 41]. Кроме того, следует отметить что несмотря на предлагаемые меры по усилению роли сходов и собраний населения, они только обсуждают, но никак не решают вопросы местного значения.

Действующий Закон о местном государственном управлении и самоуправлении не производит разграничении функции государства и местного самоуправления. Косвенное указание на такое раз­граничение можно усмотреть лишь в подпункте 7 ст. 1. Он определяет понятие «вопросы местного значения» как «вопросы деятельности области, района, города, района в городе, сельского округа, поселка и села, не входящего в состав сельского округа, регулирование которых в соответствии с на­стоящим Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан связано с обеспечением прав и законных интересов большинства жителей соответствующей административно­территориальной единицы».

Поскольку на органы местного самоуправления возложены функции по решению вопросов ме­стного значения (подпункт 10) ст. 1), логично поставить знак равенства между понятиями «вопросы местного значения» и «вопросы (функции) местного самоуправления» [1].

Если прежде Конституция закрепляла, что порядок работы органов самоуправления мог уста­навливаться самими гражданами в пределах закона, то новая редакция ст. 89 степень самостоятель­ности населения несколько ограничивает. Организация и деятельность местного самоуправления должны определяться законом [1]. Следовательно, государство на законодательном уровне определяет формирование и деятельность системы местного самоуправления, включая его формы, порядок созда­ния и деятельности его органов, источники его экономической основы и т.д. Такой подход основан на унитарном устройстве Казахстана и противостоит возможности создания на местах органов, раз­личающихся не только по названиям, но и по направлениям, формам, порядку деятельности, допол­нительным источникам доходов, способам взаимодействия с органами местного государственного управления и т.д. [5].

Самостоятельность органов местного самоуправления должна быть гарантирована законом, т.е. необходимо установить специальные экономические, правовые и организационные меры, которые бы обеспечивали и защищали их права. Кроме того, следует обеспечить самостоятельность местного са­моуправления в формировании своих исполнительных структур.

Органы государства должны содействовать органам местного самоуправления в осуществлении их функций. Содействие и партнерство могут иметь разные формы: финансовая поддержка тех или иных проектов, предоставление льготных кредитов из местных бюджетов, организационная (пре­доставление административных помещений), информационная и консультативная помощь и т.д.

Указанные меры позволят повысить роль населения в решении вопросов местного значения, стимулировать участие, заинтересованность и ответственность граждан при принятии решений, укрепить доверие к государственным органам.

2. Важной задачей является создание и развитие механизма активного вовлечения городского населения в процесс принятия управленческих решений.

За маслихатами городов будет закреплено право создания общественных структур для взаимо­действия акима города с населением, финансирование деятельности которых предлагается осуществ­лять за счет средств местного бюджета по государственному заказу.

Созданные общественные структуры будут содействовать акимам городов в обеспечении охра­ны общественного порядка и безопасности граждан в порядке, определенном законом, а также спо­собствовать надлежащему функционированию жилищно-коммунальных служб, улучшению санитар­ного состояния в населенных пунктах. Будут повышены общественная и гражданская активность и заинтересованность местного населения в улучшении условий жизнедеятельности на территории проживания и в целом социально-экономического развития населенного пункта [6; 38]. Другими сло­вами, на территории городов не предполагается создание каких-либо других органов местного само­управления, кроме существующих представительных и исполнительных органов, осуществляющих, наряду с государственным управлением, функции местного самоуправления. Предполагаемое созда­ние общественных структур не позволит передавать им самостоятельное решение каких-либо вопро­сов местного значения. Они могут только содействовать акимам в их деятельности.

3. Одной из задач, решаемых на первом этапе, является введение выборности акимов в городах районного значения, поселках аульных округов, аулах (селах), не входящих в состав аульного округа маслихатами районов (городов).

Внесение на рассмотрение соответствующего маслихата кандидата в акимы аула (села), поселка, аульного округа, города районного значения будет осуществляться акимом района (города) на аль­тернативной основе. Освобождение от должности акимов нижних уровней должно осуществляться только по решению акима района (города).

При введении выборности акимы будут сочетать в себе функции как исполнительного, так и представительного органа, без образования отдельного представительного органа местного само­управления в ауле и городе районного значения. При этом целесообразно сохранить действующий порядок назначения акимов областей, городов Астаны и Алматы, районов, осуществляющийся в на­стоящее время в демократичном режиме, т.е. с предварительного согласия депутатов соответствую­щего маслихата [7].

4. Еще одной задачей является расширение финансовой самостоятельности нижних уровней управления.

