Государственная власть и местное самоуправление: история и современность

2014 год насыщен событиями в научной жизни, приуроченными к 150-летию подписания Алек­сандром II «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. [1; 39] — уникальному историческому событию. Считается, что именно оно дало начало воссозданию органов местного самоуправления — земств, появление которых повлекло глубокие социальные трансформа­ции, ставшие началом формирования гражданского общества в России. Земства стали национальным российским опытом организации местного самоуправления на принципах всесословности и самофи­нансирования. Опыт формирования местного самоуправления в Российской империи явился базой для развития современного местного самоуправления, его взаимодействия с государственной властью. Безусловно, напрямую заимствовать данный опыт можно только ограниченно. Главным здесь видится осмысление закономерностей и тенденций развития местного самоуправления, учет результатов взаимодействия с органами государственной власти в проводимых современных реформах.

Изучение истории земского самоуправления в России свидетельствует о том, что вопросы орга­низации местного самоуправления, взаимодействия его с государством не потеряли своей актуально­сти и сейчас. Проводя параллель с сегодняшними реалиями, следует отметить, что создание местного самоуправления в России шло и идет по одному сценарию, а именно установлением «сверху». Со­гласно Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [2] органы местного самоуправле­ния не входят в систему органов государственной власти, что может толковаться как некоторая авто­номность местных властей, формирование их «снизу-вверх», однако это не совсем так. В ст.ст. 5-6 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в РФ» указаны полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, свидетельствующие о нормативном регулировании, контроле за деятельностью органов местного уровня [3].

Земская реформа была введена избирательно, а не повсеместно, что свидетельствует о том, что законодатель делал ставку на более урбанизированную часть страны, избегая огромных пространств Сибири и Дальнего Востока. С одной стороны, это может показаться несправедливым, поскольку от­сутствует равноправие населения, а с другой точки зрения — оправданно, так как управление более мелкими административно-территориальными единицами является более эффективным. На данный момент наблюдаем обратный процесс, связанный с укрупнением сельских поселений, который исхо­дит из чисто финансовых соображений.

Государственная власть оказывает воздействие на органы местного самоуправления, однако его пределы должны быть четко определены в законодательстве. Взаимодействие земств и органов мест­ного самоуправления с государственными органами в Российской империи и Российской Федерации осуществлялось по различным направлениям.

1. Государственная поддержка местного самоуправления. Ресурсная база местного самоуправ­ления в Российской империи (как и в Российской Федерации) не соответствовала объему возложен­ных на него задач. Это снижало его эффективность и приводило к зависимости от органов государст­венной власти. Целый ряд обязательных земских дел (предметов ведения) в Российской империи не имел непосредственного отношения к местному самоуправлению, хотя выступал главным источни­ком расходов земского бюджета. На решение обязательных дел государство не выделяло земствам достаточных средств, что сказывалось на эффективности решения вопросов местного значения, по­скольку уменьшало материально-финансовые возможности земств. Около 75 % собственных доходов земство получало от правильной эксплуатации имущества. Земства помогали развитию местных ре­месел, промыслов, выдавали льготные кредиты, закупали более дешевое сырье и передавали крестья­нам, чтобы они производили продукцию и получали больше доходов, с которых и платился земский налог [4].

В Российской Федерации круг вопросов, решаемых органами местного самоуправления, также не всегда связан с муниципальными нуждами. В современных экономических условиях бюджеты му­ниципальных образований формируются сходным образом, т.е. доходная часть образуется из налого­вых отчислений, средств от приватизации и реализации муниципального имущества и т.д. И все же местные бюджеты испытывают нехватку собственных средств, являются дотационными вследствие неэффективной реализации муниципальной собственности, неполучения налогов на доходы физиче­ских лиц и в силу иных причин. Сегодня без поддержки государства органы местного самоуправле­ния не смогут эффективно участвовать в реализации проводимых государством реформ. Государст­венная поддержка местного самоуправления может выражаться: в правовом регулировании его орга­низации и деятельности; контроле за соблюдением конституционных основ; оказании материальной и финансовой помощи его органам; информационном обеспечении; оказании методической поддерж­ки; рассмотрении обращений его органов и должностных лиц; принятии и реализации целевых про­грамм государственной поддержки и других мерах.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Исторически так сложилось, что в России органы местного самоуправления всегда исполняли неко­торый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений, согласно Положению от 1 января 1864 г., подлежали раскладка государственных денеж­ных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управле­ний, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными пол­номочиями закрепляется в Конституции РФ. В соответствии с ней в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ наде­ление органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может про­изводиться только законом: федеральным и региональным. Если полномочие содержится в ст.ст. 14-17 Федерального закона № 131-ФЗ, то оно является муниципальным, в противном случае — это государ­ственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допусти­ма в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать. Чаще всего на уро­вень местного самоуправления передаются государственные полномочия в следующих областях: го­сударственная регистрация актов гражданского состояния; лицензирование розничной продажи алко­гольной продукции; ведение государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; лицензирование образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений; медико-социальная экспертиза; формирование и организация деятель­ности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т.д.

