Государственный и гражданский контроль: сравнительный анализ российских и зарубежных социальных практик

В статье авторы рассматривают сложившиеся в России и за рубежом социальные практики организации социального контроля в системе государственного управления. В ходе сравнительного анализа были выявлены дисфункции организации гражданского контроля в России и выявлен наиболее интересный зарубежный опыт на примере стран Западной Европы и США. 

Стратегической целью современной России является создание эффективной государственной системы. Однако без доступа граждан к полной и достоверной информации, их участия в управлении невозможно создание по-настоящему компетентной и деловой элиты, пользующейся доверием и поддержкой общества. Создание полноценной системы социального контроля в государственном управлении, включающей в себя государственный и гражданский контроль, позволило бы решить ряд проблем, существующих в настоящее время между обществом и властью. Генезис диалектического взаимодействия двух составляющих социального контроля в системе государственного управления представляет интерес в рамках научного исследования.

В   истории   формирования   управленческой   системы   России   концептуальное    позиционирование в социальном устройстве общества, наделение собственными функциями, объектами и инструментами воздействия прослеживается в двух формах контроля - государственном и общественном (народном). Активно продвигалась идея их разумного сочетания как своеобразной системы сдержек и противовесов. Так, в дореволюционной России преобладал в основном государственный контроль, только после революции 1917 г. появилась реальная возможность создать народный контроль.

27 ноября 1917 г. в Советской России Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК)  впервые  утверждено  Положение  о   рабочем   контроле,   основу   которого   составил   проект В.И. Ленина. В своей работе «Задачи революции» (1917) он потребовал в общегосударственном масштабе немедленно ввести рабочий контроль [1, с. 230], состоявший из фабричных комитетов, советов старост и др. В Положения о рабочем контроле говорилось, что «Всероссийский  Совет  Рабочего  Контроля вырабатывает - общие планы Рабочего Контроля, инструкции, издаёт обязательные постановления, регулирует взаимоотношения районных Советов Рабочего Контроля и служит высшей инстанцией для всех дел, связанных с Рабочим Контролем» [2].

В составе Всероссийского комитета были созданы комиссии по определённым отраслям производства, состоящие из специалистов-ревизоров. С переходом на новую форму государственного устройства необходимо было изменить сущность социального контроля, дополнив государственный контроль общественным. Однако воплотить идеи В.И. Ленина о внедрении по-настоящему народного контроля не удалось, и вплоть до начала 60-х гг. XX века в стране преобладала государственноадминистративная форма контроля. Можно утверждать, что в период 1960-1980 гг. были созданы все предпосылки для развития демократического государства, несмотря на некоторый декларативный характер нормативноправовых актов. 

Например, Закон «Об органах народного контроля в СССР» был принят 9 декабря 1965 г. [3], общим постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР 19 декабря 1968 г. было утверждено «Положение об органах  народного   контроля  в   СССР».  В   нём   конкретизируется   принятый  ранее  закон   и говорится о необходимости сочетания государственного контроля с общественным контролем трудящихся предприятий, колхозов, учреждений и организаций.

Органы народного контроля должны были следить за выполнением государственных планов и заданий; выявлять и использовать резервы народного хозяйства; вести контроль за экономным расходованием ресурсов (трудовых, материальных и денежных); пресекать нарушения трудовой дисциплины, волокиты и бюрократизма; следить за соблюдением должностными лицами советских законов при рассмотрении жалоб граждан. Их деятельность должна была быть основана на принципах гласности и превенции, т.е. своевременного предупреждения кадров от возможных ошибок.

В 70-е гг. вновь получила развитие идея народного контроля как система сдерживания властного ресурса. Закон «О народном контроле», принятый 30 ноября 1979 г., определял сферу его распространения на «хозяйственную жизнь и социально-культурное строительство, на область производства и распределения, на деятельность государственного аппарата» [4].

В смутные времена перестроечных и постперестроечных изменений в сфере организации социального контроля в системе государственного управления в России сложилась тревожная ситуация. В процессе трансформации общественной системы должно было произойти усиление общественной составляющей контроля и превращение его в гражданский, но этого не произошло. В результате появилось множество нормативных актов, курирующих отдельные сферы общественной жизни, исключающие создание единой нормативной основы функционирования государственного и гражданского контроля в целом.

Обращает на себя внимание опыт Республики   Казахстан, где в 2011 г. пришли к выводу о необходимости создания единой нормативно-правовой базы, и соответственно    принят закон «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» [5]. Созданная в 2005 году в России Общественная палата Российской Федерации, призванная привлекать граждан и общественные объединения к реализации государственной политики и осуществлению общественной экспертизы нормативно-правовых актов, так и осталась, по мнению граждан, декоративным органом [6-7].

