Общепризнанно, что фундаментом демократических преобразований является избирательная система, действующая в том или ином государстве. Основным показателем демократичности избирательных систем служит метод или способ распределения мандатов. Мировая практика показывает, что применение пропорциональной системы на выборах способствует большей структурированности парламента, т.е. распределению депутатского корпуса по политическим направлениям. Наличие крупных депутатских объединений в парламенте приучает общественность к конкуренции различных идеологий, побуждает партии более четко определять свои программные установки, позволяет избирателям определить, какие политические программы соответствуют его интересам и предпочтениям.
Система пропорционального представительства обеспечивает отражение общих взглядов всех граждан, независимо от того, где они проживают и как они расселены. Она усиливает у избирателей ощущение связи с законодателями, потому что фактически все избиратели получают такое представительство в законодательном органе, за которое они на самом деле и голосовали. Пропорциональная система обусловливает стабильность результатов выборов. Так, при применении мажоритарной системы при незначительных изменениях симпатий избирателей и увеличении голосов, отданных крупной партии, происходит непропорционально более высокое распределение депутатских мандатов в пользу этой партии. Пропорциональная избирательная система не вызывает проблем, связанных с манипуляциями при нарезке избирательных округов, поскольку при ее применении вся территория государства является единым многомандатным избирательным округом.
Следует отметить, что одним из преимуществ пропорциональной избирательной системы является то, что при распределении депутатских мест в парламенте между выигравшими выборы политическими партиями в основном сохраняются пропорции распределения голосов избирателей. Каждая прошедшая в парламент политическая партия получает в нем приблизительно такую же долю мест, какую составляет число ее сторонников среди общего числа голосовавших избирателей, а значит, и ее влияние на законодательный процесс не будет превышать степени оказанной ей общественной поддержки. Чем ближе по своему составу парламент к политическим пристрастиям электората, тем полнее равенство результатов и тем справедливее избирательная система
Тем не менее пропорциональная система не устраняет полностью проблемы, связанные с непредставленностью некоторой части избирателей.
Одним из недостатков пропорциональной избирательной системы является то, что избиратель голосует не за конкретную личность, а за партию и не имеет возможности влиять на очередность получения депутатских мандатов внутри партийного списка. Таким образом, в представительный орган могут войти неизвестные широкой общественности люди, которые не являются профессионалами.
Избиратель голосует за списки кандидатов от каждой партии, распределение же мандатов может происходить как по «связанным спискам», когда порядок расположения кандидатов определяется самой партией, и избиратель не может повлиять на возможность изменения этих списков, так и по «свободным спискам», когда избиратель, голосуя за список в целом, может выражать свое предпочтение отдельному кандидату. Так, например, в Дании, Бельгии, Австрии, Нидерландах применяют систему полужестких списков, когда первое место предназначено кандидату, стоящему первым в списке, но кандидаты, получившее большее число голосов, даже если их фамилии расположены в конце списка, могут быть продвинуты выше и получить мандаты вместо кандидатов, имена которых записаны в списке выше, но которые не получили столько голосов [1; 143].
В Швейцарии действует правило свободных списков, решающее значение придается голосам избирателей, в соответствии с которыми и осуществляется распределение депутатских мандатов. В некоторых государствах избиратель имеет возможность отобрать из разных списков кандидатуры, за которые он хочет отдать свой голос, и объединить их в новый список, составленный им самим в день голосования, такая практика получила название «панаширование».
В Республике Казахстан и в Российской Федерации применяется система выборов по «связанным», закрытым спискам. При выборе по закрытым партийным спискам, куда кандидаты вносятся в известном порядке, определяющем шансы на избрание, проявляется прямое влияние партии. Происходит вмешательство в выборы, которые, по существу, перестают быть выбором между кандидатами, избиратели лишь фиксируют круг лиц, в рамках которого партия осуществляет свое право назначать депутатов.