3. Право законодательной инициативы органов местного самоуправления. Земские учреждения, появившиеся в России в 60-е годы XIX в. и «дожившие» до 1917 г., не имели властных полномочий и возможности законодательных инициатив, однако смогли организовать систему мероприятий в об­ласти развития образования, медицины, благотворительности даже в условиях самодержавия. Сего­дня представительный орган муниципального образования вправе вносить в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проекты законов, собственные предложения по совершенство­ванию уже принятых законов. В законотворческом процессе органы местного самоуправления и го­сударственной власти тесно взаимодействуют между собой. При принятии законов, затрагивающих интересы местного самоуправления или жителей муниципальных образований, органы государствен­ной власти субъектов РФ обязаны проводить консультации с органами местного самоуправления, учитывать их мнение. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение законов и иных нормативных правовых актов на территории своего муниципального образования. Однако не всегда органы местного самоуправления используют это право на практике.
4. Надзор за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Исторически надзор за работой земских учреждений осуществлялся всегда, формы его и виды пре­терпевали несущественные изменения. На современном этапе надзор за соблюдением органами мест­ного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных зако­нов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муници­пальных правовых актов осуществляют различные государственные органы. В соответствии с Феде­ральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [5] при осуществлении своих функций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления прокурор вправе: а) беспрепятст­венно входить по предъявлении служебного удостоверения на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение зако­нов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; б) тре­бовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предъявления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; в) вызывать должностных лиц местного самоуправления и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Надзор за соблюдением органами местного самоуправления законно­сти в отдельных сферах могут осуществлять и другие государственные органы.
5. Создание координационных, консультационных, совещательных органов (комиссий, групп). Представители органов государственной власти Российской империи и Российской Федерации не­редко избегали партнерства с органами местного самоуправления. Местное самоуправление не вос­принималось как самостоятельный уровень публичной власти. В Российской империи неумение вы­строить систему взаимодействия с земским самоуправлением порождало стремление государствен­ной власти подчинить его себе, включить в систему государственной власти, что позволило говорить о преобладании государственных начал в осуществлении местного самоуправления. Усиление госу­дарственных начал в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации с 2003 г. должно быть дополнено расширением демократических механизмов его осуществления населением. Сегодня органы государственной власти и местного самоуправления участвуют в реализации коор­динационных форм взаимодействия, что позволяет им реализовать свое социальное назначение.
6. Земствам не разрешалось взаимодействовать между собой, и они вынуждены были писать прошения, чтобы им разрешили доступ, например, к информации в сфере агрономии или статистики другого земства. Следует отметить активность органов земского управления, которые, несмотря на постоянные ограничения, контроль администрации государства за их деятельностью, пытались самостоятельно, под свою ответственность осуществлять полномочия по решению местных дел. На сегодняшний день устранена проблема во взаимодействии муниципальных образований, им разре­шено объединяться в ассоциации и союзы, начиная от общероссийского и заканчивая объединениями муниципальных образований внутри субъектов РФ. Ассоциации и союзы муниципальных образова­ний взаимодействуют с органами государственной власти по вопросам выработки согласованной по­литики в отношении местного самоуправления. Работа в объединениях позволяет повысить эффек­тивность деятельности органов местного самоуправления, объединить усилия при решении совмест­ных насущных проблем.

Подводя итоги, следует сказать о том, что значение земской реформы заключается, прежде все­го, в возрождении в стране принципа народовластия. Анализ современного состояния местного само­управления показывает, что имеются проблемы в его осуществлении, связанные, в том числе, с не­достатком материальных средств, и, как следствие, формированием стойкой зависимости от государ­ства. Поэтому столь многочисленны высказывания о том, что на практике местного самоуправления как такового не существует. В этой связи следует учесть исторический опыт, чтобы повысить эффек­тивность деятельности местных органов, а также усовершенствовать концептуальные основы право­вого обеспечения взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Список литературы

1. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сб. документов (1861-1917 гг.). — М.: МОНФ, 1998. — 300 с.
2. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
4. Что делать? Уроки земства и современное местное управление. — [ЭР]. — Режим доступа:/tvkultura.ru/video/show/brand_id/20917/episode_id/1082674 (14.11.20l4)
5. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 21.07.2014) «О прокуратуре Российской Федерации» Собрание законодательства РФ // СЗ РФ. — 1995. — № 47. — Ст. 4472.