Совершенствование институциональных норм адресной социальной помощи для семей с детьми 

Аннотация. В статье анализируются изменения в нормативно-правовой базе для оптимизации системы пособий. На основе исследования системы социальной помощи, оказываемой на уровне региона, выявляется сокращение количества получателей и рост доли детей в предоставлении государственной адресной   социальной   помощи,   связанные   с   двумя   причинами:   ростом   уровня   доходов   населения и накопленем отклонения реального прожиточного минимума от статистически рассчитываемого для выплат ГАСП. 

Достижение наибольших успехов в сокращении бедности определяется успешным проведением экономических, политических и социальных реформ.

Поскольку меры по снижению бедности домохозяйств с детьми в основном реализуются на местном уровне, мы рассмотрели основные пособия, которые гарантируют домохозяйствам с детьми определенный уровень жизни:

  • государственная адресная социальная помощь;
  • пособие на детей до 18 лет для малообеспеченных семей;
  • жилищная помощь.

Кроме этого, в комплекс мер семейной политики входит услуга дошкольного  детского  образования, которая рассматривается во многих странах в качестве эффективной альтернативы адресной социальной помощи, поскольку обеспечивает одну из базовых услуг для формирования человеческого капитала ребенка.

Государственная адресная социальная помощь (ГАСП) существует в Казахстане с 2002 года и для малообеспеченных семей погашает среднедушевой дефицит дохода до черты бедности, которая составляет 40% от прожиточного минимума и ежегодно меняется вместе с его величиной.

Численность  получателей  ГАСП  в  Павлодарской  области  ежегодно  уменьшается  и  за    период с 2006 по 2010 годы снизилась с 21417 до 2923 человек. Это соответствует общереспубликанской тенденции: снижение получателей за тот же период с 505 060 человек до 240 294 человек. Что касается темпов снижения, то Павлодарская область характеризуется более значительными темпами, т.к. число получателей в области сократилось в 7,3 раза, в то время как в Казахстане в целом всего в 2,1 раза.

При этом доля детей – получателей  ГАСП возросла с  51  до  55%, а доля  взрослых, ухаживающих за детьми с 13% до 14%, что в целом является позитивной тенденцией, поскольку говорит об адресности пособия и его концентрации на детях. Если рассмотреть группу детей расширенно, т.е. включая в неё студентов, магистрантов и другие категории обучающихся в учебных заведениях, то группа детей увеличилась с 54,8% до 58,8% (рисунок 1).

         

Рисунок 1 – Структура получателей государственной адресной социальной помощи в Павлодарской области, 2006-2010 годы 

Одновременно можно  сказать,  что  ситуация  в  Павлодарской  области  хуже,  чем  по  Казахстану в целом, т.к. доля детей (дошкольного и школьного возраста, включая детей-инвалидов) в числе получателей ГАСП в  2010 году составляет 60,4%,  а  если  эту группу рассмотреть  расширенно,  включив в неё студентов и магистрантов дневных форм обучения, то она будет равна 63,1% .

Такое положение Павлодарской области связано с тем, что значительную долю в структуре занимают безработные и работающие. Доля безработных за рассматриваемый период уменьшилась с 26% до 18%, но доля работающих по найму увеличилась с 3,6% до 5,4%, доля самозанятых увеличилась с 0,1% до 1,5%. В сравнении с общереспубликанскими показателями доля безработных в области больше в два раза, доля работающих по найму также выше, чем по стране (рисунок 2). Позитивной стороной является более низкая доля самозанятых.

 Доля социальных групп в структуре получателей государственной адресной социальной помощи, %

Рисунок 2 – Доля социальных групп в структуре получателей государственной адресной социальной помощи, % 

Сохранение  значительных  долей  работающих  по  найму  (5,4%)  и  самозанятых  (1,5%)    говорит о низком уровне оплаты труда у этих категорий работников, которые даже при столь низкой  черте бедности имеют среднедушевые доходы в домохозяйстве ниже этой черты.

Если рассмотривать внутрирегиональную структуру, то необходимо признать, что районы и города Павлодарской области значительно не различаются по удельному весу домохозяйств с детьми в составе получателей адресной социальной помощи. Рассчитанный нами коэффициент вариации в 2006 году был равен 5,3%, а в 2010 году – 7,2%.

Проведенная оценка позволяет сделать вывод о том, что до 2008 года города  и районы Павлодарской области можно было признать однородными по признаку суммы выплат по АСП, в то время как с 2009 года проявилась тенденция к неоднородности. В целом с 2006 года прослеживается тенденция роста коэффициента вариации, что говорит, в том числе, о разных темпах социально-экономического развития городов и районов Павлодарской области (таблица 1). 

