Процесс формирования инвестиционного комплекса Республики Казахстан на основе программно-целевого метода 

Аннотация. Данная статья рассматривает процесс формирования инвестиционного комплекса Республики Казахстан. В тексте статьи освещен программно-целевой метод формирования инвестиционного комплекса, предполагающий создание программ развития государства по средствам привлечения инвестиций.

Суверенный Казахстан не всегда представлял собой страну, бесспорно привлекательную для инвестиций. Потребовалось примерно 10 лет для создания режима, позволяющего инвесторам чувствовать себя в достаточной мере защищёнными, уважаемыми и уверенными в достижении намеченных результатов. Известная роль в этом отводится программно-целевому методу в сфере инвестиций.

Программы в качестве инструмента управления в государственной политике используются для решения серьёзных, крупномасштабных экономических проблем, решение которых требует принятия особых мер, мобилизации организационных и финансовых ресурсов, координации множества организаций. Программно-целевой метод планирования состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. При этом используется обоснованное видение желаемого состояния объектов управления в определенной временной перспективе на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.

Программы являются эффективным способом комбинирования рыночных механизмов и государственной поддержки в решении стратегических проблем.

В развитых странах за рубежом государственные целевые программы являются инструментом структурной политики. В Японии государственные целевые программы выступают как средство стимулирования новых, наукоемких, отраслей, таких как электроника, робототехника и разработка информационных систем. В  странах  Западной  Европы  государственные  программы  разрабатываются для поддержания традиционных отраслей экономики (угольная промышленность, черная металлургия, судостроение и т. п.), а также для отраслей с длительным инвестиционным циклом и низкой рентабельностью, что делает невыгодным вложение в них частного капитала. В США государственные программы принимаются для решения назревших социальных проблем в области жилья, образования, социальной поддержки [1]. Одними из наиболее успешных первых реализаций программного метода являются программы первых советских пятилеток: ликвидации безграмотности, электрификации страны и др.

В Казахстане в настоящее время общее количество действующих и разрабатываемых государственных отраслевых (секторальных) и научно-технических программ достигает ста. Общий объем финансирования по действующим открытым программам, предусмотренный в их паспортах на период за 2010-2014 годы, составляет 2943594 млн тенге, из них 91% финансируется за счет республиканского бюджета, 9% за счет местных бюджетов.

При этом десять крупнейших программ, имеющих  объем  финансирования  на  три  года свыше 100 млрд тенге каждая (без учета оборонных, т.к. данные по затратам на секретные программы по линии Министерства обороны и КНБ в открытом доступе отсутствуют) занимают порядка 80% общего объема финансирования.  Остальные  программы  (90  программ)  имеют  значительно  меньшее     сравнительно с 10 ведущими программами финансирование, многие нацелены на решение чисто внутриведомственных проблем, достижение узкоотраслевых приоритетов и целей, многие имеют региональный характер. Содержание этих программ дублируется Стратегическими планами развития министерств и ведомств, отраслевыми стратегиями, региональными стратегиями.

Таким образом, через механизм программ бюджетные администраторы направляют значительные государственные средства в виде прямых госинвестиций. Однако, в течение 15 лет в Казахстане происходит эволюция к «Вышеградской модели» государственного участия (регулирования) в инвестиционном процессе, подразумевающей участие государства преимущественно в развитии инфраструктуры.

В настоящее время в Казахстане также происходит осознание необходимости снижения прямого участия государства в инвестиционных проектах за пределами секторов инфраструктуры. Так, в 2008 г. ФУР   «Казына»    сообщил  о  нецелесообразности  участия  институтов  развития  в   «бизнес-проектах» и  сосредоточении  основных  финансовых  средств  институтов  развития  в  области   инфраструктуры. В 2013 году планируется финансирование промышленных инвестпроектов передать банкам второго уровня.

В 2002 году представители казахстанских банков выступили с критикой в адрес институтов развития и обратились к депутатам с просьбой запретить банкам правительства финансировать проекты частного бизнеса, так как оно вступает в открытую конкуренцию с банками второго уровня за счет выделения более дешевых средств. То есть при осуществлении государством инвестиций вне секторов инфраструктуры, по мнению казахстанских банков, наблюдается подтвержденный теоретически «эффект замещения» инвестиций вместо заявленного в Меморандумах о целях институтов развития РК «стимулирования инвестиций».