Концепция предусматривает, что акимам нижних уровней:

• будет предоставлено право формирования собственных доходных источников (доходы от ока­зания платных услуг, добровольные и целевые сборы, взносы благотворительных фондов и спонсо­ров, сборы за торговлю в специально установленных местах, штрафы за нарушение правил благо­устройства, повреждение объектов инфраструктуры и зеленых насаждений, торговлю в неустанов­ленных местах и прочие источники, не противоречащие законодательству);
• будет предоставлено право на открытие специальных счетов в органах казначейства, где будут отражаться доходы и расходы, направленные на реализацию функций местного самоуправления;
• будет передана часть районной коммунальной собственности (клубы, библиотеки, детские са­ды и др.) с целью ее эффективного использования, удовлетворения запросов и нужд местного населе­ния и получения дополнительных доходов.

За процессами формирования и использования собственных доходных источников, а также ком­мунальной собственности предлагается осуществлять государственный финансовый и общественный контроль.

Предполагается, что основными источниками поступающих средств будут доходы от платных услуг, сборов, штрафных санкций и добровольных взносов физических и юридических лиц. Все это понятно, но достаточны ли будут эти источники для решения местных проблем, не станут ли так на­зываемые «добровольные» взносы добровольно-принудительными?..

В целях предоставления полноценных возможностей в решении вопросов местного значения по­этапно будут расширены полномочия акимов нижнего уровня управления за счет оптимизации реали­зационных и разрешительных функций исполнительных органов областного и районного уровней [8].

В настоящее время государством проводится работа по разграничению полномочий между уровнями государственного управления в части оптимизации системы государственного управления путем перераспределения властных полномочий по вертикали: «республика (центр) — область — район — городские и сельские населенные пункты».

В результате должна быть выработана эффективная схема взаимодействия центральных госу­дарственных и местных исполнительных органов в рамках исполнения стратегических, контрольных, надзорных и реализационных функций. Ее приоритетным направлением станет организация эффек­тивного государственного управления и самоуправления на уровне города, города районного значе­ния, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа, прежде всего его институциональное и функ­циональное укрепление.

5. Следующее направление представляет собой организацию и проведение мероприятий по по­вышению правовой грамотности населения по вопросам реализации прав и возможностей на осуще­ствление самоуправления.

Среди предлагаемых мер:

• подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для органов местного само­управления;
• организационно-методическая поддержка деятельности местного самоуправления, включаю­щая консультирование должностных лиц и работников органов самоуправления, организацию и про­ведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления, практическому обмену опытом и др. [9];
• информационная поддержка местного самоуправления — популяризация идей, принципов и задач местного самоуправления среди населения, информирование о ходе и проблемах реформы, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, проведение социологических исследований, в том числе опросов.

Второй этап (2015-2020 гг.) будет нацелен на дальнейшее развитие местного самоуправления, опираясь на создание механизмов управления и финансирования.

В частности, после 2014 г. будут рассмотрены вопросы дальнейшего разграничения функций ме­стного государственного управления и самоуправления (с передачей функций), формирования бюд­жета и собственности органов самоуправления, а также оптимизации административно­территориальных единиц на уровне сельских округов (с целью увеличения потенциала для формиро­вания полноценного местного самоуправления). В этом плане Программой «Развитие регионов», утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан 26 июля 2011 г., также преду­сматривается привлечение населения к выработке предложений по определению проектов (меро­приятий), направленных на развитие сельских населенных пунктов и улучшение жизнеобеспечения сельского населения. При этом необходимо отметить, что финансовая поддержка будет оказываться только тем аулам (селам), которые имеют экономический потенциал развития и положительные де­мографические тенденции (согласно критериям для определения сельских населенных пунктов с низ­ким и высоким экономическим потенциалом, утвержденным совместным приказом министерств сельского хозяйства и экономического развития и торговли).

Согласно четвертому приоритету Программы «Развитие регионов» будет оказываться финансо­вая поддержка местному самоуправлению. В рамках данного приоритета реализация проектов (меро­приятий) будет осуществляться только в аулах (селах) и поселках с высоким и средним экономиче­ским потенциалом путем привлечения населения к выработке предложений по определению проек­тов (мероприятий), которые будут реализовываться в рамках финансовой поддержки местного само­управления [10; 14].

Акимы аула (села), поселка обеспечивают организацию собраний (сходов) местного сообщества, на которых будут обсуждаться предложения и приниматься решения по отбору проектов (мероприя­тий), исходя из первоочередности и актуальности (принцип отбора мероприятий (проектов) «снизу вверх»).

