Сравнительно­-правовой анализ практики внесения изменений и дополнений в Основной закон государства

Закон Республики Казахстан, вносящий изменения и дополнения в Конституцию РК, принимается в порядке, установленном в пункте 3 статьи 62 Конституции РК. Он занимает верхнюю ступень в иерархии актов после Основного закона. Указанный закон принимается только в случае возникновения в нем необходимости, т.е. для конституционного закрепления общественных отношений, претерпевших существенные изменения. До настоящего момента в Казахстане были приняты три подобных акта – Закон РК от 07.10.1998 г., Закон РК от 21.05.2007 г. и Закон РК от 02 .02 2011 года.

В Республике  Казахстан  предлагать  внесение изменений и дополнений в Конституцию может быть только Президент (пп. 1 ст. 53 Конституции РК). Согласно п. 1 ст. 91 Конституции Республики Казахстан изменения и дополнения в Конституцию могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента, принятому им «по собственной инициативе, предложению Парламента или Правительства. Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией». Проект возможных изменений и дополнений не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать данный вопрос на рассмотрение Парламента. При этом указанный проект может быть принят с соблюдением требований, установленных в статьях 53, 62 и 91 Конституции Республики Казахстан. Столь строго регламентированный порядок принятия закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, как и сама юридическая его природа, определяют его место в иерархии нормативных правовых актов сразу же после Конституции, исходя из его юридической силы. Данный закон, принятый Парламентом, становится источником более высокой юридической силы, а принятые им нормы носят конституционный характер.

Согласно Конституции Республики Казахстан законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию, могут приниматься двумя путями: 1) на республиканском референдуме (п. 1 ст. 91);  2)  на  совместном  заседании  палат Парламента большинством голосов от общего числа депутатов каждой из них (п. 3 ст. 62).

В соответствии с п. 6 ст. 62 является обязательным проведение не менее двух чтений по вопросам,  связанным  с  внесением  изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан.

Как указывалось выше, п. 1 ст. 53 Конституции Республики Казахстан содержит норму, согласно которой Парламент на совместном заседании его палат по предложению Президента Республики Казахстан вносит изменения и дополнения в Конституцию. Данной нормой установлено правомочие Парламента, связанное с его главной функцией как законодательного органа. Однако Парламент не вправе  включать в рамки своей компетенции вопросы, обозначенные в п. 2 ст. 91 Конституции Республики Казахстан: «унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены».

За годы независимости Казахстана в рамках Конституции Республики Казахстан совершенствовались принципы разграничения полномочий между органами государственной власти, изменялся порядок формирования Парламента Республики Казахстан, уточнялся механизм проведения выборов и референдума и т.д.

07 октября 1998 года был принят первый Закон Республики Казахстан № 284-1 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», которым в Основной закон РК были внесены 19 изменений и дополнений [1]. Эти изменения и дополнения коснулись конституционных основ власти, правомочий и сроков полномочий Президента Республики Казахстан, депутатов Парламента РК, системы парламентских выборов. Были расширены полномочия Парламента по контролю над Правительством РК; по принятию изменений и дополнений в Конституцию; была предусмотрена правовая возможность избрания акимов районов и городов страны непосредственно населением; учрежден суд присяжных; введена смешанная, мажоритарнопропорциональная система выборов в Мажилис, срок полномочий которого увеличился до 5 лет, а численность – до 77 депутатов и др.

21 мая 2007 года был принят хронологически второй Закон РК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» [2].

Поправками в Основной закон  РК  введены новые элементы в государственное и общественное  устройство  Казахстана.  Это касается полномочий Парламента в целом и каждой из его палат – Сената и Мажилиса, Правительства, местных представительных органов власти, местного самоуправления и определения  места и роли общественных институтов, их взаимоотношений с государственными органами. Ассамблея народа Казахстан обрела конституционный статус и стала конституционным органом, имеющим квотированное представительство в Мажилисе Парламента. Казахстан, по сути,   перешел к президентско-парламентской форме государственного устройства, существенно изменив выборную систему в высшем представительном органе. Конституционная реформа, проведенная в 2007 году, была логическим следствием проходивших в этот период в стране экономических и социально-политических процессов.