Эффект вытеснения возникает в тех случаях, когда государство направляет средства на финансирование проектов, которые привлекательны также для частных инвесторов (например, в сельское хозяйство, промышленность, добычу нефти и т.д.). Положительное взаимодействие возникает тогда, когда средства бюджета направляются на проекты которые в силу их общественного характера невыгодны для частного бизнеса: в отрасли социальной сферы (здравоохранение, образование, жилищное строительство), в фундаментальную науку, в инфраструктуру (дороги, системы распределения электроэнергии) [2].

Казахстан смог показать высокие темпы роста, нормы накопления и привлечения инвестиций, однако Правительство понимало, что темпы роста происходили за счет роста цен на сырье, инвестиций в сырье добывающие отрасли и за счет внешнего кредитования в целом. Поэтомугосударство, неограничиваясь созданием  инфраструктурных   условий,  начало   прямое  инвестирование  в  торгуемые   бизнес-проекты в обрабатывающей промышленности, тем более, что эта практика имеет длительную традицию в Казахстане, закрепленную ещё в начале независимого экономического развития. Так, Закон Казахской ССР от 10 июня 1991 года N 653-XII «Об инвестиционной деятельности» постулировал возможность участия государства в еще не сложившихся бизнес-секторах, предусмотрев правда, при этом  возможность иностранных   инвестиций и возможность вывоза прибыли за рубеж, при этом, все-таки не указывая возможности преференций. Далее, постановлением Президента РК от 15 июля 1992 года № 854 предусматривалось разработать комплекс мер по коренному совершенствованию государственной инвестиционной политики, предусмотрев в них:

• введение возвратного механизма финансирования инвестиций, особенно капитального строительства, производственных объектов, с выработкой механизма использования для этих целей различных финансовых источников (то есть был заложен ключевой принцип коммерческого кредитования в определенную часть госинвестиций – возвратность),
• создание благоприятных условий для привлечения собственных (республиканских) и внешних, включая иностранные, инвестиций в наиболее важные и перспективные отрасли и производства (впервые предусматривался режим возможных преференций),
• гибкоеиспользованиеметодовгосударственногорегулированиявобластиинвестирования: налоговая и кредитная политика, государственный заказ, прямое материально-техническое обеспечение и т.д. (идея преференций развивается и уточняется, причем появляется широко трактуемая формулировка «и т.д.»).

В дальнейшем селективные льготы приобрели достаточно масштабный характер и предоставлялись на срок до 10 лет. При этом первые 5 лет юридические лица освобождались от налога на прибыль, а в последующие годы налоги могли быть уменьшены на 50%. Законом Республики Казахстан № 2113-ХII от 12 апреля 1993 года «О возвратной системе финансирования инвестиций» был создан специализированный финансовый институт – «Фонд преобразования экономики» – основной источник системы возвратного финансирования инвестиций как прообраз будущих институтов развития.

Средства республиканского бюджета в части, направляемой на инвестиции, аккумулировались на специальном счете в Государственном банке развития Казахстана и направлялись только на финансирование объектов на возвратной основе, перечень которых определялся Правительством Республики Казахстан. Средства бюджета направлялись также на инженерное обустройство площадок под строительство жилья. Средства фонда, которые аккумулировались в Национальном Банке Республики Казахстан на специальном бюджетном счете, использовались как кредитные ресурсы и направлялись в основном на преобразование структуры материальной сферы производства и ее развитие.

Основные задачи Фонда:

• обеспечение структурной переориентации экономики и преодоление ее сырьевой направленности на основе приоритетного развития перерабатывающих и обрабатывающих отраслей;
• повышение экспортного и промышленного потенциала республики;
• осуществление государственных программ по развитию экспортных и импортозамещающих производств;
• диверсификация предприятий горно-металлургического, химико-лесного, нефтегазового комплексов и конверсия предприятий ВПК;
• создание новых и высоких технологий, технических средств и материалов, эффективное их внедрение в экономику;
• насыщение потребительского рынка продовольствием и товарами народного потребления, создание рынка жилья;
• защита и поддержка молодежного и частного предпринимательства;
• развитие инфраструктурных  отраслей  и  отраслей,  имеющих  еще  государственное   значение и обеспечивающих эффективное функционирование всей экономики;
• создание условий для развития территорий, обладающих подготовленными, но невостребованными производительными силами;
• создание новых и реконструкция действующих предприятий медицинской и фармацевтической промышленности для удовлетворения потребности республики в медикаментах и оборудованиях.

