Управление – это деятельность для достижения некоторой цели, роль которой в жизни общества чрезвычайно велика, поскольку она разворачивается в фокусе концентрации интересов граждан. В динамичном развитии Республики Казахстан задействовано много различных факторов, одним из которых является управление. Исследователь В.Н. Иванов, видимо, не без оснований считает, что страна может обладать всеми ресурсами для развития, но отсутствие эффективной системы управления, основанной на интеллектуальной стратегии, неудовлетворительное использование современной информационно-аналитической базы и средств коммуникации автоматически отбрасывает ее в разряд «догоняющих», или отсталых, стран мира [1, с. 5].
В современной науке проблемы управления разрабатываются в самых различных направлениях, образуя при этом сложную систему знаний. В науке выделяют множество объектов управленческой деятельности, это и человек, коллектив, социальная общность, а так же механизмы, технологические процессы, аппараты.
Управление – процесс систематического, сознательного, целенаправленного воздействия управляющей системы на объект управления в целом или его отдельные звенья на основе познания и использования присущих этому объекту закономерностей и прогрессивных тенденций в интересах обеспечения его эффективного функционирования и развития. В содержательном плане управление рассматривается как вид интеллектуального труда, представляющего собой систему последовательных управленческих функций, циклов и процессов, которые обеспечивают координацию и регулирование деятельности объекта управления.
В.Н. Уваров само понятие «функции» рассматривает как внешнее проявление свойств какого-либо объекта в системе отношений, как отношение двух (группы) объектов, в котором изменению одного из них соответствует изменение другого. Функция объекта выражает его сущность и проявляет себя в социальной системе… Функции государственных органов связаны с конкретными видами управляющих воздействий на подведомственные объекты и т.д.» [2, с. 138]. Соответственно сказанному содержание функций составляют различного рода формальные условия, например, цели деятельности, обязанности и права, ответственность и связи тех или иных исполнителей, порядок и процедура осуществления ими различных видов деятельности и т.д., позволяющие приобретать определенную организационную устойчивость и стабильность, относительную качественную независимость от постоянно изменяющейся среды. Наличие подобных условий формирует в различных звеньях организационный порядок, который реализуется независимо от индивидуальных особенностей конкретных исполнителей [3, с. 53].
Как пишет А.А. Таранов: «Общность генетических, структурно-функциональных особенностей административного права и государственного управления, их социально-правовая значимость позволяют сделать вывод, что государственное управление – одна из основных функций исполнительной власти» [4, с. 13].
Таким образом, государственное управление в Республике Казахстан – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на жизнедеятельность казахстанского общества в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. А содержание государственного управления, как правило, образуют юридически-властные полномочия органов исполнительной власти, направленные на исполнение законов и других нормативных правовых актов в процессе руководства хозяйственно-экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством Республики Казахстан.
Конкретизируя государственное управление – это практическая деятельность Президента Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан, органов исполнительной власти (министерств, государственных комитетов, агентств, комиссий). Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.
В свою очередь, органы государственного управления призваны осуществлять правовую политику, проводимую в государстве. Рассматривая правовую политику государства в области защиты прав несовершеннолетних, можно утверждать, что в Республике Казахстан она должна быть взвешенной и рациональной. В Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2010 года было уделено много внимания вопросам несовершеннолетних. Ныне реализуемая Концепция правовой политики Республики Казахстан на 2010-2020 года не столь детально подходит к вопросу защиты прав несовершеннолетних. Однако будет справедливым отметить, что в Концепции [5] уделено внимание несовершеннолетним, в части гуманизации действующего законодательства.
В свою очередь, проводимую в настоящее время политику государства в отношении защиты прав детей можно классифицировать как политику государства в сфере: законодательной защиты прав детей; образования, воспитания и развития детей; охраны здоровья детей; социальной поддержки семей с детьми; охраны прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; профилактики правонарушений, безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, суицидального поведения детей и подростков, жестокого обращения, насилия, эксплуатации детского труда; социального партнерства с международными, неправительственными общественными организациями; защиты прав детей; укрепления института семьи, традиций семейных отношений, информационного сопровождения нравственно-духовного развития человека.
