Совершенствование управления государственными активами в Республике Казахстан на основе передового опыта зарубежных стран

В статье рассмотрены теоретические основы понятия «государственные активы» и вопросы совершенствования управления государственными активами в Республике Казахстан на примере опыта зарубежных стран. Выявлены страны-члены ОЭСР, в которых основная часть государственных предприятий имеет полную или преобладающую долю собственности. В таких странах, как Австралия, Бельгия, Турция все государственные предприятия полностью принадлежат государству или государство имеет преобладающую долю собственности. Отдельно рассмотрены особенности управления государственными активами европейских стран. Предложен наиболее приемлемый и подходящий для Казахстана опыт европейских стран управления государственными активами (по методам управления государственными активами, критериям эффективности, особенностям прав собственности, полномочиям и ответственности за управлением объектами государственной собственности).

Условия функционирования и целесообразность выполнения государством своих функций как собственника и регулятора социально-экономических процессов в обществе тесным образом связаны с историческими этапами его становления и развития. В зависимости от этого изменяются пропорции, масштабы, степень охвата государством различных сегментов рынка, роль государственных активов в экономике, перечень объектов, попадающих в сферу активной деятельности или влияния государственных органов управления. Сферы государственных активов в каждой из стран различны и определяются рядом взаимосвязанных факторов: исторически сложившимися условиями в стране, местом в мирохозяйственных связях, конкурентоспособностью национальной экономики, современной стадией ее развития, социальными, экономическими, культурными и другими функциями государства.

Государственные активы имеют существенное значение в экономике любой страны. Несомненно, они являются неотъемлемой частью государства, его опорным звеном в системе хозяйственных отношений. Они обладают уникальными свойствами, с помощью которых практически неограниченно удовлетворяются основные общественные потребности, и экономика функционирует в согласии с национальными экономическими интересами. Именно с их помощью решаются сложные макроэкономические проблемы, осуществляются крупные инвестиционные программы, обеспечиваются условия для непрерывного процесса воспроизводства национального капитала.

Понятие государственных активов является достаточно новым в правовой науке. В Бюджетном кодексе понятие «активы государства» изложено в следующей редакции: «активы государства — имущественные  и  неимущественные  блага  и  права,  имеющие  стоимостную  оценку,  полученные в государственную собственность в результате прошлых операций или событий» [1].

Активы государства представляют собой сложнейшую иерархическую систему отношений, структурируемую по множеству признаков. Поэтому и управление такой системой представляет собой сложный и трудоемкий процесс. Мировой практике известно множество инструментов и методик управления государственными активами и, чтобы определить наиболее эффективные из них, следует внимательно изучить опыт зарубежных стран.

В Послании Главы государства Народу Казахстана «Казахстанский путь — 2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее» отмечено, что сейчас фундаментальные показатели развитости демонстрируют государства — участники Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В неё входят 34 страны, производящие более 60-ти процентов мирового ВВП. Кандидатами на вступление в ОЭСР являются еще 6 стран — Бразилия, Китай, Индия, Индонезия, Россия и ЮАР. Все страны-участницы прошли путь глубокой модернизации, имеют высокие показатели инвестиций, научных разработок, производительности труда, развития бизнеса, стандартов жизни населения. Индикаторы стран ОЭСР с учётом их будущей долгосрочной динамики, это и есть базовые ориентиры нашего пути в число 30 развитых государств планеты [2]. 

Данные направления явились причинами рассмотрения опыта управления государственными активами стран ОЭСР. Важность государственной собственности в странах — членах ОЭСР часто связывают со «стратегической» природой сферы, в которой функционируют государственные учреждения и предприятия.