Был также создан Банк реконструкции и развития с региональными филиалами где аккумулируются средства предприятий, направляемые на инвестиции. В тот же период внесены изменения в Закон РК «Об  иностранных инвестициях», начата разработка проекта Закона «О защите прав инвесторов».

Уже в то время приоритет отдавался сырьевым отраслям, государство декларировало также поддержку АПК, жилищного строительства, обрабатывающей промышленности. Однако, если проанализировать официальные документы, например, Постановление Верховного Совета Республики Казахстан от 7 сентября 1994 г. № 143-XIII «Об отчете Правительства Республики Казахстан об исполнении Законов Республики Казахстан «О приоритетности развития аула, села и агропромышленного комплекса в Казахской ССР» и «О кредитовании агропромышленного комплекса и финансировании государственных мероприятий», то можно увидеть, что все меры сводились в основном к решению текущих краткосрочных, более того, сезонных проблем сельского хозяйства – обеспечению ГСМ, семенами и т.д.

В  постановлении  Кабинета  Министров  Республики  Казахстан  от  7  декабря  1994  г. №1381 «О концепции сырьевой политики Республики Казахстан» утверждалось, что государственная инвестиционная политика будет  сочетать методы прямого инвестирования за счет бюджетных   средств и косвенного - путем улучшения общего инвестиционного климата и совершенствования нормативной правовой базы.

Прямое государственное инвестирование будет осуществляться посредством формирования Программы государственных инвестиций и региональных инвестиционных программ.

Программой государственных инвестиций предусматривается реализация инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств республиканского бюджета, в том числе формируемых путем привлечения государственных внешних займов и грантов, а также гарантированных государством негосударственных займов.

Кроме налоговых льгот, начали использоваться также меры стимулирующей амортизационной политики  (ускоренной  в  2-2,5  раза),  снижения  кредитных  ставок  и   таможенных   платежей при ввозе  оборудования  (до  нулевого  уровня)  для  приоритетных  отраслей.  Стимулом  для  иностранных и отечественных инвесторов должны были стать коммерциализация и акционирование предприятий базовых отраслей с одновременным переводом их продукции на мировые цены при сохранении в качестве временной меры возможностей их регулирования на внутреннем рынке. Для дальнейшего развития инвестиционной политики указом Президента Республики Казахстан от 8 ноября 1996 года № 3203 был создан Государственный комитет по инвестициям.

Постановлением  от 8 мая 1998 г.  № 417 было создано Республиканское госпредприятие «Казахстанский центр содействия инвестициям» – специальное госпредприятие для информационной работы с потенциальными инвесторами и заявителями проектов.

Распределение государственных инвестиций по основным отраслям экономики осуществлялось неравномерно, более одной трети всего объема государственных инвестиций (более 40%) было направлено в транспортно-коммуникационную отрасль. Далее следует топливно-энергетический комплекс – около 22%. Внешнее финансирование занимало 81 % в общем объеме трехлетней программы (1,7 млрд долларов США) и включало средства, привлекаемые Правительством Республики Казахстан в виде грантов и займов, а также негосударственные займы, привлекаемые под государственные гарантии Республики Казахстан. Значительную долю в общем объеме внешнего финансирования занимали негосударственные займы, предоставляемые под государственные гарантии Республики Казахстан. Это связано, в первую  очередь, с реализацией в тот период крупных инвестиционных проектов в топливно-энергетическом комплексе.