Третий Закон Республики Казахстан от 02 февраля 2011 года №403-IV «О внесении дополнения в Конституцию Республики Казахстан» внес изменения лишь в одну 41-ю статью Основного закона: «Внеочередные президентские выборы назначаются решением Президента Республики и проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом» [3].

Таким образом, изменения и дополнения, внесенные в Конституцию Республики Казахстан 1995 года до настоящего времени, являлись существенными, открывали новую страницу модернизации политической системы, государственного управления, гражданского общества.

Процедура внесения поправок в Основной закон является одним из элементов конституционализма. Ведь если конституцию можно менять так, как изменяют простой закон, ничто не обеспечит ей особое место в правовой системе [4, с. 47].

Во многих конституциях зарубежных стран содержится регламентация процедуры изменения и дополнения Основного закона, которые зависят от характера конституции – является ли она «гибкой» или «жесткой».

«Гибкие» конституции (Великобритания, Новая Зеландия и др.) изменяются как обыкновенные законы, другие же составные части конституционного законодательства (нормы судебных прецедентов, конституционные устные обычаи, правовая доктрина) изменяются новыми прецедентами, обычаями или доктринами, сформулированными учеными-конституционалистами. Прецеденты и обычаи изменяются редко и медленно. Конституционные обычаи складываются на протяжении десятилетий, а то и  столетий  (например,  о  неприменении  права вето монарха в Великобритании). Путь изменения «жестких» конституций гораздо более сложен, причем среди них выделяется группа «менее жестких» (например, конституции Испании 1978 года, Казахстана 1995 года и Пакистана 1973 года) и «очень жестких» (например, конституции США 1787 года и России 1993 года).

Эта классификация опирается  в  основном на содержание норм конституций, устанавливающих порядок их изменений. В «жесткие» конституции также могут вноситься изменения. В США это делается главным образом толкованиями Конституции Верховным судом США, в России – Конституционным судом РФ, а также и другими способами. Изменения конституции без изменения ее текста получили в российском правоведении название «преобразование Конституции» [5, с. 30-39].

Немецкие ученые П. Лабанд и Г. Еллинек (XΙX в.) под изменениями конституции подразумевали «изменения, сделанные в тексте конституции путем преднамеренного волевого акта», а под ее преобразованием – «изменения, которые оставляют этот текст формально неизмененным и вызываются обстоятельствами, которые не сопровождаются намерением произвести изменения или созданием такового намерения» [6; 7]. Преобразование либо развитие Конституции без внесения в нее изменений и дополнений признавали также английские и французские исследователи XΙX в. [8; 9]. Русский ученый Ф.В. Тарановский отмечал: «Эти два порядка несомненно действуют во всех государствах. Взаимоотношение между ними устанавливается различное, в зависимости от своеобразия условий политической жизни той или другой    страны» [10, с. 502-503].

Среди современных исследователей проблему преобразования конституции отрицательно оценивал А.А. Белкин, хотя он и подчеркивал актуальность различия терминов «изменение» и «преобразование» Конституции в плане ее правовой охраны [11, с. 42,48].

Практическая значимость проблемы преобразования Конституции подчеркивается многими зарубежными правоведами [12; 13; 14]. Элементы преобразования Конституции без изменения ее текста имели место на протяжении всей истории конституционного развития советского государства. В 1923 г. М.А. Рейснер констатировал, что вопросы изменения Конституции РСФСР 1918 года сосредоточены целиком

«в руках высшего советского органа, т.е всероссийского Съезда Советов», постепенно без  внесения поправок в Конституцию стали прерогативой ВЦИКа [15, с. 403-404]. Это преобразование осуществлялось в «мягкой» либо в «жесткой» формах. В первом случае законами или указами предварительно фактически решались вопросы конституционного значения,  изменение же Конституции осуществлялось лишь в последующем.