Финансовая поддержка местного самоуправления будет осуществляться по следующим направ­лениям:

• в 2012 г. по коммунальному хозяйству: освещение и озеленение улиц, сохранение фонда жи­лых домов и вывоз мусора, ликвидация несанкционированных свалок, снос бесхозных объектов, обустройство полигонов твердых бытовых отходов и скотомогильников, ремонт отопительной сис­темы, установка дворовых детских игровых площадок;
• в 2013-2014 гг.:
• капитальный и текущий ремонт объектов образования, здравоохранения, культуры, спорта, водоснабжения, газоснабжения;
• коммунальное хозяйство: освещение и озеленение улиц, сохранение фонда жилых домов и вывоз мусора, ликвидация несанкционированных свалок, снос бесхозных объектов, обустрой­ство полигонов твердых бытовых отходов и скотомогильников, ремонт отопительной систе­мы, установка дворовых детских игровых площадок;
• транспортные коммуникации: капитальный, средний и текущий ремонт внутрипоселковых дорог и мостов, установка светофоров;
• сельское хозяйство: очистка водоемов, восстановление бесхозных гидротехнических со­оружений;
• прочие: телефонизация, Интернет.

В Послании Президента РК народу «Стратегия «Казахстан — 2050» особое внимание уделено развитию местного самоуправления. Глава государства отметил необходимость непосредственного вовлечения общества и граждан в процесс принятия государственных решений и их реализации, пре­доставления населению через органы местного самоуправления реальной возможности самостоя­тельно и ответственно решать вопросы местного значения, усиления общественного контроля за ра­ботой местных органов власти, влияния граждан на ситуацию на местах [11].

Развитие гражданского общества является важным условием для создания демократического, светского, правового и социального государства. Общественный процесс, демократическое развитие, экономический подъем возможны при активном участии граждан во всех важных сферах жизнедея­тельности общества.

Одна из важнейших проблем современного местного самоуправления в Республике Казахстан — формирование его финансовой базы, законодательное закрепление и обеспечение финансовых гаран­тий самостоятельности органов местного самоуправления.

Без стабильных и достаточных финансовых источников местное самоуправление неэффективно, нежизнеспособно. Можно наделить местное самоуправление разнообразными и широкими полномо­чиями, однако без подведения под них соответствующей материально-финансовой базы они так и останутся нереализованными.

Пока не будет четкого разграничения источников доходной части бюджетов всех уровней, раз­деления бюджетных полномочий, пока законодательство не определит принципы формирования и использования финансовых ресурсов, взаимоотношений местного самоуправления с хозяйствующи­ми субъектами и финансово-кредитными институтами, пока местная власть будет зависеть от распре­деления кусков общего «бюджетного пирога», местное самоуправление не сможет реализовать свой огромный потенциал. Однако в целом перспективы развития местного самоуправления в Республике Казахстан оценить позитивно можно.

Список литературы

1. Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 г. на Республиканском референдуме. — [ЭР]. Режим доступа: /adilet.zan.kz/kaz/docs/K950001000_
2. Содружество Независимых Государств. Декларация от 29 октября 1994 г. «О принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества». — [ЭР]. Режим доступа: adilet.zan.kz/rus/docs/H940000090_
3. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан». — [ЭР]. Режим доступа:/adilet.zan.kz/rus/docs/Z010000148_
4. Жанузакова Л. Регламент и иные нормативные правовые акты маслихата производного вида // Информационный бюллетень «МАСЛИХАТ». — 2006. — № 3. — С. 14-30
5. Кожуганова Д., Мензюк Г. Реформирование системы государственного управления. — [ЭР]. Режим доступа: vestnik-kafu.info
6. Берентаев К. Особенности становления местного самоуправления в Республике Казахстан // Информационный бюл­летень «МАСЛИХАТ». — 2004. — № 3. — С. 38-47
7. Указ Президента Республики Казахстан от 28 ноября 2012 г. № 438 «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республики Казахстан». — [ЭР]. Режим доступа: /adilet.zan.kz/rus/docs/U1200000438
8. Об утверждении Программы «Развитие регионов». Постановление Правительства РК от 26 июля 2011 г. № 862. — [ЭР]. Режим доступа:/adilet.zan.kz/rus/docs/P1100000862
9. Назарбаев Н.А. Стратегия «Казахстан - 2050»: новый политический курс состоявшегося государства». Послание Президента Республики Казахстан — Лидера нации Н.А.Назарбаева народу Казахстана, г. Астана, 14 декабря 2012 года. — [ЭР]. Режим доступа://adilet.zan.kz/rus/docs/K1200002050
10. Жанузакова Л. Проблемы совершенствования местного управления и формирования системы местного самоуправ­ления в Республике Казахстан // Информационный бюллетень «МАСЛИХАТ». — 2009. — № 1. — С. 14-30.
11. Жанузакова Л. Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных ор­ганов в Республике Казахстан. — Алматы: Сага, 2003. — 340 с.