Одновременно продолжалась прямая поддержка торгуемых отраслей. Так, постановлением Правительства Республики Казахстан от 26 апреля 1996 года N517 «О дальнейшем развитии титано- магниевой промышленности Республики Казахстан» Государственному Экспортно-импортному банку Республики Казахстан и акционерному обществу «Усть-Каменогорский титано-магниевый комбинат» предписывалось разработать предложения по схеме финансирования первой очереди 4-го пускового комплекса титано-магниевого комбината с привлечением собственных и иностранных кредитных ресурсов, а также ряд других мер по инвестированию в различные проекты этой отрасли.

Наконец, в той же парадигме прямого вмешательства в торгуемые отрасли в 2000 году возникла тема импортозамещения - Постановление Правительства Республики Казахстан от 12 сентября 2000 года № 384 «О Правилах отбора инвестиционных проектов, кредитуемых в рамках мер поддержки отечественных товаропроизводителей».

Кредитовались инвестиционные проекты по организациии развитию производства преимущественно следующих видов деятельности:

• переработка сельскохозяйственных продуктов;
• текстильная и швейная промышленность;
• производство кожи, изделий из кожи и производство обуви;
• производство древесины и деревянных изделий;
• производство мебели;
• производство бумаги и картона;
• химическая промышленность;
• производство резиновых и пластмассовых изделий;
• производство неметаллических минеральных продуктов;
• производство строительных материалов;
• производство машин и оборудования;
• производство электрического и электронного оборудования;
• производство транспортного оборудования;
• фармацевтическая и медицинская промышленность.

Кредитование инвестиционных проектов осуществлялось на предприятиях, где не менее 51% уставного капитала является собственностью казахстанских юридических и физических лиц, исходя из критериев импортозамещающей или экспортоориентированной направленности проекта.

Министерство энергетики, индустрии и торговли давало заключения по инвестиционным проектам в государственный Эксимбанк на предмет их соответствия отраслевым программам развития, проводило оценку степени соответствия проектов критериям отбора, далее комплексную экспертизу проектов осуществляли Эксимбанк и банки второго уровня.

Следует учесть, что политика импортозамещения и поддержки отечественного производителя равнозначна вытеснению зарубежных инвесторов. В странах Вышеградской группы, когда правительства этих стран сосредоточились на инвестировании инфраструктуры и социальной сферы, в торгуемые сектора, напротив, произошел массированный приток зарубежных инвестиций, в расчете на душу населения значительно превосходивший показатели РК, РФ, Беларуси и других стран СНГ.

На протяжении 90-х годов в РК наблюдался глубокий инвестиционный кризис, причиной которого явились ограниченные возможности внутренних государственных накоплений, а также недостаток собственного капитала в промышленности. В первые годы реформ средства отечественных  инвесторов не были вовлечены в процессы рыночных преобразований. Приоритетами инвестиционной политики являлось привлечение иностранных инвесторов на отечественный рынок.

Непрерывное падение отечественного производства снижало объем внутренних накоплений. Снижение инвестиционного спроса не могло не привести к снижению совокупного спроса, инфляции и дестабилизации. В 1998-1999 годы ситуация усугубилась  кризисами на мировом фондовом рынке.

По расчетам, в этот период наблюдалось снижение удельного веса валовых сбережений в ВВП страны в 1,4 раза. Финансовое состояние предприятий было тяжелым. В январе-октябре 1998 года их совокупные убытки составили 30 млрд тенге против 15,8 млрд совокупного дохода в аналогичном периоде 1997 года. Особую остроту обретает проблема неплатежей, их суммы растут лавинообразно и достигают астрономических размеров с 150 млрд тенге в 1994 году до 1500 млрд тенге в 1998 году, за девять месяцев 1998 года в связи с усилением сокращения денежной массы, секвестрованием бюджета, влиянием российского и мирового кризисов наблюдался их стремительный рост в 1,5 раза и к 1 сентябрю достиг 86% уровня ВВП 1997 года. При сохранении тенденций роста потребления в структуре ВВП продолжала снижаться доля инвестирования ресурсов. Инвестиции всех источников финансирования по  отношению к ВВП снизились с 14,7% в 1995 году до 8,4% в 1996 году. Начиная с 1997 года, складывается тенденция стабильного роста доли инвестиций в ВВП с 8,4% до 43% в 2005 году [3].