Страны-члены ОЭСР в прошлом контролировали данные сферы и все еще сохраняют определенный контроль. Однако природа контроля претерпела определенные изменения.Почти все странычлены ОЭСР все еще сохраняют контроль и государственную собственность в данных секторах. Такие страны, как Чехия, Дания, Финляндия, Италия и Норвегия выступают одним и единственным собственником центральных почтовых услуг, системы железнодорожного транспорта, владеют преимущественной долей собственности в системе воздушного транспорта и энергетических компаниях. Даже после приватизации и либерализации финансового сектора некоторые государства    сохраняют в собственности от 30 до 100 % акций некоторых финансовых учреждений, иногда по причине банковских кризисов, как в случае Чехии и скандинавских стран [3].

Участие государства в муниципальных и федеральных предприятиях обусловливается необходимостью  выполнения важных функций,  которые  не  могут быть  осуществлены  частным сектором в одностороннем порядке. Распределение данной собственности между федеральными и муниципальными органами власти происходит по принципу важности социальных задач, выполняемых данными предприятиями, их экономической значимости и масштабности объектов собственности. Участие государства в данных сферах также обусловливается необходимостью обеспечения бесперебойного и эффективного функционирования жизненно важных объектов инфраструктуры.

Жизненно важная инфраструктура (critical infrastructure) — это термин, используемый правительствами многих стран в отношении активов, наличие которых необходимо для общества и нормального функционирования экономики. В основном такие активы включают в себя следующее:

• производство, передача и распределение электроэнергии;
• добыча, транспортировка и распределение газа;
• добыча и переработка нефти, ее транспортировка и распределение;
• сектор телекоммуникации;
• водоснабжение (питьевая вода, канализационная система);
• сельское хозяйство, производство и распределение продовольственных товаров;
• система теплоснабжения (подача природного газа, печного топлива, система городского теплоснабжения);
• здравоохранение (стационарные и амбулаторные больницы);
• транспортная система (поставка горючего, железнодорожная система, аэропорты, морские порты, система загрузки и выгрузки на морских портах);
• финансовые услуги (система центрального банка, клиринговая система);
• обеспечение национальной безопасности (вооруженные силы).

В целях более эффективного управления государствами активами такие объекты публичной собственности (государственная и коллективная собственность) в некоторых странах ОЭСР группируются согласно их сферам деятельности. Затем в рамках каждой сферы деятельности они ранжируются согласно важности социальных задач, которые выполняют данные предприятия. Определенная доля владения государством собственности в государственных предприятиях зависит от степени важности принятия решения по таким предприятиям. На рисунке приведена доля собственности государства в государственных предприятиях в виде полной собственности, преобладающей долей собственности и частичной собственности.

В целом больше половины государственных предприятий в странах ОЭСР полностью принадлежат государству, в 20 % государственных предприятиях государство имеет преобладающую долю собственности [4].Особенно это касается таких стран, как Чехия, Корея, Новая Зеландия, и Швеция. 

Рисунок. Структура собственности государства в государственных предприятиях (составлено на основе источника [4]) 

Необходимо отметить то, что различия в структуре собственности государственных предприятий стран — членов ОЭСР не существенны: почти все страны — члены ОЭСР в 60 %-90 % государственных предприятий имеют полную или преобладающую долю собственности. В Австралии, Бельгия, Турция все государственные предприятия полностью принадлежат государству или государство имеет преобладающую долю собственности.

В Германии, к примеру, государство владеет предприятиями полностью или частично согласно решениям Бундестага Германии, Бюджетного Комитета и Комитета по аудиту, а также на основе рекомендаций и предписаний Федерального суда аудиторов. Одновременно существует коллективная собственность на некоторые объекты. Такие предприятия могут принять правовую форму в виде акционерных обществ (Aktiengesellschaften — AG) и товариществ с ограниченной ответственностью (Gesellschaften mit beschrankter HaftungGmbH), а также иные формы коллективной собственности. Законодательство Германии запрещает участие федеральных властей в качестве акционеров в Открытых торговых ассоциациях (OHG) и в Партнерствах с ограниченным владением доли (Kommanditgesellschaft auf Aktien).