Таким образом, правовая политика в области защиты прав несовершеннолетних – это научно-обоснованная, нормативно закрепленная и последовательно осуществляемая деятельность государственных органов власти по созданию эффективного механизма правового регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением и защитой прав детей.
На сегодняшний день анализ официальных материалов, представленных министерствами и ведомствами, местными исполнительными органами, данных неправительственных организаций, работающих в сфере детства, наглядно показывает, что самой незащищенной категорией населения в Республике Казахстан являются дети. В любом прогрессивном правовом государстве проблемы заботы о детях рассматриваются и решаются на следующих уровнях: законодательном, программном, управленческом, исполнительском и просвещенческом, которые предполагают определенные конкретные правовые механизмы.
В Республике Казахстан на законодательном уровне предусмотрены правозащитные механизмы, которые должны быть приведены в действие, в результате государственно-управленческой деятельности. Поэтому государственное управление в Республике Казахстан должно осуществляться на основе Основного закона страны – Конституции, для развития личности, общества и государства. Здесь имеется в виду Конституция не только как основополагающий нормативный правовой акт, а как правовое выражение общественного договора, социального консенсуса. Эффективная система государственного управления и, следовательно, исполнительной власти, может действовать при условии подчинения ее требованиям Конституции Республики Казахстан и основанного на ее нормах законодательства Республики Казахстан. Это, в свою очередь, означает подзаконность всей деятельности органов исполнительной власти, всех правовых актов (как нормативных, так и индивидуальных), принимаемых органами исполнительной власти и их должностными лицами. Применительно ко всем этим органам и лицам действует принцип подзаконности их деятельности, а применительно к их актам формула Конституции – «на основании и во исполнение законов», конституционное требование о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (согласно п. 4 ст. 4 Конституции Республики Казахстан «официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения»).
Для успешности и эффективности государственной политики Республики Казахстан в отношении защиты прав несовершеннолетних государство должно выстроить четко иерархичную, последовательную систему органов, со строго определенной компетенцией, позволяющей быстро и качественно решать поставленные задачи. В отличие от других видов управления (местного самоуправления, менеджмента, общественного управления) исполнительная власть как часть системы государственного управления осуществляется очень сложным, иерархическим государственным аппаратом, распространяется на все общество, реализуется посредством многочисленных управляющих взаимодействий. Поэтому по всем своим элементам и взаимосвязям исполнительная власть должна быть четко и жестко системно организована.
Не случайно, Глава государства в «Стратегии «Казахстан-2050» обратил внимание на необходимость внедрения современных инструментов менеджмента и принципов корпоративного управления в государственном секторе, предлагая сформировать профессиональный государственный аппарат [6]. Сейчас в стране создается оптимальная система функционирования исполнительной власти, для повышения результативности которой Президентом Республики определены пять главных приоритетов. Это – повышение качества оказания государственных услуг; внедрение системы государственного планирования и бюджетирования, ориентированной на результаты; сокращение административного давления на предпринимательские структуры и наведение порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство; развитие «электронного правительства», прежде всего, обеспечение широкого предоставления общественных услуг в электронной форме, и реформа государственной службы.
Современные технические возможности позволяют приближаться к решению постоянных проблем государственного аппарата: волокиты и формализма, приоритета аппаратных интересов перед интересами граждан и т.д. В этой связи необходимы изменения в законодательстве, касающиеся электронных обращений граждан, выполнения государственных функций и услуг в электронном виде, развития технологии «одного окна». Введение «технологичных» правовых норм позволит минимизировать контакты между чиновниками и гражданами, снизить возможность коррупционных правонарушений, будет способствовать прозрачности деятельности государственных органов.
В настоящее время идет процесс упрощения и улучшения процедур оказания государственных услуг, разрабатываются их стандарты и регламенты. Смысл этой работы, во-первых, в существенном повышении качества предоставляемых государственных услуг. Во-вторых, установление должных правоотношений во взаимодействиях служащих госорганов, физических лиц и субъектов предпринимательской деятельности.