Таблица 1 – Оценка однородности городов и районов Павлодарской области по среднемесячному размеру выплаченной ГАСП, 2006-2010 годы

 Оценка однородности городов и районов Павлодарской области по среднемесячному размеру выплаченной ГАСП, 2006-2010 годы

Главным положительным результатом является сокращение численности детей – получателей ГАСП, которое зафиксировано нами во всех районах: максимальное в Лебяжинском районе в 10,2 раза и минимальное в майском районе в 2,3 раза (рисунок 3). Необходимо отметить, что в абсолютном выражении сократилась численность всех групп - получателей.

Сокращение численности  получателей  ГАСП  вообще  и  детей-получателей  в  частности  связано с двумя причинами:

  • рост уровня доходов населения;
  • накопление отклонения реального прожиточного минимума от статистически рассчитываемого для выплат ГАСП.

 Численность детей-получателей ГАСП в городах и районах Павлодарской области

 

Рисунок 3 – Численность детей-получателей ГАСП в городах и районах Павлодарской области 

Занижение официальной черты бедности относительно реального уровня потребления беднейших групп населения может быть охарактеризовано на основе расчетов, представленных нами в таблице 2.

Проблема, на наш взгляд, в том, что размер пособий занижен, т.к. основанные на черте бедности в % от прожиточного минимума, они давно не соответствуют реальному уровню потребления в стране. 

Таблица 2 – Статистический и реальный прожиточные минимумы, тенге в месяц

 Статистический и реальный прожиточные минимумы, тенге в месяц

Логика доказательства состоит в следующем:

  1. Статистический прожиточный минимум рассчитывается на уровне области статистическим управлением по действующей методике, которая определяет эту величину как продовольственную корзину, принимаемую за 60% общей величины прожиточного минимума. Далее производится досчет 40% затрат на непродовольственные товары и услуги [1,2].
  2. Если мы обратимся к реальной структуре потребления беднейших домохозяйств, т.е. примем потребление продуктов питания 1 члена домохозяйства 1 дециля как базовую продовольственную корзину и закладываем реальное соотношение 48%/52% в расчет прожиточного минимума, то тогда реальный прожиточный минимум будет выражаться величинами, представленными в таблице
  3. К 2009 году отклонение величины реального прожиточного минимума от статистического составило 3166,4 тенге или 20%.

Черты бедности, рассчитываемые по статистическому и реальному прожиточному минимуму, составили соответственно 5064 тенге и 6330,4 тенге, а разница между ними 1266,4 тенге. Если учесть, что средний размер выплат по Павлодарской области составил в 2010 году 1167,8 тенге, то фактически выплаты должны быть увеличены чуть более, чем вдвое и соответственно численность адресантов государственной социальной помощи тоже значительно бы возросла.

Государственное пособие на ребенка до 18 лет

Ежемесячное пособие на детей до 18 лет для малообеспеченных семей появилось в 2007 году, адресом  его  являются  именно  семьи  со  среднедушевым  доходом  ниже  продовольственной   корзины, а не домохозяйства, и размер этого пособия 1 МРП, т.е. минимален и экономически не обоснован.

Рост доходов населения привел к сокращению во всех городах и районах детей – получателей пособия (рисунок 4).

 Изменение численности получателей пособий и его среднего размера, 2007-2010 годы

Рисунок 4 – Изменение численности получателей пособий и его среднего размера, 2007-2010 годы 

В целом по области число получателей сократилось с 16303 до 8790 человек, т.е. в 1,8  раза. Наиболее   значительное    сокращение    произошло    в    Щербактинском    районе –    67%,    наименьшее в Баянаульском – 25,4%. В целом по области численность получателей уменьшилась на 46%.

Размеры пособия в среднем по Павлодарской области выросли на 29,5%, т.к. осуществляется ежегодное индексирование размера пособия. При этом в административно-территориальных единицах наблюдаются разнонаправленные тенденции: в Успенском районе произошло сокращение размера пособия на 2%, а в депрессивном Майском районе произошло увеличение размера пособия на 80%.

Несмотря на то, что размер пособия фиксирован в размере 1 МРП, из-за того, что ребенок получает это пособие не все 12 месяцев, а после проверки дохода родителей, некоторые месяцы выпадают и поэтому среднегодовой размер пособия, как правило, значительно меньше его величины в 1 МРП. В результате того, что семьи увеличивают число месяцев в году, в течение которых имеют право на получение пособия, растет и его среднегодовой размер. Именно поэтому в депрессивных районах увеличивается среднегодовая величина пособия на ребенка.