В Швеции большинство государственных предприятий зарегистрировано в качестве акционерных  обществ и товариществ с  ограниченной ответственностью,  и они действуют согласно     закону «О предприятиях». Одновременно существуют Управление аэропортами и Национальная энергетическая система, функционирующие как государственные предприятия в рамках отдельных законодательных актов. Права собственности сконцентрированы в одном или нескольких госорганах и холдингах. Этот орган коммерчески ориентирован и профессионален, организован в качестве поставщика общественных услуг, подотчетен вышестоящим государственным органам. Интересы государства как собственника реализовываются через механизмы корпоративного управления, в том числе назначение совета директоров, утверждение стратегий развития, планов развития (бизнес-планов), одобрения инвестиций, финансовых инструментов, ключевых фигур управления, через систему найма и оплаты труда работников, дивидендную политику и другое [5].

В Италии основное количество государственных предприятий — это коммерческие хозяйствующие субъекты, зарегистрированные как акционерные общества. Здесь фокусируются на эффективном использовании капитала в целом, на приросте показателя добавленной стоимости. Для этого предусмотрены меры по бухгалтерскому учету, позволяющие правительственным органам отслеживать этот показатель. 

В Австралии, Дании, Финляндии и Венгрии государственные предприятия могут быть сформированы в виде обществ с ограниченной ответственностью или акционерных обществ, существуют государственные учреждения, действующие согласно отдельным законодательным актам.

В Канаде государственные корпорации (также называют Королевскими Корпорациями) обычно действуют в рамках отдельных законодательных актов. Одновременно существуют некоторые государственные корпорации, зарегистрированные согласно общему коммерческому праву. Отдельные корпорации имеют акционерный капитал, тогда как некоторые действуют без него.

Во Франции полномочия и ответственность за управление, включая стратегию и операции, переданы совету директоров объектов государственной собственности. Также предоставляется достаточный срок для работы директорам государственных предприятий и компаний с государственным участием (3–5 лет), при этом налагается на них имущественная и финансовая ответственность за возможный ущерб, вызванный их действиями.

В Японии государственные компании выступают как общественные корпорации и полугосударственные организации. Они оформлены в виде акционерных обществ или функционируют в рамках отдельного законодательного акта, принятого для определенной категории государственных предприятий.

В Южной Корее некоторые государственные предприятия выступают в виде акционерных обществ в соответствии с Законом «О государственных предприятиях». Другие государственные компании (газовая отрасль, аэропорты) функционируют в рамках Закона «Улучшение корпоративного управления и приватизация государственных компаний».

В Великобритании государственные предприятия имеют три вида правовой  формы:  а)   компании с ограниченной ответственностью и акционерные общества, работающие согласно закону «О предприятиях»; б) корпорации, учрежденные на основании особого акта Парламента; с) торговые фонды, которые также являются исполнительными органами различных министерств. Деятельность данных торговых фондов регулируется отдельными законами по категориям государственных предприятий [6].

В международной практике при мониторинге деятельности широко используются элементы сбалансированной системы показателей (Китай, Сингапур, Индонезия, Новая Зеландия, США).

Система контроля объектов государственной собственности за рубежом является всеобъемлющей и охватывает не только контроль использования бюджетных средств, но и деятельность объектов государственной собственности. Данные сравнения эффективности предприятий госсектора и частного сектора являются противоречивыми. С одной стороны, в ряде стран (Швеция, Южная Корея, Франция) стоимость компаний госсектора росла быстрее стоимости частных компаний, в других странах производительность труда превосходила этот же показатель частных компаний (Франция, Италия), во многом за счет превосходства по величине объемов инвестиций, т.е. госкомпании являются в среднем более модернизированными и современными в техническом отношении, чем частные. Так, в Германии отношение основного капитала госкомпаний к стоимости продукции в 70–е годы 20 в. в три раза превышало показатели частного сектора. С другой стороны, исследование, проведенное в 80–90 годы 20 в. в ФРГ Е.Хамером, показало, что затраты на частных предприятиях в среднем ниже на 50 %, чем на государственных, в том числе: уборка — 25 %-ное превышение рыночного уровня, ремонт транспорта — превышение составляет 200 % и т.д. [7].