Одним из самых сложных направлений административной реформы в настоящее время является внедрение системы государственного планирования, ориентированной на результаты.
В конце 2007 года была принята концепция по формированию новой системы государственного планирования, ориентированной на достижение стратегических целей и задач государства посредством индикаторов результативности. С 2008 года все центральные исполнительные органы разработали стратегические планы своей деятельности на 2009-2011 годы. Это означает, что деятельность государственных органов направлена на реализацию стратегических целей и задач, получение конкретных результатов.
Вся информация – стратегические планы государственных органов, меморандумы о деятельности, отчеты – должна быть размещена в средствах массовой информации и доступна каждому гражданину страны. И тогда станет ясно: отвечают ли потребностям общества те цели, которые перед собой поставило государство в лице государственных органов, насколько разумно и эффективно используются средства налогоплательщиков, достигаются ли на самом деле приоритетные социально значимые цели или идет распыление средств на второстепенные нужды.
Выстраивание эффективной системы государственного управления должно охватить все уровни власти, поэтому процесс децентрализации государственных функций между уровнями государственной власти приобрел постоянный характер. При этом функции формирования государственной политики в соответствующей сфере управления были и остаются прерогативой центральных исполнительных органов. Должны быть децентрализованы функции по оказанию услуг, реализации той политики, которую определил Глава государства.
В целях создания реального механизма правовой защиты несовершеннолетних просто необходимы на практическом уровне упорядочение и оптимизация существующей на республиканском и местном уровнях системы государственных органов и общественных организаций, деятельность которых направлена на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, а на теоретическом уровне – единообразное уяснение и понимание понятийно-категориального аппарата. Отсутствие конкретизации объекта правовой охраны, четкого разграничения между понятиями «права ребенка», «защита ребенка» и «охрана детства» приводит к бездействию норм, регулирующих правоотношения в обозначенной области. Так, например, целесообразно разграничить такие категории, как «охрана» и «защита». Большинство ученых-теоретиков настаивают на целесообразности разграничения обозначенных категорий во избежание терминологической путаницы.
В систему органов, призванных защищать права несовершеннолетних, входят органы опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченный по правам человека, суд, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы внутренних дел, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, а также другие органы и учреждения и общественные объединения, деятельность которых направлена на защиту прав несовершеннолетних. У всех указанных органов, на наш взгляд, есть один общий недостаток: они, как правило, разобщены в своей деятельности и, следовательно, не могут обеспечить комплексное решение проблемы.
Приходится констатировать: многие руководители пока явно недостаточно знают об общих закономерностях и особенностях механизма государственного управления, не умеют правильно пользоваться этим механизмом в своей практической деятельности. Это во многом является причиной тех социальных аномалий, потрясений, которые стоят на пути достижения устойчивого развития государства и общества [7, с. 102]. К основным причинам невысокой эффективности многообразных усилий различных ведомств, государственных учреждений, работающих в сфере детства, относятся:
а) ведомственная ограниченность и межведомственная разобщенность;
б) отсутствие организационно-методических системных подходов в реализации межпрофессионального взаимодействия как в деятельности учреждений, так и в подготовке кадров;
в) слабость профилактической и воспитательной направленности в работе с детским населением и семьей; основные силы брошены на те или иные формы коррекции – медицинской, социальной и т.д., что малопродуктивно и экономически нецелесообразно;
г) неэффективность существующей в настоящее время реабилитационной системы, поскольку многие учреждения, декларирующие свою реабилитационную направленность, в действительности таковыми не являются;
д) отсутствие широкой и рационально организованной поддержки общественных инициатив, деятельности негосударственных организаций, а в общем плане – неприятие участигражданского общества в защите детства и семьи (а нередко и противодействие ему);
е) субъективизм и, возможно, субъективная заинтересованность в выборе негосударственных организаций для сотрудничества с государственным ведомством.
Следует отметить, что назрела крайняя необходимость проведения административной реформы в области охраны и защиты прав несовершеннолетних, так как неэффективность существующей системы по защите прав детей является наглядным примером того, что систему органов, призванных защищать права несовершеннолетних, нельзя считать полностью сформированной. Поэтому процесс формирования органов, призванных защищать права несовершеннолетних, нельзя считать завершенным. В связи с этим необходимость дальнейших преобразований в организации государственного управления в области охраны и защиты прав несовершеннолетних очевидна. Именно поэтому совершенствование организационно-правовой системы должно являться одним из самых действенных и эффективных средств обеспечения прав несовершеннолетних.
На современном этапе формирования правового механизма обеспечения и защиты прав ребенка ведущее место в нем должны занять административно-правовые средства. Это требуется не для усиления подчиненности участвующих субъектов, а для наиболее эффективной реализации задач защиты такого слабозащищенного слоя населения, как несовершеннолетние, для совершенствования механизма доступа к реализации ими своих прав и законных интересов. Для этой цели необходимо определить именно те административно-правовые формы и средства, которые обеспечат эффективную реализацию управленческих функций в данной области. Административными формами определения защитных механизмов в отношении детей являются: во-первых, издание правовых актов, регулирующих деятельность системы органов ювенальной юстиции, правосубъектность входящих в нее органов власти и управления, а также изменение и дополнение существующих нормативных документов в данной области; вовторых, подбор и реализация методов индивидуальной работы с данной группой населения (в том числе посредством активного привлечения социальных работников), ориентирование органов, осуществляющих деятельность в отношении несовершеннолетних, на воспитательные и реабилитационные процедуры; в-третьих, мониторинг проблем детства, создание единой автоматизированной базы данных по различным категориям несовершеннолетних в рамках формирования централизованной системы информационного пространства.
Данные положения должны реализовываться посредством совершенствования функциональных обязанностей уполномоченных субъектов, путем четкого определения задач и функций каждого из них, а также создания эффективной системы взаимодействия.
Административно-правовыми средствами регулирования защиты прав несовершеннолетних в Республике Казахстан являются: совершенствование контрольных функций государственного управления в данной сфере путем введения института уполномоченного по правам ребенка; расширение административно-правовой практики; использование примирительных процедур по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних; усиление воспитательных и реабилитационных функций в деятельности органов, осуществляющих работу с несовершеннолетними, в том числе в работе социальных служб. Причем такая реструктуризация должна происходить в аспекте социальной направленности и индивидуализации работы с несовершеннолетними, изменения подходов к детям, использования эффективных нетрадиционных для современной практики методов деятельности.
Совершенствование видится в реформировании структуры органов, действующих в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, в четком определении задач и функций каждого из них.
Проблемными аспектами на настоящий момент являются:
- определение понятия и содержания термина «ювенальная юстиция», его составляющих;
- формирование системы государственных органов, осуществляющих функции обеспечения и защиты прав и интересов несовершеннолетних;
- совершенствование механизма административно-правового регулирования деятельности государственных учреждений в сфере обеспечения прав и интересов несовершеннолетних и определение их функциональных обязанностей.
Литература
- Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. – М.: Славянский диалог, 1996. – 342 с.
- Уваров В.Н. Государственная служба и управление: учебник. – Петропавловск: СКЮА, 2004. – 416 с.
- Махинин В.И. Управление в органах безопасности: методологические, теоретические, методические основы и основы культуры: Монография. – М.: Издатель Шумилова И.И., 2002. – 218 с.
- Административное право Республики Казахстан: Часть особенная: учебник для юридических вузов. / отв. ред. А.А. Таранов. – Алматы: Жеті жарғы, 1998. – 272 с.
- Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/ U090000858
- Послание Президента Республики Казахстан Лидера нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» от 14 декабря 2012 года. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.akorda.kz/ru/page/page_poslanie-prezidenta-respubliki-kazakhstan-lidera-natsii-nursultana-nazarbaevanarodu-kazakhstana
- Алиуллов P.P. Проблемы механизма государственного управления на современном этапе (вопросы теории и методологии) // Государство и право. – 2005. – №3. – С. 102-107.