А.В. Мицкевич обращал внимание на то, что «действие Конституции подвергается изменению еще до того, как Верховный Совет СССР принял закон об изменении ее текста. Такую практику нельзя признать правильной ни с юридической точки зрения, ни по существу. Она не способствует укреплению стабильности Конституции, создает возможность фактического разрешения конституционных вопросов до того, как была соблюдена процедура принятия соответствующего решения» [16, с. 198].

В советский период сначала принимались конституции, а затем вносились в них поправки.

«Мягкая» форма преобразования Конституции, как правило, в последующем влекла за собой внесение изменений и дополнений в конституционный текст. При «жесткой» же форме преобразовательные акты и практика непосредственно развивают, дополняют конституционные нормы. Конституционная практика в первые годы существования СССР обусловила необходимость для Основного закона выхода вообще за пределы тех предметов ведения, которые были определены для советского федеративного государства в статье 1 Конституции СССР 1924 года. Существовала практика изменения Конституции с помощью законов, принимаемых в особом порядке. В статье 174 Конституции СССР 1977 года устанавливалось, что изменения в Конституции производятся решением Верховного Совета СССР, принятым  большинством  не  менее чем в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из его палат. До 1990-х гг. принятие в СССР решений конституционного характера без модернизации Конституции обусловливалось ее формальным и декларативным характером, а потому и игнорированием ее, а также тем, что высший представительный орган власти служил в советский период только декорацией для «штампования» решений ЦК КПСС – подлинного центра государственной власти. В начале 1990-х гг. развернулось противоборство  политических сил, начался переход к новому конституционному строю и со всей очевидностью выявился отрыв конституционных норм от социально-экономических и политических реалий страны.  По актуальным конституционным проблемам стали приниматься обыкновенные законы, без предварительного изменения Конституции. Такая практика имела место в 1990-1993 гг., в период развала СССР и образования на постсоветском пространстве новых независимых государств.

В «жестких» конституциях не подлежат пересмотру нормы, закрепляющие важнейшие принципы, касающиеся основ общественного и государственного строя, правового положения человека и гражданина, в некоторых случаях – порядка изменения конституции. Пределы таких запретов различны. Иногда они ограничиваются одним положением, не подлежащим изменению (например, о республиканской форме правления – во Франции), иногда двумя (о республиканской форме правления и многопартийности – в Мавритании), изредка пятью (в Бразилии) и большим числом положений (например, в Греции, Намибии, Португалии, Румынии). Конституция РФ 1993 года запрещает что-либо изменять в трех ее главах («Основы конституционного строя», «Права человека и гражданина», «Порядок изменения Конституции»).

Оценка содержания таких запретов неоднозначна. Предметные запреты (например, относительно формы правления – в Италии или федерального устройства – в Бразилии) понятны даже без ссылок на конкретные статьи конституций этих стран, ибо речь идет о принципиальных вопросах их национальной государственности. Запреты же формального характера относительно изменения многих статей или даже целых глав и разделов могут вызвать различные суждения. Замысел разработчиков конституции бывает понятен, но формулировки отдельных статей не всегда оказываются бесспорными, что создает сложности как при издании законов в развитие конституции, так и в правоприменительной практике.

Ограничения  в  части  внесения  изменений в конституции могут носить временный характер. Иногда уже при принятии Основного закона устанавливается, что никакие изменения не могут в него вноситься в течение определенного числа лет (например, пяти лет – в конституциях Греции 1975 года, Португалии 1976 года, Бразилии 1988 года). Такой запрет связан с тем, что в течение первых лет действия конституции происходит формирование предусмотренных ею государственных структур и других институтов, и прерывать этот процесс внесением в конституцию каких-либо поправок представляется преждевременным. Однако и в этом случае иногда может возникнуть такая необходимость.

