Организационно-экономические методы управления природопользованием

В работе рассмотрены экономические механизмы управления природопользованием, являющиеся важнейшим звеном в системе отношений общества и природы. Механизм финансирования и стимулирования природоохранной деятельности служит для того, чтобы уменьшить финансовое бремя, которое ложится на отдельных природопользователей в связи с проведением природоохранных мероприятий. 

Резкое расширение компетенции региональных властных структур пока еще не обеспечено соответствующими механизмами управления. Особенно негативно это проявляется в сферах природопользования и охраны природы. Однако, существует достаточно широкий диапазон традиционных методов управления природопользованием, которые могут быть успешно использованы (и нередко используются) в практике управленческих структур различных регионов страны. Наиболее эффективными, как показала отечественная и зарубежная практика управления природопользованием, являются экономические методы.

Влияние экономической политики на формирование экологической обстановки проявляется прежде всего через комплекс мер, не имеющих четко выраженных экологических целей. Денежно-кредитная, налоговая   политика,   институциональные   преобразования,    внешняя    политика,    создание    условий для иностранных инвестиций, реформы в основных секторах экономики - это первоочередные задачи экономической политики, явно не направленные на улучшение экологической обстановки, но, тем не менее, сказывающиеся на ней. С другой стороны, цели и задачи проводимой экономической политики определяют экономический инструментарий регулирования природопользования.

Важнейшим звеном в системе отношений общества и природы является экономический механизм управления природопользованием. Он включает в себя разнообразные инструменты, призванные решать разные  задачи,  в  том   числе  платежи  за  использование  природных  ресурсов;   экологические   платежи и налоги;  финансирование  и  стимулирование;  экологическое  страхование;   купля-продажа  разрешений на загрязнение. Наиболее популярной мерой экономического регулирования приприродопользования является штрафование нарушителей нормативов экологической регламентации. Эффективность этой меры крайне невелика из-за отсутствия четкого порядка во взыскании штрафов и избыточно компромиссных значений экологических нормативов. К сожалению, такие меры как льготное налогообложение, льготное кредитование,  преференциальный  режим  инвестирования  пока  еще  крайне  редко  находят    применение в практике рационализации природопользования и развития экологической инфраструктуры.

Ресурсные   платежи   реализуют   права   собственности   через    отношения    между    собственником и пользователем  природного  ресурса.   Форма,   размер  платежей  зависят  от   вида   природных  ресурсов и функций, которые на них возложены. Ресурсные платежи решают следующие задачи:

• стимулирующую, направленную на достижение рационального использования природного ресурса;
• компенсирующую, обеспечивающую изучение и воспроизводство природно-ресурсного потенциала;
• рентную, реализующую права собственника на природный ресурс и выгоду, связанную с его использованием [1].

Условия формирования и реализации экономической политики в значительной мере  определяют формы собственности и уровни компетенции.

Среди ресурсных платежей выделяют следующие:

• плата за право использования природными ресурсами;
• отчисления на воспроизводство природно-ресурсной базы;
• акцизы.

Плата за право пользования природными ресурсами изымается в различной форме: налогов, платежей, арендной платы. Размеры платы зависят от вида природного ресурса, от его экономической  оценки, качества, местоположения. Налоговую форму имеет плата за пользование земельными ресурсами. Налог отличается от других видов платы тем, что ставка налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников, устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной  площади и пересматривается в связи с изменением условий, не зависящих от использования земель. Платежи за использование природного ресурса устанавливаются в зависимости от экономической оценки и качества природного ресурса и определяются как процент от стоимости или объема использованных ресурсов [2]. Арендная плата изымается в случае передачи природного ресурса в аренду. Размер арендной платы зависит от размеров ставок налогов и платежей за использование природных ресурсов и не может превышать их. Плата за использование природных ресурсов (плата за право пользования недрами, лесной доход, плата за водопользование) служит в основном для аккумулирования средств в бюджете. Размеры ставок могут устанавливаться таким образом, чтобы стимулировать природопользователей к более рациональному их использованию. Кроме того, плата за использование природных ресурсов реализует  и  рентную функцию, так как в основе определения ставок платы на отдельные виды ресурсов лежит экономическая оценка этого ресурса, зависящая от его вида, качества, местоположения.

Основной функцией отчислений на воспроизводство природно-ресурсного потенциала (платежи на воспроизводство    минерально-сырьевой    базы)    является     финансирование    деятельности,     связанной с изучением природных ресурсов и деятельности, направленной на восстановление природно-ресурсной базы. Отчисления имеют налоговую форму и аккумулируются в бюджета для дальнейшего перераспределения.

Акцизы отражают различия в качестве природных ресурсов, то есть по существу изымают рентный доход, возникающий у природопользователей в результате вовлечения в оборот ресурсов, имеющих лучшие характеристики.