С 2003 года произошел новый поворот инвестиционной политики государства. По-прежнему, придерживаясь модели прямых государственных инвестиций, правительство сделало акцент на институциональные механизмы как рынка (развитие финансовой системы в целом), так и государственных институтов (создание институтов развития и государственных холдингов), активное использование программно-целевого метода. Так, была принята программа развития финансового сектора, предусматривавшая меры по регулированию пенсионных накопительных фондов, страховых организаций, инфраструктуры фондового рынка, системы гарантирования депозитов, кредитных бюро и т.д.

Созданы семь институтов развития, фонд устойчивого развития «Казына», приняты ряд целевых программ - Стратегия индустриально-инновационного развития, программа по формированию и развитию национальной инновационной системы Республики Казахстан на 2005 - 2015 годы, технологического развития, ряд отраслевых и секторных программ. Общее количество программ превысило две сотни, например, до сих пор действующими являются свыше сотни программ.

Краткая характеристика институтов развития:

1. АО «Государственная страховая корпорация по страхованию экспортных кредитов и инвестиций» (ГСК), основными видами деятельности являются осуществление страховой и инвестиционной деятельности.
2. АО «Банк развития Казахстана» (БРК) осуществляет банковскую деятельность, кредитование экспортныхоперацийрезидентов Республики Казахстан. Данныйинститутявляетсясамымвысокодоходным институтом развития в АО «Казына».
3. АО «Инвестиционный фонд Казахстана» (ИФК) осуществляет инвестиции в уставные капиталы вновь создаваемых, а также действующих организаций, производящих углубленную переработку  сырья и материалов,  выпускающих  конкурентоспособную  продукцию  с  использованием  новых технологий, а также оказывающих производственные услуги перспективным организациям, осуществляющим свою деятельность в промышленности.
4. АО «Национальный инновационный фонд» (НИФ), основными видами деятельности являются создание и участие в уставном капитале венчурных фондов, финансирование инновационных проектов путем долевого неконтрольного участия в уставном капитале инвестируемых компаний.
5. ТОО «Казахстанский центр содействия инвестициям» (Казинвест) осуществляет формирование информационного банка данных инвестиционных проектов, организацию и проведение информационно- презентационных мероприятий, форумов, круглых столов по инвестиционной тематике на территории Казахстана и за рубежом.
6. АО «Фонд развития малого предпринимательства» (ФРМП), к основному виду деятельности относится участие в разработке и реализации государственных программ поддержки малого предпринимательства, финансирование региональных (межрегиональных) программ и проектов в области поддержки и развития малого предпринимательства.
7. Основным видом деятельности АО «Центр маркетиногово-аналитических исследований» (ЦМАИ) является анализ отечественных и международных рынков, отраслей и секторов экономики, различных производств в целях выявления основных тенденций их развития и нахождения конкурентных преимуществ Казахстана в мировой экономике.
8. АО «Kazyna Capital Managemnt» создано с целью повышения инвестиционной и инновационной активности, развития несырьевого сектора путем инвестирования в казахстанские и зарубежные инвестиционные фонды.

Несомненно, создание и продвижение данных институтов развития способствует представлению Казахстана как привлекательного объекта для инвестиций. Большое количество иностранных инвесторов сейчас смотрит на Казахстан как на государство с огромным потенциалом для развития. Недавний пример компании Jurong International Holding Pte, которая будет управлять одной из крупнейших специальных экономических зон Казахстана – СЭЗ «Тараз», а после нее СЭЗ в Атырауской области, на которых будет реализовано более 20 крупных проектов с иностранными инвесторами, или проекты в химическом секторе Павлодарской области, в которых заинтересованы инвесторы из Германии. Эти и многие другие примеры позволяют с уверенностью говорить, что государство выбрало правильный курс развития в деле привлечения инвестиций.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 

1. Бард В.С. Финансово-инвестиционный комплекс: теория и практика в условиях реформирования экономики. – М.: Финансы и статистика, 2002. – 304 с.
2. Мельников В.Д., Ильясов К.К. Финансы. – Алматы, 2001. – 472 с.
3. Баймуратов У.Б. Национальная экономическая система. – Алматы: Гылым, – С. 251.