Пропорциональная избирательная система обнаруживает и такие недостатки, как отсутствие связи между депутатами и избирателями, возможность такой ситуации, когда верхние строчки списка заполняются авторитетными, узнаваемыми людьми, а после победы партии они отказываются от мандата, который автоматически переходит к следующему расположенному в списке кандидату. Таким образом, харизматический лидер партии может «провести» в Парламент и других представителей партии, тем самым как бы «заработав» голоса последним. Такая практика получила распространение на выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации. Так, личная популярность З.Гамсахурдиа позволила ему провести в депутаты значительное количество людей, по своим личным и деловым качествам не способных к парламентской деятельности [2; 40].
На последних парламентских выборах в России при выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва в «Единой России» от получения мандатов отказались Президент России В.В.Путин, 4 члена Правительства Российской Федерации, 63 главы региона, мэры крупных городов, другие представители исполнительной власти, главы законодательных органов субъектов Российской Федерации, руководители крупных фирм. Таким образом, практика подтверждает, что лидер, по словам А.Е.Постникова, «подобно локомотиву железнодорожного состава, ведущий целый состав вагонов» [3; 43], проведет за собой в парламент значительное количество депутатов.
Партийные лидеры являются «хозяевами» списка кандидатов. При такой системе кандидаты, находящиеся в конце списка, вряд ли могут рассчитывать на избрание. Кроме того, очевидно, что партийная элита всегда будет находиться во главе партийного списка, и это обстоятельство при преодолении избирательного барьера ведет к появлению от выборов к выборам в представительном учреждении одних и тех же лиц, т.е. затрудняет ротацию депутатского корпуса [4; 497].
В большинстве стран, где действует пропорциональная система, она реализована на основе открытых списков. Избиратели, приходя на участок, голосуют не за партию, а за конкретного ее представителя. В результате, кто пройдет в законодательный орган, решают не политические чиновники, а избиратели. По соответствующим формулам определяется тот, кто внес в партийную победу больший вклад. При такой схеме смысла в расстановке внутри списка нет. Кроме того, у партий появляется стимул к работе на местах. Эта система не препятствует формированию политических союзов. Отпадает и необходимость в распределении мест в списке. На наш взгляд, реализация этого варианта пропорциональной системы является серьезным толчком для развития партий.
Система преференциального (лат. рraeferre — предпочитать, давать преимущество) голосования, на наш взгляд, смягчает такой недостаток представительства, как определение очередности кандидатов в списке по усмотрению партии. В отличие от закрытых партийных списков при преференциальном вотуме порядковый номер кандидатов в списках партиями не определяется, последние утрачивают всякую возможность прямого вмешательства в выборы, т.е. выбор депутатов переходит в руки избирателей. Избирателям предоставляется возможность проголосовать не только за определенный партийный список, но и проставить предпочтения в пользу отдельных кандидатов, включенных в него. В этом случае депутатские мандаты достаются тем, кто получит наибольшее число преференций. Если же избиратель недостаточно ориентируется в кандидатах, представленных в списке, но в целом поддерживает партийную программу, предлагается предоставить ему возможность проголосовать лишь за партию, не используя правило о преференциях.
Мы считаем, что преференциальное голосование в условиях применения пропорциональной избирательной системы является более демократичным, оно позволяет избирателям самим решать, кому конкретно из списка они отдадут предпочтение. В свою очередь, это дополнительный стимул для партий и их членов, для работы с электоратом. С другой стороны, избиратели ответственнее подойдут к своему выбору, осознавая, что отдают свой голос не просто за партию, не зная, кто именно будет представлять их интересы в парламенте, а за личность, которая зарекомендовала себя определенным образом. Введение преференции дает возможность избирателю определиться не только с партийной принадлежностью кандидата, но и с выбором его личности. Такая система применяется в разных вариантах в Финляндии, Японии, Бразилии. Безусловно, ее применение требует больше финансовых и административных ресурсов. Могут также возникать сложности среди избирателей, которые будут связаны как с пониманием данной системы, так и с выбором кандидатов из списка политических партий, участвующих в выборах. Поэтому для удобства подсчета голосов, а также для облегчения выбора избирателей количество преференций (предпочтений) должно быть не менее трех.
При применении преференциального голосования сводится к минимуму возможность избрания в парламент от партии кандидатов, которые «покупают» себе места в списке. В случае, если кандидат откажется от депутатского мандата без вынуждающих к тому обстоятельств, политическая партия, выдвинувшая соответствующий список кандидатов, должна лишаться этого мандата. Перечень вынуждающих обстоятельств должен быть исчерпывающим образом закреплен в законе о выборах.
При использовании пропорциональной избирательной системы мандаты между политическими партиями распределяются в соответствии с избирательной квотой. Избирательная квота — это наименьшее число голосов, необходимое для избрания одного кандидата. И в Республике Казахстан, и в Российской Федерации для определения квоты используется формула, предложенная Т.Хэром. Избирательная квота Хэра равна результату деления числа проголосовавших избирателей на число распределяемых мандатов. Для того чтобы определить количество мандатов, полагающихся каждой партии, число избирателей, проголосовавших за данную политическую партию, делится на число избирательной квоты. Недостатками этой формулы является то, что всегда образуются большие остатки голосов и не удается распределить все депутатские мандаты за один раз, приходится прибегать к повторному вычислению. Оставшиеся мандаты распределяются по правилам «наибольшего остатка», что способствует прохождению в парламент более крупных партий. В избирательной практике существуют более совершенные способы вычисления избирательного метра, позволяющие избежать второго распределения мандатов. Иногда используется метод искусственной квоты, но гораздо чаще квота вычисляется по методу, предложенному математиком д'Ондтом и используемому в большинстве стран, где действует пропорциональная избирательная система. В обоих случаях сразу распределяются все места. Метод делителей позволяет сразу распределить все мандаты в избирательном округе и по стране в целом. Он заключается в последовательном делении числа голосов, полученных каждым списком кандидатов на определенную серию делителей. Делители эти различны. После проведенного деления мандаты передаются тем партиям, у которых полученные частные оказались больше. Можно отметить, что наименьший делитель, в сущности, всегда представляет собой избирательную квоту.
Анализируя различные способы определения избирательной квоты (Т.Хэра, Д'Ондта, Э.Хагенбаха — Бишофа, Г.Друппа, А.Сент-Лагюе), Э.Б.Мухамеджанов отмечает: «Чтобы понять различие между всеми этими методами, отметим, что они, за вычетом некоторых технических деталей, отличаются друг от друга только тем, что метод Д'Ондта выгоден для крупных партий, а использование других методов более предпочтительно для средних и небольших партий» [5; 55]. К такому же выводу приходят и другие авторы [6; 403].
Во всех государствах, где применяется пропорциональная избирательная система, устанавливается заградительный барьер, с целью недопущения к распределению мандатов мелких политических партий. Так он составляет, например, 1 % в Израиле, 2 — в Дании, 2,5 — в Шри-Ланке, 3 — в Аргентине, 4 — в Болгарии, Венгрии, Швеции, Италии (с 1993 г.), 5 — в Словакии (но для коалиции из 2–5 партий в Словакии заградительный барьер повышается и составляет 7 %), 8 — в Египте, 10 % в Турции. Кроме того, голоса, поданные за партии, не преодолевшие заградительного барьера, пропадают и не учитываются при вычислении избирательной квоты. Путем применения заградительного барьера многие партии, особенно в постсоциалистических странах, где партийные системы еще не устоялись и наблюдается обилие партий, участвующих в выборах, а также в некоторых странах Латинской Америки, где наблюдается такая же картина и в выборах участвуют иногда более сотни партий, отстраняются от распределения мест, хотя бы они получили необходимую квоту (несколько квот) голосов избирателей [7; 223].
Завышение заградительного барьера может существенным образом повлиять на представительность законодательного органа. В Казахстане 7 %-ный заградительный барьер был установлен с самого начала применения пропорциональной избирательной системы, т.е. с 1998 г. В России первоначально заградительный барьер при введении пропорциональной системы был равен 5 %, но уже в 2005 г. среди поправок в законодательство о выборах была внесена норма о том, что с 2007 г. избрание депутатов Государственной Думы будет проходить только по пропорциональной избирательной системе с установлением 7 %-ного заградительного барьера.
Применение заградительного барьера исключает избрание в представительный орган кандидатов от радикальных или малых партий, участвующих в выборах, способствует более стабильному функционированию парламента, но искажает представительность выборного органа, так как голоса, поданные за списки партий, не преодолевшие заградительный барьер, пропадают.
В российском законодательстве о выборах к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. То есть, во-первых, в законодательный орган пройдут представители не менее двух политических партий, во-вторых, эти партии должны представлять мнение не менее 60 % электората. Помимо этого, законодательство устанавливает и положение о том, что если за федеральные списки кандидатов, преодолевших 7 %-ный барьер, подано в совокупности 60 % и менее голосов избирателей, то к распределению депутатских мандатов допускаются, кроме указанных списков, также последовательно, в порядке убывания числа поданных голосов избирателей, федеральные списки кандидатов, получившие менее 7 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 60 % от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если за один федеральный список кандидатов подано более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускается указанный федеральный список кандидатов, а также федеральный список кандидатов, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании из числа федеральных списков кандидатов, получивших менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Таким образом, если барьер преодолевают менее двух списков, к распределению мандатов должны быть допущены списки, получившие менее 7 %, с тем чтобы число партий и блоков, пришедших в Государственную Думу, было не меньше двух. То есть в российском законодательстве установлен так называемый «плавающий» барьер.
В Казахстане только в 2009 г. (9 февраля) в Конституционный закон о выборах были внесены изменения, согласно которым к распределению депутатских мандатов должно быть допущено не менее двух политических партий. Помимо партии, которая набрала семь процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускается список указанной политической партии, а также партийный список партии, набравшей следующее наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Такая партия должна получить не менее двух мандатов.
Если рассмотреть действие этой нормы на практике применительно к последним парламентским выборам, состоявшимся 18 августа 2007 г., то среди партий принимавших участие в выборах, только партия ОСДП набрала по отношению к другим партиям наибольшее число голосов избирателей — 4,54 % (269310 голосов по республике). Следуя правилам распределения мандатов, партия «Нур Отан» получает 93 мандата, Общенациональная социал-демократическая партия 3 мандата. И поскольку нераспределенные мандаты переходят к партии, преодолевшей 7 %-ный барьер, то еще 2 мандата достались бы партии «Нур Отан». По логике законодателя данная норма гарантирует формирование Мажилиса Парламента с участием не менее двух политических партий, независимо от итогов выборов. На наш взгляд, правильнее было бы снизить величину барьера.
Э.Б.Мухамеджанов отмечает «слишком большой процентный барьер, на уровне 6–10 %, искажает сам принцип пропорционального представительства партий, а процентные оговорки на уровне 2–5 % могут создать сложности иного порядка. Например, при наличии в стране экстремистски настроенных партий они могут получить достаточно широкое парламентское представительство. Случайные обстоятельства могут подтолкнуть некоторое количество избирателей выразить поддержку этим партиям, в результате чего в течение определенного срока их представители будут влиять на деятельность законодательного органа страны» [5; 58].
Введение высокого заградительного барьера может привести к двухпартийной системе, при этом одна из них будет правящей, а другая займет место оппозиции. С сокращением числа партий в парламенте снизится и его представительная функция. Кроме того, при высоком заградительном барьере голоса избирателей могут распределиться таким образом, что ни одна из них не сможет его преодолеть. Казахстанское законодательство не предусматривает ситуации, когда ни одна из участвующих в выборах политических партий не преодолевает 7 %-ный барьер. Очевидно, это связано с мнением законодателя о том, что количество партий в республике не столь велико, чтобы они могли создавать такое «распыление» голосов избирателей. Не предусматривает казахстанский законодатель и того, что не преодолевшие 7 %-ный барьер партии могут представлять более 50 % интересов избирателей.
Заградительный барьер влияет не только на количество партий в парламенте, но и на то, сколько голосов пропадет. Чем выше порог, тем меньше в сумме набирают партии-победители, в результате интересы большинства числа избирателей не будут представлены в законодательном органе.
В странах с устойчивой многопартийной системой пятипроцентный барьер является средним показателем, позволяющим без искажения принципа пропорциональности выполнять те задачи, ради осуществления которых он вводится. Потому он не рассматривается как чрезмерный. Между тем в Республике Казахстан с ее еще только складывающейся и неустойчивой многопартийной системой в зависимости от различных условий 7 %-ный барьер может выступать и как допустимый, и как чрезмерный. Законодатель должен стремиться к тому, чтобы при его применении была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства. Во всяком случае применение 7 %-ного барьера нецелесообразно, если партии, преодолевшие его, тем не менее все вместе не получат хотя бы абсолютного большинства голосов избирателей (т.е. 50 процентов плюс один голос), принявших участие в голосовании.
В Казахстане в настоящий момент парламент представлен одной партией. Так, Б.Жумагулов, рассуждая об особенностях однопартийного Мажилиса парламента Республики Казахстан, указывает на следующие плюсы и минусы доминирующей роли одной партии в Парламенте:
«плюсы:
- консолидация общества и системы государственного управления. Правительство тоже нуротановское, поскольку нуротановский Мажилис поддержал это формирование и оказал ему доверие. Поэтому сегодня исполнительная и представительная власть имеют реальную возможность для эффективной консолидации действий на благо общества;
- проведение кардинальных реформ, принятие законов нового поколения;
- обеспечение политической стабильности и согласия в нашем обществе;
- реализация долговременных программ. К минусам он относит:
- уязвимость к критике по формальному параметру — однопартийный Мажилис;
- опасность застоя, отрыва партии от реальных запросов общества» [8; 13].
Таким образом, с одной стороны, то, что Мажилис парламента представлен одной партией, способствует более четкому, отлаженному законодательному процессу, но, с другой стороны, в нем отсутствует конкуренция политических мнений, поскольку более мелкие партийные структуры оказались «за бортом». Партиям нужны новые идеи, но в настоящий момент сложилась ситуация, при которой в общественном сознании нет альтернативы нынешней политической структуре. Слабость политических партий может привести к ситуации, когда исполнительная власть будет стоять над обществом. Однопартийный парламент в условиях провозглашения политического плюрализма как принципа демократического государства в целом не приемлем, поскольку именно многопартийность, реализованная в парламенте, обеспечивает обществу механизм мирного соперничества и сотрудничества различных социально-политических сил, позволяющих находить посредством борьбы и компромиссов в политическом процессе общую политическую линию, отвечающую основным интересам большинства народа.
В России в 1995 г. 5 %-ный порог привел к чрезвычайно высокому числу «потерянных голосов» (почти каждый второй голос), поданных за избирательные объединения, не принявшие участие в распределении мандатов в Государственной Думе. Количество «потраченных впустую» голосов противоречит главной цели всей системы пропорционального представительства, которая призвана максимально отражать мнение избирателей, ограничивать влияние региональных интересов и сводить к минимуму «потерянные голоса».
Одно из возможных решений для повышения уровня представительности избирателей — это введение второго тура выборов для того, чтобы избиратели могли сами распределить мандаты между теми партиями, которые смогли преодолеть порог. В этом случае избиратели получили бы возможность выразить свои предпочтения в пределах списков, определившихся в первом туре. Ближе всего к такой системе стоит система, применяющаяся в Новой Зеландии, Австралии и Ирландии, которая обеспечивает перераспределение голосов через выражение дополнительных предпочтений, хотя это и происходит в один тур. Проведение двух туров по выборам в пропорциональную часть парламента влечет за собой более высокие затраты на проведение выборов, поскольку голосование должно происходить дважды на всей территории страны.
При определении того, что пропорциональная система способствует появлению многопартийности, важно иметь в виду, что данное правило работает только при разумных законодательных барьерах и только тогда, когда граждане имеют свободную возможность создавать политические партии. В ситуации, когда до выборов не допускается оппозиция, и в избирательные бюллетени включаются только угодные власти кандидаты, а избиратели лишены права против них проголосовать, возникает опасность подрыва легитимности власти.
Государство должно поддерживать ростки реальной многопартийности, но свое право на финансовую поддержку со стороны государства партиям необходимо заработать в борьбе за голоса избирателей и подтвердить достаточно ощутимым успехом на выборах. При этом в нашей переходной ситуации было бы неверным, следуя опыту ряда стран Запада, распространять государственную финансовую поддержку лишь на партии, представленные в парламенте. В условиях формирующейся многопартийности целесообразно опираться на опыт тех стран, где такая поддержка оказывается более широкому кругу партий, доказавших на выборах свою состоятельность. К их числу, в частности, относится и ФРГ, где средства из государственного бюджета для возмещения электоральных расходов получают партии, чей земельный список кандидатов набрал не менее 0,5 % всех действительных голосов, поданных за партийные списки на территории соответствующей земли, или не менее 10 % всех действительных голосов, отданных в избирательном округе за выдвинутого партией депутата, если на территории земли, где находится данный избирательный округ, не допущен местный список этой партии. При этом партии, за земельный список которых проголосовало не менее 2 % избирателей, имеют право на дополнительные поощрительные выплаты. Помимо возмещения расходов на свои избирательные кампании, партии, чей земельный список набрал не менее 0,5 % голосов, ежегодно получают из федерального бюджета определенную сумму в целях уравнивания их шансов [9].
Так, на последних проводимых по смешанной системе выборах в Мажилис парламента 19 сентября 2004 г. избирательный блок «Оппозиционный народный союз коммунистов и ДВК» набрал 3,44 %. Приблизилась к 2 % Коммунистическая народная партия Казахстана, набрав 1,98 % голосов избирателей. Помимо этого, больше 0,5 % набрали все партии, за исключением партии «Руханият» [10].
Таким образом, следуя примеру Германии, государство могло бы оказать финансовую поддержку указанным партиям, тем самым стимулируя становления многопартийности. На выборах в Мажилис парламента состоявшихся в 2007 г., Коммунистическая народная партия Казахстана набрала 1,29 % голосов; Казахстанская социал-демократическая партия «Ауыл» — 1,51 %; Демократическая партия Казахстана «Ак Жол» — 3,09 %; общенациональная социал-демократическая партия (ОСДП) — 4,54 % голосов [10].
Подводя итог, хотелось бы отметить, что недостатки избирательной системы оказывают существенное влияние на формирование и функционирование партий, укрепление исполнительной вертикали власти, и, как следствие, всего государства. В связи с этим поиск максимально эффективных решений выявленных проблем, обнаружение факторов, которые затрудняют и создают препятствия для полномасштабного совершенствования всех составляющих избирательной системы, является сегодня актуальной и социально значимой задачей.
Список литературы
- Сравнительное избирательное право. — М., 2003. — 143 с.
- Постников А. Мажоритарная и пропорциональная избирательная системы: плюсы и минусы // Народный депутат. — 1993. — № 12. — С.
- Постников А.Е. Избирательное право России. — М., 1996. — 224 с.
- Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: [учеб. для студентов юрид. вузов и фак.]/ В.В.Маклаков. — М.: Волтерс Клувер, 2006. — 896 с.
- Мухамеджанов Э.Б. Избирательное право зарубежных стран. — Алматы: Жетi жарғы, 1999. — 352 с.
- Сравнительное конституционное право / Под ред. А.И.Ковлера, В.С.Чиркина, Ю.А.Юдина — М., 1996. — 403 с.
- Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юрист, 2000. — 370 с.
- Евразийское сообщество. — 2008. — № 2. Жумагулов Б. Особенности однопартийного Мажилиса Парламента Республики Казахстан — С. 5–14.
- Закон о политических партиях ФРГ от 24 июля 1967 г., параграф 18, 22 а. // Зарубежное законодательство о политических партиях. Сборник нормативных актов. — М., — С. 161; Лапаева В.В. Выборы в Государственную Думу 1995 г.: проблемы совершенствования законодательства // Государство и право. — 1996. — № 9. — 230 с.
- По материалам сайта ЦИК Республики Казахстан http://election.kz.