Таким образом, наличие государственных предприятий в странах ЕС считается приемлемым для Казахстана в случаях, когда:

• в частном секторе не достигнуты условия макроэкономического оптимума (в случаях естественных монополий);
• существует необходимость содержать низкорентабельные или капиталоемкие, но необходимые для общества производства и предприятия, не выгодные для частного сектора (инфраструктура, экологические предприятия, некоторые виды наукоемких производств и тому подобное);
• государство стремится контролировать те отрасли, которые оно считает важными для экономики или обороны страны, особенно в случаях, когда возникает угроза перехода соответствующих компаний под полный контроль ТНК;
• государству необходимо располагать инструментами регулирования хозяйственной, а именно в инвестиционной деятельности или модернизации экономики через соответствующие программы в области НИОКР[8]. 

В странах Латинской Америки, особенно в Бразилии, в ходе проводимых реформ были сформулированы собственные принципы для определения круга предприятий, которые целесообразно оставить в составе госсектора: использование предприятием невозобновляемых природных ресурсов (или контроль за таким использованием), большой риск инвестирования, высокая социальная значимость предприятия, исторические традиции.

В целом в мире организационно-правовая форма акционерного общества признана более эффективной для компаний, действующих в рыночных условиях, как позволяющая государству быть полноценным участником рыночных отношений, сформировать механизм воспроизводства и использования госсобственности, иметь дополнительный доход от продажи акций, сохраняя при этом контроль над предприятием, увеличивать капитал за счет эмиссий, расширять возможности слияния и концентрации, привлекать долговое финансирование без переноса обязательств на другие активы государства, иметь дополнительные механизмы контроля и оценки эффективности деятельности [9].

Мировой опыт свидетельствует о множестве задач, решаемых с помощью приватизации предприятий. Сюда можно отнести повышение рентабельности предприятий, сокращение правительственных расходов, увеличение поступлений в бюджет, ликвидацию внутренней и внешней задолженности, борьбу с монополизмом, расширение рынка капиталов, увеличение инвестиционного спроса населения, привлечение работников к участию в капитале компании, ослабление профсоюзного движения, создание широкой социальной базы мелких собственников в политических целях. Данные мероприятия направлены на повышение эффективности управления государственными активами. В соответствии с ними будет проведена оптимизация структуры государственной собственности, активизирована работа по приватизации и ограничению участия государства в тех сферах, где сегодня представлен частный сектор.

Таким образом, опыт управления государственными активами стран ОЭСР показал важность государственной собственности, связанной со «стратегической» природой сектора. Основная часть стран-членов ОЭСР все еще сохраняют контроль и государственную собственность в данных секторах.

Международный опыт управления государственными активами в различных странах дает несколько основных выводов для применения их в Казахстане.

1. Необходимо организовать управление сравнительно малым количеством больших по размеру государственных предприятий, производя слияния и объединения схожих предприятий, приватизацию малых предприятий. Так, успешный опыт управления имеется в Швеции.
2. Нужно ежегодно фиксировать цели деятельности и проводить мониторинг и оценку достижения этих целей (виды и масштабы деятельности, доход на капитал, добавленную стоимость, ожидаемые дивиденды, соглашения с поставщиками и работниками, соответствие требованиям регуляторов и другое). При этом стоимость компании необходимо измерять всеми доступными методами, в том числе путем использования листинга на бирже, балансовой стоимости, расчета добавленной стоимости, дисконтированных дивидендов, доходов или денежных потоков. Такой передовой опыт имеется в Италии.
3. Сконцентрировать права собственности необходимо в одном или нескольких госорганах и холдингах. Этот орган должен быть коммерчески ориентированным и профессиональным, организованным в качестве поставщика общественных услуг, быть подотчетным вышестоящим государственным органам, объединенным в некоторый комиссионный орган, ежегодно отчитываться перед парламентом. Сотрудники этого органа должны быть полностью занятыми в его работе, а оплата их труда привязана к конечным результатам деятельности в форме роста стоимости акций государственных компаний. Интересы государства как собственника необходимо реализовывать через механизмы корпоративного управления, в том числе назначение совета директоров, утверждение стратегий развития, планов развития (бизнес–планов), одобрения инвестиций, финансовых инструментов, ключевых фигур управления, через систему найма и оплаты труда работников, дивидендную политику и другое. Такой эффективный опыт имеется в Швеции.

При этом государство как собственник может осуществлять инвестиции в основной капитал, но следует удерживаться от широкого использования методов долгового финансирования, предоставления гарантий и так далее, как показал негативный опыт холдингов IRI в Италии и OIAG в Австрии.

4. Полномочия и ответственность за управление, включая стратегию и операции, необходимо передавать на уровень советов директоров объектов государственной собственности. Также нужно предоставить достаточный срок для работы директорам государственных предприятий и компаний с государственной долей участия (3–5 лет), при этом налагая на них имущественную и финансовую ответственность за возможный ущерб, вызванный их действиями. Рекомендуется стимулировать продажу части акций государственных компаний в частный сектор. Такой успешный опыт имеется во Франции.

В таблице отражены наиболее подходящие для Казахстана критерии управления государственными активами зарубежных стран.

Т а б л и ц а

Применение зарубежного опыта управления государственными активами в Казахстане [10] 

Примечание. Составлено автором. 

В заключение необходимо отметить, что в условиях Казахстана наиболее приемлемым является опыт таких стран, как Франция, Италия и Швеция. Особенно это касается методов управления государственными активами, критериев эффективностей, особенности прав собственности, полномочия и ответственности за управление объектами государственной собственности. 

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 г. № 95-IV. — [ЭР]. Режим доступа: zakon.kz/
2. Послание Главы государства Н.Назарбаева народу Казахстана. Казахстанский путь – 2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее. — Астана. — 2014. — 17 янв. — [ЭР]. Режим доступа: akorda.kz.
3. ОЭСР — Прогноз развития мировой экономики // БИКИ. — 2001. — № 129. — С.
4. Тарлецкая Л. Сотрудничество России и ОЭСР // Мировая экономика и международные экономические отношения. — 2011. — № 10. — С. 268.
5. Хмыз О. Регулирование коллективных инвестиций в странах ОЭСР // Мировая экономика и международные экономические отношения. — 2003. — № 10. — С.
6. Официальный сайт ОЭСР. — [ЭР]. Режим доступа: www.oecd.org
7. Национальные компании — фактор конкурентоспособности экономики Республики Казахстан // Проблемы и перспективы национальной экономики: материалы междунар. науч.-практ. конф. ун-та Международного бизнеса. — Алматы, 2006. — С.
8. Функционирование предприятий государственной и частной формы собственности // Таймановские чтения: материалы междунар. науч.-практ. конф. ЗКГУ. — Уральск, 2013. — С.
9. Мировые тенденции развития государственной собственности на объекты стратегических отраслей экономики в условиях глобализации // Экономические проблемы вхождения Казахстана в число наиболее конкурентоспособных стран мира: материалы междунар. науч.-практ. конф. ЗКГУ. — Уральск,
10. Эрназаров Т.Я.,Амирова А.К. Зарубежный опыт государственно-частного партнерства и перспективы его применения в Республике Казахстан. — [ЭР]. Режим доступа: http://mognovse.ru/sth-zarubejnij-opit-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstvai-per.html.