Помимо ресурсных платежей, широкое применение находит такой инструмент, как экологические платежи. Экологические платежи или налоги направлены на возмещение ущерба от загрязнения окружающей среды. Среди экологических платежей различают следующие:

• продуктовые;
• энергетические;
• эмиссионные.

Продуктовые экологические налоги являются косвенными и устанавливаются на товары, производство или  потребление  которых  сопровождается  возникновением  негативных  экологических   экстерналий. Они повышают рыночную цену соответствующих  товаров,  что приводит  к ограничению рационализации их потребления [3].

Энергетические налоги представляют собой налоги на различные виды топлива, в том числе на бензин в  зависимости  от  содержания  в  нем   свинца,  а   также   налоги   на   содержание   в   топливе углерода. Это способствует улучшению характеристик различных видов топлива, что в свою очередь способствует уменьшению совокупных выбросов загрязняющих веществ от передвижных источников [3].

Эмиссионные налоги или платежи интернализируют внешние издержки, возникающие из-за деятельности предприятий - загрязнителей окружающей среды. Они выражаются в установлении платы за выбросы или сбросы. Уровень платежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения или какому-либо другому показателю, например экономической оценке ассимиляционного потенциала природной среды. Налоги на загрязнение и платежи хороши потому, что эта система предоставляет свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них (интернализация внешних издержек). Если природоохранные издержки низки, то загрязнитель значительно сократит выбросы (вместо того, чтобы платить налог). В теории она сократит их до оптимального уровня, когда приростные затраты на добавочную очистку становятся равными  ставке платежа [4].

В Павлодарской области, как и в Казахстане в целом, применяются эмиссионные платежи. Существовавшая до недавних пор практика взимания платежей критична, что предопределило возникновение конфликтных ситуаций между загрязнителями и органами власти. После упразднения экологических   фондов   платежи    стали    аккумулироваться    непосредственно    в    бюджеты,    однако по существующему законодательству в бюджет могут поступать только налоги. Платежи же не имеют под собой налогооблагаемой базы, поскольку исчисляются в зависимости от объемов загрязнения хозяйствующими субъектами.

Теоретически  принцип  «загрязнитель  платит»,  который  изначально  заложен  в  системе    платежей за загрязнение, не всегда  реализуется.  Все  зависит  от  базы,  с  которой  взимаются  платежи  или  налоги. На  практике,  если  загрязнение  не  превосходит  ассимиляционный  потенциал,  платежи  выплачиваются из себестоимости продукции, то есть за загрязнение платят потребители, которым  необходима эта продукция. Если же загрязнение превосходит определенные пороговые значения, то  платежи выплачиваются из прибыли, то есть из собственного кармана загрязнителя.

Кроме того, существующая нормативно-правовая база исчисления платежей также несовершенна, поскольку не выполняет своей основной функции: снижение объемов загрязнения окружающей среды. Платежи за загрязнение вынуждают загрязнителя снижать объемы загрязнения до некоего порогового значения за  счет  изменений  в  технологическом  процессе,  проведения  природоохранных  мероприятий. На практике загрязнителям выгоднее заплатить платежи за загрязнение, нежели проводить капиталозатратные природоохранные мероприятия. В этом случае важное значение приобретает механизм финансирования и стимулирования природоохранной деятельности, который служит для того, чтобы уменьшить финансовое бремя, которое ложится на отдельных природопользователей в связи с проведением природоохранных мероприятий.

Механизм   финансирования  и  стимулирования  природоохранной  деятельности  неразрывно    связан с другими экономическими инструментами управления природохозяйственной деятельности, как-то: ресурсные платежи, экологические платежи, экологическое страхованиею. Именно они являются основой формирования финансовых источников для дальнейшего перераспределения на природоохранные цели. Выделяют два основных источника финансирования и стимулирования природоохранной деятельности - это средства бюджета и средства специальных фондов: экологических, формирующихся за счет эмиссионных платежей; фондов воспроизводства, формирующихся за счет ресурсных платежей; фондов экологического страхования, формирующихся за счет страховых взносов при страховании экологических рисков.

Механизм финансирования и стимулирования природоохранной деятельности реализуется за счет различных инструментов:

1. Дотации, которые   представляют   собой   прямое   субсидирование    и    могут  использоваться для финансирования части природоохранного проекта. При правильном планировании этот процесс поощряет   получателей   к   расходованию   собственных   средств,    а   стороны,    принимающие     участие в финансировании, - к совместному осуществлению проекта.
2. Льготное финансирование, представляющее собой финансирование на более благоприятных условиях по сравнению с коммерческими источниками. Льготный характер финансирования обеспечивается различными способами: уменьшение процентной ставки, совмещение займов с дотациями, предоставление более длительного льготного периода, продления срока выплаты (срока погашения) и др. При этом должен быть закреплен принцип долевого финансирования, когда льготное финансирование не превышает определенной процентной доли от общей стоимости проектов (остальная часть финансируется самим природопользователем). Подобного   рода   финансирование   является,   пожалуй,   наиболее эффективным с точки зрения затрат средством наращивания капитальных вложений в области охраны окружающей среды.
3. Долевое финансирование, которое представляет собой вложение денег в проект без конкретного требования прямой   выплаты   (то   есть   деньги   находятся   в   состоянии    «риска»).    Ожидается,    что за   определенный   период   времени   ценность   проекта   возрастет   и   обеспечит   значительный    доход от первоначальных инвестиций. По многим проектам в области охраны окружающей среды расчетная прибыль на первоначально вложенные капитальные активы не оправдывают ожиданий коммерческих источников (представляющих венчурный капитал). Тем не менее, паевые вложения являются эффективными с экономической точки зрения для проектов, которые должны приносить доход, и здесь большим подспорьем  стало  бы  создание  финансового  механизма,  сориентированного  исключительно  на проекты в области охраны окружающей среды. Такая  система  капитальных  вложений  в  экологических  целях могла бы способствовать финансированию компаний, осуществляющих проекты по природоохранному инвестированию, путем привлечения частных капитальных активов, дотаций и кредитов [5].
4. Гарантирование экологических кредитов, главной задачей которого является снятие частично или полностью риска кредитора и передача этого риска третьей стороне. Для стимулирования прямого предоставления займов для осуществления проектов по экологическим инвестициям необходимо разработать системы внутренних институциональных гарантий. Система гарантирования экологических кредитов, ориентированная на природоохранные инвестиции, обеспечила бы определенные выгоды с точки зрения  повышения  качества  кредитов  (за  счет  уменьшения  риска  неплатежа  для  кредиторов),  а также с точки зрения диверсификации рынка (за счет объединения риска по нескольким кредитам в рамках одного финансового механизма). При умелом использовании инструментов гарантирования можно обеспечить большой приток заемного капитала и добиться значительного стимулирующего воздействия.
5. Субсидирование процентных ставок по кредитам. Субсидия представляет собой разницу между условиями, на  которых   предоставляется   кредит,   и  условиями,   которые  предлагаются  коммерческими и финансовыми учреждениями. Субсидирование предполагает наличие оперативной схемы финансирования займов в дополнение к ресурсам, необходимым для покрытия издержек,  связанных  с возмещением процентов по ссудам. Одним из преимуществ этого инструмента являются характерные для него низкие трансфертные издержки. Возможный недостаток заключается в том, что использование этого механизма может привести не к привлечению новых капитальных вложений, а к вытеснению схем не субсидируемого кредитования.
6. Льготное налогообложение. Налоговые льготы могут включать: изъятие из облагаемой базы определенных элементов объекта налога, налоговый кредит, освобождение от уплаты налогов отдельных категорий налогоплательщиков. Механизм льготного налогообложения призван стимулировать природопользователей к активной природоохранной деятельности.
7. Механизм ускоренной амортизации основных фондов природоохранного назначения, который может быть реализован несколькими путями: увеличение амортизационных отчислений и регламентация срока службы оборудования; увеличение амортизационных отчислений для основных производственных фондов, эксплуатируемых больше определенного периода, с обязательным их обновлением; увеличение амортизационных отчислений по группам оборудования, нуждающегося в более быстром обновлении. Ускорение амортизации, с одной стороны, заинтересовывает предприятия обновлять природоохранное оборудование, поскольку оно окупается в более короткие сроки. С другой стороны, повышенная амортизация через себестоимость уменьшает налогооблагаемую базу налога на прибыль, повышая возможности предприятия в части вложения средств в природоохранное оборудование [6].

Механизм финансирования и стимулирования природоохранной деятельности, безусловно, является основным инструментом обеспечения экологической безопасности в современных условиях. Однако существующие реалии не позволяют его реализовать в полной мере.   В Павлодарской области, как и в РК в целом, бюджетные расходы на природоохранные цели чрезвычайно низки. За последние годы  доля средств на финансирование природоохранных мероприятий в общей структуре республиканского бюджета не превышала 1%. Более перспективным, нежели дотации, субсидирование и финансирование, видится льготное налогообложение и механизм ускоренной амортизации. Снижение налогового бремени  позволит за счет дополнительных источников проводить природоохранные мероприятия.

Литература

1. Лукьянчиков Н.Н., Потравный И.М. Экономика и организация природопользования. - М.,
2. Голуб А.А., Струкова Е.Б. Экономика природных ресурсов. - М.,
3. Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и экологический менеджмент. - М.,
4. Тонкопий М.С. Экономика природопользования. - Алматы,
5. Гофман В.Р. Экологические и социальные аспекты экономики природопользования. Челябинск,
6. Лукьянчиков Н.Н.     Экономико-организационный     механизм     управления    окружающей     средой и природными ресурсами. - М.,