Целесообразным можно считать наличие в ряде конституций запрета на внесение в их текст изменений во время определенных ситуаций. Например, на период введения чрезвычайного, военного, исключительного положения (Бразилия, Испания, Румыния и др.) или в связи с посягательством на территориальную целостность страны (Франция, Гвинея).

Государственная значимость указанных запретов зависит от сложившихся условий. При государственных переворотах конституция не только может быть изменена, но и приостановлена и даже отменена актами пришедших к власти сил. В России в сентябре-декабре 1993 г., в период противоборства парламента и президента РФ, которое дошло до вооруженных противостояний, действия многих положений Конституции СССР 1977 г. были приостановлены (фактически же ее нормы не действовали почти в полном объеме).

Неизменность конституции в юридическом плане зависит от порядка изменения самой нормы о запретах ее корректировки. Юридической гарантией стабильности конституции является неизменяемость самой статьи, которая предусматривает порядок изменения конституции. Так, статья 135 Конституции РФ устанавливает, что положения главы 9, посвященные процедуре ее пересмотра, не могут быть изменены в рамках данного текста Конституции; они могут быть пересмотрены только при принятии новой Конституции РФ.

На практике изменить Основной закон может либо парламент (в ФРГ), либо парламент при обязательном согласии законодательных собраний определенного большинства субъектов федерации (в России), либо народ посредством референдума (в Дании), либо совместно парламент и референдум, когда последний одобряет (не одобряет) изменения, принятые парламентом.

Иногда в одной и той же стране поправки в конституцию могут вноситься несколькими способами (например, во Франции это вправе сделать отдельно и парламент на совместном заседании обеих палат, и избиратели путем референдума). В единичных странах право внесения изменений в конституцию или в наиболее важные ее статьи предоставлено только надпарламентскому органу (например, в Индонезии, Туркменистане).

Далеко не все субъекты, являющиеся субъектами права законодательной инициативы, обладают  правом  предложить  внести  поправку в конституцию. В России отдельный депутат может внести законопроект, но предложить поправку к Конституции вправе только группа парламентариев в составе от численности любой палаты.  В  Бенине  и  Мавритании  такая группа должна включать  всех депутатов, на  Филиппинах – 3/ . Обычно таким правом наделяются также глава государства, палаты парламента, правительство. Подобный порядок действует  и в России.

Изменение конституции возможно не только путем внесения отдельных поправок, но и посредством новой редакции ее текста.   Последнее  1/ имеет место в случае кардинальных   изменений условий жизни общества (как, например, в Венгрии в 1990 г. – при переходе от тоталитарного режима к демократическому строю). При этом, по сути, происходит внесение поправок в весь текст Конституции. 

В ряде стран законопроект о поправке к конституции может быть внесен в порядке народной законодательной инициативы (например, в Швейцарии для этого необходимы подписи 50 тыс. избирателей, в Австрии – 100 тыс., в Литве – 300 тыс., в Италии – 500 тыс.). В США инициатором поправки может быть любой депутат и сенатор (ими за все время действия Конституции 1787 года было внесено более 10 тыс. предложений, из которых парламент США принял 40, а штаты ратифицировали 27; таким образом, за всю историю этой страны в Конституцию были внесены всего 27 поправок).

При двухпалатном парламенте закон о внесении изменений и дополнений в конституцию обычно принимается раздельно каждой палатой квалифицированным большинством голосов депутатов  (например,  2/ ,  3/ )  –  либо окончательно, либо с последующим утверждением   данного закона на референдуме. В немногих странах он принимается, как уже указывалось, надпарламентским органом, иногда же – на совместном заседании палат парламента (например, в Казахстане,  Бразилии,  Мексике).  В  Венгрии и Польше – большинством в  2/3 голосов от общего числа парламентариев в присутствии не менее  половины депутатов соответственно от Государственного собрания и Сейма. В Словакии –  не менее 3/5 голосами  от  общего  числа депутатов Национального Совета. В Чехии – 3/5 голосами от общего числа депутатов и  3/5 голосами от числа присутствующих на заседании сенаторов. В ряде стран – только путем референдума (например, в Дании, Египте, Филиппинах).