Наличие сильной корреляционной связи между государственной адресной социальнщй помощью и пособием на ребенка отражает влияние на получение социальных пособий уровня экономического развития региона (таблица 3).

Таблица 3 – Взаимосвязь социальных пособий с уровнем  экономического  развития  региона  за  2007- 2010 годы, человек 

 Взаимосвязь социальных пособий с уровнем  экономического  развития  региона  за  2007- 2010 годы, человек

Те районы, где численность получателей ГАСП выше, соответственно имеют относительно высокую численность получателей пособия на детей до 18 лет.

Размеры выплат в сельской местности, согласно официальному административно- территориальному  делению  области,  составляют  за данный  период  40-38%  по ГАСП  и   40-41% по пособию на детей до 18 лет. Но парадокс в том, что на территории городов Аксу и Экибастуза учитывается значительное число сельских населенных пунктов 26 и 32 соответственно, поэтому эти цифры нуждаются  в  значительной  корректировке,  для  которой  нужны  более  подробные  данные по населенным пунктам.

Поскольку при формировании пособия на детей до 18 лет закладывалась идея перехода всех детей  из  малообеспеченных  групп  населения  из  государственной  адресной  социальной   помощи в группу получателей детских пособий, то по истечении 4 лет можно сказать,  что  этого  не произошло.

Сравнение  нормативно-правовой  базы  выплат   этих   видов   пособий   объясняет,   почему этого не случилось (таблица 4).

Таблица   4  –   Сравнение    государственной   адресной   помощи   и   пособия    на    детей   до    18    лет по институциональным нормам 

 Сравнение    государственной   адресной   помощи   и   пособия    на    детей   до    18    лет по институциональным нормам

Пример расчета пособий малообеспеченной семьи из трех человек представлен в таблице 5.

 Таблица 5 – Пособия малообеспеченной семьи из трех человек при разной величине среднедушевых доходов 

 Пособия малообеспеченной семьи из трех человек при разной величине среднедушевых доходов

Данный пример расчетов позволяет сделать вывод, что для семей № 2 и № 3 обращение за ГАСП не имеет смысла, поэтому такие семьи уходят из системы и закрепляются в  пособии на детей.  Причем, если для семьи № 2 со среднедушевым доходом 5000, которая, скорее всего, не обратиться в ГАСП, а сразу будет получать пособие на ребенка, прирост дохода составит 10,1%, для семьи №3 с близким уровнем дохода прирост составит 10%, то для семьи с доходом 7580 тенге (близким к значению продовольственной корзины), прирост дохода будет, всего лишь, на 6%.

Пример расчетов для семьи № 1 показывает, что им, безусловно, выгоднее сначала получить государственную адресную помощь, а потом получить пособие на ребенка. В этом случае среднедушевой доход будет ненамного, но выше за счет того, что при выдаче ГАСП ПД до 18 лет учитывается как один из видов дохода и получается, что в итоге семья выходит на черту бедности. Если же сначала получается ГАСП, а потом ПД, то суммарный полученный доход при этом выше.

Для системы поддержки семьи получается, что дети – получатели ГАСП не перешли в систему детских пособий для малообеспеченных семей, а остались в обеих группах и получают  два пособия, причем выгоднее получить сначала ГАСП, а потом детское пособие, т.к. конечный среднедушевой доход в этом случае выше.

Подводя итог исследованию системы социальной помощи, оказываемой на уровне региона, можно сделать следующие выводы:

  1. За период с 2006 по 2010 годы основными тенденциями в предоставлении государственной адресной социальной помощи являются сокращение количества получателей в 7,3 раза и рост доли детей до 55%, а с учетом студентов и обучающихся в высших учебных заведениях – до 58,8%.
  2. В то же время в Казахстане в целом структура пособия больше нацелена на детей, их доля составляет 60,4%, а с учетом студентов 63,1%. Следует учитывать, что в Павлодарской области значительную долю в структуре занимают безработные и работающие. Если доля безработных уменьшилась с 26 до 18%, то работающих по найму возросла с 3,6% до 5,4%, доля самозанятых увеличилась с 0,1% до 1,5%. Доля безработных и работающих по найму выше, чем в республике, а доля самозанятых значительно ниже. Сохранение высокой доли работающих связано с низким уровнем оплаты труда.
  3. Города и районы Павлодарской области  до  2008  года  можно  было  признать  однородными по среднемесячному размеру АСП, в то время как с 2009 года проявилась тенденция к неоднородности – коэффициент вариации более 25%.
  4. Сокращение количества получателей АСП, в том числе домохозяйств с детьми, связано с двумя причинами: ростом уровня доходов населения и накоплением отклонения реального прожиточного минимума от статистически рассчитываемого для выплат ГАСП. Если исходить из реальной структуры потребления 1 квинтиля, то структура  прожиточного  минимума (при сохранении принципа  исчисления по действующей официальной методике) должна определяться следующим образом 48% продовольственная корзина и 52% непродовольственные товары и услуги. Официально соотношение принято: 60% продовольственная корзина – 40% непродовольственная часть. К 2009 году отклонение величины реального прожиточного минимума от применяемого на практике для выплат ГАСП составляет 20%. В  результате  реальная  черта  бедности  будет  равна  6330,4  тенге  и  отличается  на  1266,4  тенге от официальной. Если учесть, что средний размер выплат по Павлодарской области составил в 2010 году 1167,8 тенге, то фактически выплаты должны быть увеличены практически в два раза и численность адресантов также значительно возрастет.
  5. Рост доходов  сократил  также  число  получателей  пособия  на  детей  до  18  лет  в  1,8    раза: с 16303 человек   до   8790   человек.   Размеры   пособия   в   среднем   по   области   выросли   на    29%, т.к. осуществляется ежегодное индексирование размера пособия. При этом в разных административно- территориальных единицах имели место разнонаправленные тенденции: в экономически благополучном Успенском районе произошло сокращение размеров пособия на 2%, а в депрессивном Майском районе произошло  увеличение  на  80%. Увеличение размера пособия  происходит  за счет роста числа    месяцев, в течение которых семьи получают пособие.
  6. Между ГАСП и  пособием  на  ребенка  до  18  лет  существует  тесная  корреляционная  связь, те районы, где больше численность получателей ГАСП, имееется большая численность получателей пособия на детей до 18 лет.
  7. Анализ институциональных норм для пособий показал, что часть населения получает и АСП и ПД, причем очередность получения пособий имеет значение, т.к. применяются разные правила определения совокупного дохода при определении права на АСП и ПД до 18 лет. Если же мы ставим целью собрать все домохозяйства с детьми в группу детских пособий и максимально сократить группу получателей АСП, то необходимо изменить институциональные условия для выплаты пособий.

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 

  1. Закон Республики Казахстан от «О прожиточном минимуме» 16 ноября 1999 года № 474-1.
  2. Закон Республики Казахстан «О государственных пособиях семьям, имеющим детей»№ 63 от 28 июня 2005 года.
  3. Закон «О государственной адресной социальной помощи», № 246-II ЗРК от 07.2001 г., Казахстанская правда, №187 от 21.07.01г. 
  4. Совместный приказ и.о. Министра труда и социальной защиты населения Республики Казахстан от 2 декабря 2005 года № 307/1-п и Председателя Агентства Республики Казахстан по статистике от «Об утверждении Правил расчета величины прожиточного минимума» 5 декабря 2005 года №
  5. Уровень жизни населения в Республике Казахстан. Статистический сборник. – Астана, – 184с.
  6. Уровень жизни населения в Республике Казахстан. Статистический сборник. – Астана, – 172с.
  7. Уровень жизни населения в Республике Казахстан. Статистический сборник. – Астана, – 234с.
  8. Уровень жизни населения в Республике Казахстан. Статистический сборник. – Астана, – 212с.
  9. Уровень жизни населения в Республике Казахстан. Статистический сборник. – Астана, – 200с.
  10. Уровень жизни населения в Республике Казахстан. Статистический сборник. – Астана, – 284с.
  11. Уровень жизни населения в Республике Казахстан. Статистический сборник. – Астана, – 376с.
  12. Уровень жизни населения в Республике Казахстан. Статистический сборник. – Астана, – 356с.
  13. Уровень жизни населения в Республике Казахстан. Статистический сборник. – Астана, – 268с.
  14. Кодекс Республики  Казахстан  «О налогах  и   других   обязательных   платежах   в бюджет» (по состоянию на 01.01.11г.), статья 155. – Алматы: Центральный дом бухгалтера,
Фамилия автора: Ж.Е. Кайдарова
Год: 2012
Город: Павлодар
Категория: Экономика
Яндекс.Метрика