Длительный период институционализации государственного контроля во многих европейских странах привёл к тому, что его действие сместилось во внепарламентские контрольные инстанции (административная  юстиция,  институт  омбудсменов  и  др.).  Обращает  на  себя  внимание  тот  факт,  что с 1809 г. в Швеции уже существовал институт уполномоченных. В то время возникла потребность создания независимого от королевской власти института, который бы осуществлял наблюдение за соблюдением законов. Например, в 1810 г. появился институт парламентских уполномоченных по делам юстиции. Если человек считал, что с ним обошёлся несправедливо кто- либо из государственных служащих, он мог обратиться с жалобой к уполномоченному по делам юстиции.

Парадоксально, но такой факт имел место в условиях монархии, что не представлялось возможным в условиях России в аналогичный период времени. Уполномоченные по защите прав детей, потребителей, по делам печати и др. появились в российском государстве лишь в настоящее время. В Швеции уже в начале XIX-го века впервые возник институт омбудсмена как уполномоченного для защиты прав отдельного гражданина. В  1953  г.  подобный  институт  в  ходе  конституционной  реформы  был  учреждён  в  Дании. С целью  контроля  гражданской  администрации  с  1962  г.  подобная  должность  омбудсмена  появляется в Норвегии,  а  с  1967  г.  под  названием  Парламентского  уполномоченного  по  делам  администрации   – в Великобритании.

С 1995 г. в Швеции получает широкое распространение социальный аудит. Двумя важнейшими требованиями к нему выступают: опора на солидные научные исследования и эмпирическую базу, а также доступность результатов социального аудита широкой общественности. В исследовательские коллективы должны входить юристы, политологи, социологи, экономисты. Причём шведская организация «Центр экономических и политических исследований» (SNS) может приглашать для объективности учёных из других стран: Норвегии, Финляндии, Дании и др. [8, с. 37-38] Финансирование таких исследований осуществляется через научные фонды.

В целом опыт стран Западной Европы показывает, что роль прямого общественного контроля граждан выполняют публичные обсуждения проектов законов. Например, в Конституции Швейцарии есть норма, указывающая на тот факт, что народная инициатива может быть осуществлена на национальном уровне. Народный проект выносится на голосование кантонов и граждан Швейцарии, а Союзное собрание может рекомендовать или отклонить выдвинутую инициативу, но при этом аргументированно и выдвинув свой проект [9, с. 563-564].

В США и Канаде идея введения омбудсмена на федеральном уровне не получила поддержки и осталась на   уровне   штатов.   Но   если   в   России   существует   государственная   и   муниципальная   служба,    то в Америке - это общественная администрация (public administration).

В США наибольшее распространение получил суд присяжных. Для этой страны данный вид контроля стал   основным   за   деятельностью   судебной   власти   и   правоохранительных   органов.   Он  формирует правосознание, ощущение соучастия в управлении и способствует установлению доверия между обществом и властью.

Концепция гражданского наблюдения впервые была предложена в США в 1935 г. в отношении деятельности полиции. Американский союз гражданских свобод (ACLU) и Международная ассоциация гражданского контроля правоохранительных органов (IACOLE) утверждали, что взаимодействие граждан и полиции должно строиться на партнёрских отношениях, предполагающих равенство, открытость, ответственность и доверие. Если граждане не имеют представления о деятельности полицейских, имеются факты злоупотреблений с их стороны, отделы полиции сопротивляются осуществлению гражданского наблюдения, происходит увеличение подозрений и снижению авторитета правоохранителей. Снижение доверия, в свою очередь, формирует неуважение, правовой нигилизм, и даже  протестные  действия, особенно со стороны молодых людей.

Представляют интерес организационные моменты создания организаций гражданского контроля. Например, в Гражданский наблюдательный совет жалоб г. Нью-Йорка (CCRB) входит 13 членов, пять из которых назначаются Советом г. Нью-Йорка (по одному от каждого округа). Троих выбирает комиссар полиции, и пять - мэр города. Однако окончательно утверждает все кандидатуры мэр города. Люди, отбираемые в этот совет, не должны занимать другие государственные или иные должности. Они назначаются сроком на три года и получают вознаграждение посуточно. Профессиональный состав различен: туда входят учёные, юристы различных профилей, священники, врачи. Интересен тот факт, что участники Совета являются представителями различных этнических групп. Само агентство не зависит ни от мэра, ни от полиции, несмотря на назначение, и расследует жалобы граждан на необоснованное применение силы со стороны полицейских, грубость и применение ненормативной лексики, на злоупотребление властью. Исследования проводятся беспристрастно в отделе, который полностью состоит из гражданских сотрудников. После подачи жалобы на офицера полиции, на него заводится дело, которое носит накопительный характер. Резюме рассматриваемых дел размещается в Интернете на сайте организации [10]. В целом в США имеется около 90 гражданских надзорных органов, существующих в различной форме.

Несмотря на кажущуюся декларативность некоторых структур, они помогают сформировать общественное доверие. По словам шерифа г. Сан-Франциско М. Hennessey, находящегося в этой должности более 30  лет, в целях общественной безопасности, чтобы не появилось «уличное правосудие», необходимо формировать общественное доверие [11].

Мировой опыт развития гражданского контроля позволяет выявить различные формы его осуществления. Причём обращает на себя внимание тот факт, что в отличие от России общественные формы контроля развивались наряду с государственными как система сдержек и противовесов. В нашей стране развитие гражданского контроля прерывалось, были попытки декларировать в качестве такой формы работу органов местного самоуправления, создание Общественной палаты, но при укреплении вертикали власти их эффективность практически сводилась к нулю. Неудивительно, что в Алтайском крае в 2010 г. была создана Независимая Общественная палата (как альтернативный вариант управляемой Общественной палате РФ).

Развитие общественной составляющей контроля в зарубежных странах породило разнообразие его форм. Это обращения граждан к власти (индивидуальные и коллективные), публичные слушания, участие в управлении общественными делами через органы местного самоуправления, журналистские расследования, научные исследования, публичные обсуждения законопроектов, суды присяжных и др. Они способствуют формированию прозрачности в деятельности органов власти и предотвращают застой в их развитии, повышая компетентность и социальную ответственность.

Несмотря на то, что всё это пытаются создать и у нас, более эффективными действия власти не становятся, а индекс социального оптимизма падает. Публичные обсуждения законов побуждают вносить лишь незначительные поправки без изменения основных пунктов (как в законе «О полиции»). Журналистские расследования заканчиваются порой гибелью журналистов.

С другой стороны, отсутствуют предпосылки к созданию свободной прессы, а в регионах на сегодняшний момент в условиях номенклатуры (назначение губернаторов сверху) о наличии свободы слова говорить не приходится. То же происходит и с органами местного самоуправления. Научные исследования могут преследоваться в судебном порядке, что само по себе является нонсенсом. От судов присяжных порой вынуждены отказываться, ввиду их низкой эффективности.

В целом следует отметить, что зарубежный опыт представляется весьма интересным и поучительным для России, поскольку согласно Конституции - это социальное государство, в котором декларируется множество прав и свобод. Создание продуктивной системы гражданского контроля - по сути, единственный путь к созданию эффективного государства.

 

Литература

  1. Ленин В.И. Задачи революции / Полн. собр. соч., 5-ое издание. - М.: Изд-во Политической литературы. - 1967. - Т. 34. - С. 229-238.
  2. Положение о рабочем контроле // Режим доступа: http://constitution.garant.ru/history/ actl600-1918/5309/
  3. Закон СССР «Об органах Народного контроля в СССР» от 12.1965 № 4224-VI // Режим доступа: http://www.bestpravo.ru/sssr/eh-praktika/y0o.htm 
  4. Закон о народном контроле в СССР от 30 ноября 1979 г. (с изм. и доп., внесёнными Указом Президиума ВС СССР от 01.04.1987 - Ведомости ВС СССР, 1987, № 14, ст. 180) // Режим доступа: http://base. ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=ESU;n=74
  5. Закон Республики Казахстан  от  01.2011  №377-IV  ЗРК  «О  государственном  контроле  и надзоре в Республике Казахстан» // Режим доступа: http://www.pavlodar.com/ zakon/?dok=02499&ogl=all
  6. Общественная палата – глазами общества. ВЦИОМ. Пресс-выпуск № 1605 // Режим доступа: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=13900. Дата обращения: 13.06.11 г.
  7. Об Общественной палате России. Аналитический Центр Юрия Левады // Режим доступа: http://www.levada.ru/press/2011030102.html. Дата обращения: 13.06.11 г.
  8. Антюшина Н.М. Шведская модель: из прошлого в будущее. Доклады Института Европы. -№ - М., 2008. - 512 с.
  9. Союзная конституция Швейцарской конфедерации / Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общей ред. Л.А. Окунькова. - М., 2001. – Т. - 605 с.
  10. Civilian Complaint Review Board // Режим доступа: http://www.nyc.gov/html/ccrb/html/depdispln.html. Дата обращения: 26.11.11 г.
  11. Hennessey М. Secure Communities destroys public trust // Режим доступа: http://www.sfgate.com/cgi- bin/article.cgi?f=/c/a/2011/05/01/INB81J80CL.DTL. Дата обращения: 12.11.
Фамилия автора: И.А. Грошева, И.Л. Грошев
Год: 2012
Город: Павлодар
Категория: Социология
Яндекс.Метрика