Подобное изменение конституции имеет свои плюсы и минусы. С одной стороны, это упрощает процедуру приспособления конституции к новым условиям, при сохранении ее стабильности. Но с другой – это кардинальное изменение осуществляется парламентом, без всенародного обсуждения и референдума, что представлялось бы целесообразным, поскольку речь идет по существу о новом Основном законе.

Конституционный закон о внесении   попра общего числа депутатов и  3/ голосами от числа вок в конституцию, как правило, не подлежит присутствующих на заседании сенаторов. В ряде стран – только путем референдума (например, в Дании, Египте, Филиппинах).

Как видим, конституции ряда стран не расширяют перечня субъектов права законодательной инициативы по пересмотру Основного закона, не предусматривают каких-либо особых процедур внесения в него изменений в противовес общим законодательным процедурам и не определяют пределов возможного пересмотра, ограничиваясь лишь установлением необходимого для принятия соответствующего закона количества голосов парламентариев. наложению отлагательного вето главы государства и должен быть опубликован. Лишь в некоторых странах (нидерланды, Пакистан) право такого вето распространяется и на такие законы, но оно практически не применяется.

Таким образом, практика внесения изменений и дополнений в Основной закон применяется во многих государствах мира. Изменения и дополнения, вносимые в Конституцию государства, должны служить устранению ее юридических дефектов: восполнять пробелы, ликвидировать противоречия, восстанавливать нарушенный баланс прав и обязанностей субъектов права. Реализовывать конституционные поправки нужно системно, обеспечивая связи между изменяемыми и сохраняемыми статьями Основного закона.  Необходимо  своевременно и правильно прогнозировать правовые  последствия внесения поправок, их влияние на действующие нормативные правовые акты, а также предвидеть экономические, социально-политические и культурные последствия проведенных юридических новаций.

 

Литература 

  1. Закон Республики Казахстан от 07октября 1998 года № 284-1 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» // Казахстанская правда» от 08 октября 1998 г.
  2. Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254-III «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» //«Казахстанская правда» от 22 мая 2007 г. № 76 (25321).
  3. Закон Республики Казахстан от 2 февраля 2011 года № 403-IV «О внесении дополнения в Конституцию Республики Казахстан» // «Казахстанская правда» от 3 февраля 2011 г. № 38-39 (26459-26460).
  4. Шайо Андраш. Самоограничение власти: краткий курс конституционализма: пер. с венг. – М.: Юристь, – 292 с.
  5. Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Конституционное развитие России: Межвуз. сб. науч. ст. Вып. 4. – Саратов, 2003. – С. 30-39.
  6. Laband Wandlungen der deutschen Reichsverfassung. 1895. – 106 s .
  7. Еллинек Г. Изменения и преобразования конституции / пер. с нем. под ред. В.М. Устинова. – СПб., 1907. – С.
  8. Брайс Д. Американская республика. Ч. 1: Национальное правительство / Пер. с англ. В.В. Неведанского. – М., – 436 с.
  9. Эсмен Д. Общие основания конституционного права / пер. с фр. В. Дерюжинского. – СПб., 1898. – С. 338-339.
  10. Тарановский Ф.В. Учебник энциклопедии права. – Юрьев, 1915. – С. 502-503.
  11. Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. – СПб., – С.42, 48.
  12. Ганино М. Российская Конституция: взгляд из Италии // Государство и право. – 1999. – № 6. – С.
  13. Кляйн Х.С. Юрисдикция Конституционного суда // Государство и право. – 1999. – № 8. – С.
  14. Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Российской Федерации //Конституционное право: учебник – М., – С. 121.
  15. Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. – М., 1923. – С.403-404.
  16. Мицкевич А.В. Различия законов СССР по их юридической силе //Уч. зап. ВНИИСЗ. Вып. 10. – М., 1967. – С. 
Фамилия автора: Тусупова А.Ж.
Год: 2015
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика