К вопросу о понятии местного самоуправления и его неразрывной взаимосвязи с местным государственным управлением в республике Казахстан 

Конституция Республики Казахстан 1995 г. впервые закрепила на столь высоком уровне — уровне Основного Закона — основы становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан. Изменения и дополнения, внесенные 21 мая 2007 г. в действующую Конституцию, изменили концепцию соотношения местного государственного управления и самоуправления в Республике. В соответствии со ст. 89 Конституции 1995 г. в новой редакции главным и основным звеном самоуправления в Казахстане теперь являются маслихаты.

Чтобы четче понять тесную взаимосвязь местного государственного управления и самоуправления в РК, представляется необходимым дать определение местного самоуправления, отметив разницу во мнениях исследователей данного вопроса.

Одним из специфических институтов непосредственной демократии является местное самоуправление. В современном виде местное управление в развитых демократических государствах сложилось в основном в результате муниципальных реформ XIX в. Его становление было связано с процессами перехода от феодальной организации к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии являлись города, одним из основных требований которых было предоставление им самостоятельности в управлении местными делами, обеспечение свободы общинного самоуправления от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. С середины XIX в. подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени. Не случайно английский исследователь Д.Эшфорд считает концепцию местного самоуправления прежде всего «продуктом либерально-демократического государства XIX в. [1].

В тот период времени считалось, что местные представительные органы являются «как бы четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах» [2; 102]. Позже в результате развития и укрепления центральной власти, усиления правового регулирования деятельности местных органов местное самоуправление постепенно превращалось в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики» [2; 103–104].

По мнению Д.М.Баймахановой, с того времени было разработано много теорий и концепции, несколько моделей местного самоуправления, но остается неизменной мысль о том, что местное самоуправление — это своеобразная форма непосредственной демократии, в которой четко видна связь прямого народовластия с представительной системой и здесь наиболее быстро и явно возможен контроль за работой органов местного самоуправления.

Каждый ученый (как западный, так и отечественный) разрабатывал теорию самоуправления, стараясь дать определение этому явлению, выделить его принципы, признаки, функции, систему [3; 55].

В начале XX в. проблемам самоуправления посвятил свои труды известный немецкий ученый Нейкамп. «По мнению Нейкампа, самоуправление есть независимое от министерского, подчиненное лишь законам страны, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности» [4; 48–49].

Другой немецкий ученый, «профессор Г.Еллинек, считал общим признаком самоуправления то, что оно является публичным управлением» посредством лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают», следовательно, управление осуществляется не профессиональными чиновниками, а почетными гражданами» [4; 49].

Русские дореволюционные ученые подчеркивали прежде всего тот факт, что эти лица должны проживать в той местности, где они работают, так как для них «местные условия, местные интересы стоят во всем на первом плане» [4; 49].

Кроме вышесказанных, «в начале XX в. наибольшим распространением пользовалась теория, согласно которой органы самоуправления, хотя и исполняют функции государственного управления, но являются органами не государства, а общин как особых от государства публично-правовых юридических лиц (Лабанд, Эрнест Мейер)» [4; 50].

Советская юридическая наука рассматривала идею о местном самоуправлении со специфической точки зрения (например, в работе профессора В.Пертцика «Проблемы развития местного самоуправления в СССР» (М., 1971 г.) местное самоуправление представлялось в усеченном виде, осуществленном через Советы народных депутатов [3; 56].

В настоящее время в научной, юридической и политической литературе часто можно встретить попытки дать определение понятия местного самоуправления. В.И.Фадеев полагает, что «местное самоуправление — это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей территории» [5].

С.А.Авакьян подчеркивает следующее: «Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность разрешение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)». В этом подходе отражены предметнообъектное содержание местного самоуправления, предположение его автономности в системе управления. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность.

Кардинальное значение, по мнению С.А.Авакьяна, для понимания природы местного самоуправления должны также иметь такие факторы, как наличие или отсутствие государственновластных начал в местном самоуправлении: его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материальнофинансовая база [6; 43].

М.И.Пискотин дает более краткое определение местного самоуправления, ограничиваясь тем, что местное самоуправление — это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами [6; 45].

Все точки зрения по определению понятия местного самоуправления имеют право на существование. Но главным при разработке понятия местного самоуправления является определение элементов, входящих в его содержание:

• человек, производство и свободная деятельность по его созданию (основа самоуправления);
• объединение граждан по интересам для совместной деятельности;
• муниципальная общинная собственность или собственность трудовых коллективов;
• достаточная финансовая база, формируемая примущественно из собственных источников, доходов и, частично, из государственных дотаций;
• совместные действия граждан и государственных органов в формировании и организации деятельности органов местного самоуправления;
• участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения;
• вхождение местного самоуправления в единую систему управления государством и обществом;
• взаимодействие местного самоуправления с государством;
• функции и полномочия местного самоуправления;
• действия самоуправления на основе законов и подзаконных актов;
• зависимость местного самоуправления от общества и государства.

Местное самоуправление должно строиться на основе сочетания экономического, территориального и демографического факторов. Краеугольный камень — это человек, местное производство и собственность [7; 12].

Известный казахстанский исследователь проблем развития местного государственного управления и самоуправления Л.Т.Жанузакова дает следующее определение: местное самоуправление — это самостоятельная деятельность населения, компактно проживающего на территории городского или сельского сообщества, а также его выборных органов по управлению местными делами [8; 8].

Другой казахстанский автор А.А.Таранов подчеркивает, что в литературе сущность местного самоуправления нередко рассматривают как право населения (местного сообщества), признаваемое и закрепляемое государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Исследователь отмечает, что подобное определение, основу которого составляют положения Европейской хартии местного самоуправления, оставляет без внимания ряд существенных моментов, связанных с возможностью персонификации органов местного самоуправления, наделенных функциями правотворчества в пределах муниципальных округов [9].

Для разработки правильного понятия местного самоуправления важное значение имеет Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. В ст. 2 Хартия устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. В соответствии со ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения, что осуществляется советами и собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного и равного прямого всеобщего голосования. А советы и собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами [10].

Следует признать, что в муниципальном законодательстве большинства государств–участников СНГ так или иначе используются формулировки «Европейской хартии о местном   самоуправлении», что связано с попытками приведения законодательства в соответствие с указанным основополагающим европейским документом и стремлением сформировать собственную муниципальную систему, основанную на принципах децентрализации власти и деконцентрации полномочий [11; 8].

В статье 3 Закона Республики Армения «О местном самоуправлении» от 7 мая 2002 г. под местным самоуправлением понимается «гарантированное Конституцией АР, настоящим законом право и умение общин, действующих под собственную ответственность и в рамках закона, решать вопросы муниципального (общинного) значения, распоряжаться муниципальной собственностью с целью благосостояния населения».

В Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении» от 20 февраля 1991 г. № 617-ХII (в ред. Закона от 10 января 2000 г. № 362–3) в ст. 2 продекларировано: «Местное самоуправление в Республике Беларусь — форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избранные ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе собственной материальной, финансовой базы и прочих средств».

Подобные положения содержатся в Органическом законе Грузии «О местном самоуправлении и управлении» от 16 октября 1997 г. № 929, где в п. 1 ст. 1 закреплено, что «местное самоуправление — это определенное конституцией и законами право и возможность граждан Грузии под свою ответственность, при помощи органов местного самоуправления и в рамках самоуправленческих единиц (муниципалитетов) решать вопросы местного значения».

В статье 2 Закона «О местном самоуправлении Украины» от 21 мая 1997 г. № 280/97ВР (в ред. Закона от 11 июля 2001 г. № 2628-Ш) говорится, что «местное самоуправление в Украине — это гарантированная государством реальная способность территориальных общин (жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселков, городов) самостоятельно или под свою ответственность решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины» [11; 8–9].

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. в главе 8 «Местное самоуправление» устанавливает, что местное самоуправление Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно [12].

В развитие конституционных положений в РФ 12 августа 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где дается понятие местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций [13].

Понятие, данное в Конституции РФ, объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта — вопросы местного  значения и муниципальная собственность. При этом муниципальная собственность является главным элементом экономической основы. Такой подход к определению местного самоуправления говорит о том, что оно реально только при наличии муниципальной собственности, которая выступает в качестве одного из главнейших, базовых признаков власти. Собственность — основа любой власти. Базовыми элементами местного самоуправления по Конституции РФ выступают человек и муниципальная собственность.

Закрепленное Конституцией РФ понятие местного самоуправления нашло развитие в законодательных актах субъектов РФ. Конституции республик, уставы и законы, положения краев, областей, автономных областей, автономных округов имеют самые разные определения понятия местного самоуправления. Одни выделяют его в качестве самостоятельного института управления, другие объединяют по функциям и полномочиям с местными органами государственной власти.

Закон Чувашской Республики «Об основах организации местного самоуправления в Чувашской Республике» от 19 ноября 1993 г. определяет местное самоуправление как «самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через систему государственных органов вопросов, касающихся данной территории и ее населения, исходя из местных и государственных интересов, на основе Конституции Чувашской Республики».

Конституция Республики Дагестан, уставы Новгородской и Ленинградской области дополняют к этому конституционное положение о владении, пользовании, распоряжении муниципальной собственностью. В Уставе Курганской области отсутствует определение понятия местного самоуправления [7; 13–14]. Следовательно, единой тенденции о включении понятия местного самоуправления в законодательные акты в субъектах РФ нет.

Обратимся к опыту нашей страны. Когда Казахстан входил в состав Союза СССР, 15 февраля 1991 г. был принят Закон КазССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов КазССР», который давал понятие местного самоуправления в КазССР — это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов, касающихся данной территории и ее населения, на основе законов и собственной материально-финансовой базы [14]. Вообще в этом законе раздел о территориальном общественном самоуправлении был самым разработанным, в нем, кроме определения, была закреплена система местного самоуправления, его компетенции и т.п. [3; 58].

В Конституции РК 1993 г. о местном самоуправлении вообще не говорилось [15]. В ст. 90 ч. 2 закреплялось: «решение вопросов местного значения осуществляется местными  представительными и исполнительными органами». В Законе РК от 10 декабря 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах РК» термин «местное самоуправление» даже не упоминался. Закреплялась лишь возможность (ст. 53–54 Закона) для рассмотрения наиболее важных вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории, проводить собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа, достигших 18-летнего возраста, и регламентировалась компетенция собрания [16].

Конституция Казахстана 1995 г. была первым актом, заложившим основу местного самоуправления и его связи с местным государственным управлением. Статья 89 Конституции закреплела,  что в РК признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения [17].

В первоначальной редакции Конституции 1995 г. закреплялась концепция, согласно которой местное самоуправление было отдельно от местного государственного управления. Местное государственное управление было представлено маслихатами (местными представительными органами) и акиматами (местными исполнительными органами).

Местное самоуправление могло осуществляться населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Такое соотношение между местным государственным управлением и самоуправлением просуществовало до 2007 г.

В этот период с 1995 по 2007 гг. было предпринято несколько попыток разработать проект Закона о местном самоуправлении в РК, в которых предлагались разные определения местного самоуправления.

Проект Закона «О местном самоуправлении в РК», опубликованный в 2000 г., предусматривал, что под местным самоуправлением понимается форма реализации власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной деятельности населения территориальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами РК [18].

Проект Закона «О местном самоуправлении в РК», подготовленный Министерством юстиции в 2005 г., определял, что под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения административно-территориальной единицы по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения.

В 2006 г. был опубликован еще один проект Закона, который предлагал следующее определение: под местным самоуправлением понимается система самостоятельной организации деятельности населения административно-территориальной единицы, осуществляемая в границах местного сообщества и решающая вопросы местного значения под свою собственность в порядке, определяемом настоящим Законом, другими нормативными правовыми актами, уставом местного сообщества [18].

Все проекты Закона «О местном самоуправлении в РК» так или иначе отражали положения Конституции РК, заложенную в ней концепцию, а также положение Европейской хартии местного самоуправления.

Конституционная реформа 2007 г. изменила соотношение местного государственного управления и самоуправления в РК. Теперь нет оснований утверждать, что это две разные системы, которые не пересекаются.

Изменился статус маслихатов. Они признаны в качестве органов местного самоуправления, что стало закономерным итогом поисков наиболее оптимальной модели местного самоуправления,   продолжавшихся в течение двенадцати лет после принятия на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. новой Конституции страны, на которой уже давно настаивали некоторые отечественные государствоведы [8; 32].

Для приведения в соответствие с новой редакцией Конституции 1995 г. текущего законодательства в Закон РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении в РК» 9 февраля 2009 г.  были  внесены  существенные  поправки.  В  новой  редакции  изменилось  название Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК».

Данный Закон дает определение местному самоуправлению как деятельности, осуществляемой населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленной на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами [19].

Данное определение отражает абсолютно правильное, на наш взгляд, мнение о тесной взаимосвязи местного управления и местного самоуправления в современный период.

В литературе известные казахстанские и зарубежные исследователи поддерживают такую позицию. Профессор Г.С.Сапаргалиев считает, что «формально можно отделить местное государственное управление от самоуправления, а фактически это сделать невозможно» [Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Академический курс, 2005. — 512 с.].

Более правильным, по мнению российского исследователя местного управления А.И, Черкасова, «представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части к целому. Ведь местное управление — сложный и гибкий механизм и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы местного самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая «значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами» [20; 676].

Исходя из этого делается вывод о том, что «в конституционном законодательстве России и ряда других государств Восточной Европы и СНГ преобладает термин «местное самоуправление». Указанная система обычно представляет собой часть единой публичной администрации, децентрализованный и организационно обособленный элемент государственного механизма, выступающий в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства» [20; 405].

Особенность местного самоуправления заключается в том, что органы муниципальной власти имеют собственную легитимность, ибо формируются непосредственно населением либо при его участии и действуют в рамках собственных (факультативных) полномочий [11; 5].

Подытоживая вышесказанное, можно отметить, что современная система местного государственного управления и самоуправления отражает их тесную взаимосвязь, взаимозависимость и взаимопроникновение, так как они оба направлены на решение важнейших задач государственного, экономического, социального и политического характера, на решение проблем в местных делах, учитывая специфику местных представительных, исполнительных органов и других элементов системы самоуправления. 

Список литературы

1. Сравнительное конституционное право. — М.: Издат. фирма «Манускрипт», 1996. — 672 с.
2. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания) — М., 1971 — 102 с.
3. Баймаханова Д.М. Непосредственная демократия в Республике Казахстан: Учеб. пособие — Алматы: Қазақ университеті, 2003 — 55 с.
4. Черняк И.Д. О вопросах местного самоуправления зарубежной теории права. // Центральная Россия на рубеже ХХІ в.: (Доклады, сообщения и статьи секции «Местное самоуправление»). Т. III. — 1996 — С. 48–49.
5. Фадеев В.И. Муниципальное право России. — М., 1994 — 33 с.
6. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. — М.: Изд-во МГУ, 1995 — 430 с.
7. Постовой Н.В. Муниципальное право — М.: Новый юрист, 1998. — С.
8. Жанузакова Л.Т. Правовые основы местного управления в Республике Казахстан и зарубежных странах: Учеб. пособие. — Алматы: СаГа, 2008. — С. 8.
9. Таранов А.А. Муниципальное право: вопросы, теории и практики. — Алматы: Юрист, 2008,. — С.
10. Европейская хартия местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.) // Народный депутат. — 1993. — № 11. — С. 5–7.
11. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) — М.: Академ. проект; Фонд «Мир».(«Gaudeamus»). — С.
12. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. Ст. 130–133 // Конституция 16 стран мира. — Алматы: Жеті жарғы, 1995. — С. 382–383.
13. Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 35. — Ст.
14. Закон КазССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов КазССР» от 02.1991 // Вечерняя Алма-Ата. — 1991. — 20 февр. – 1 марта.
15. Конституция РК от 28 января 1993 г. — Алматы, 1993. — С.
16. Закон РК от 10 декабря 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах РК» // Законы и Постановления, принятые на 11 сессии Верховного Совета РК 12 созыва. — Алматы: Изд. ВС РК, 1993 — С. 458–459.
17. Конституция РК от 30 августа 1995 года. — Алматы, 1995. — 37 с.
18. Проект Закона РК «О местном самоуправлении в РК» // Казахстанская правда. — 2000. — 12 сент.
19. Закон РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК». — Информационная система Параграф 10 — Документ «Закон РК от 23.01.01. № 148 — II».
20. Черкасов. А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное право. — М.: Манускрипт, 1996. — 676 с.