Совершенствование системы работы в сфере опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан

Реализация основополагающего права каждого ребенка жить и воспитываться в семье, закрепленного в Конвенции о правах ребенка и Кодексе Республики Казахстан «О браке (супружестве) и семье», остается приоритетной. Ежегодно около тысячи детей остаются без родительской опеки и заботы и определяются в интернатные учреждения.

Основной причиной, по которой дети остаются без попечения родителей, по-прежнему является лишение (ограничение) родительских прав из-за их асоциального поведения. При этом инициирование вопроса о лишении родительских прав применяется как крайняя мера, когда исчерпаны все возможности сохранения биологической семьи.

В настоящее время в Казахстане функционируют 188 учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Приоритетной формой семейного устройства для детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является усыновление, опека, патронат.

Предпринят целый ряд мер по развитию семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: приняты необходимые нормативные правовые акты, укреплены отделы органов опеки и попечительства в управлениях образования, проводится информационная компания по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи.

Функции государства по опеке и попечительству – это одно из направлений государственной политики, целью которой является защита имущественных и личных неимущественных прав граждан, нуждающихся в особых формах охраны своих прав и интересов.

Постановлением Правительства  Республики  Казахстан от 9 сентября 1999 года № 1346 «Об утверждении положений об органах опеки и попечительства Республики Казахстан, о патронате и правил организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей» утверждено Положение «Об органах опеки и попечительства Республики Казахстан» [1]. Это один из первых документов Республики Казахстан, подробно регламентировавший процедуру установления опеки и попечительства. В настоящее время действуют «Правила осуществления функций государства по опеке и попечительству», утвержденные Постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 марта 2012 года № 382 [2].

На органы опеки и попечительства законодательством возложена обязанность обеспечения защиты прав и свобод детей, а также непосредственного выявления детей, оставшихся без попечения родителей, детей, в отношении которых допускаются нарушения их прав и законных интересов; ведения учета таких детей; принятия мер к устройству детей, оставшихся без попечения родителей (детей-сирот, социальных сирот). Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, законом не допускается.

Органы опеки и попечительства обязаны в течение 3-х дней со дня получения информации от комиссий по защите прав несовершеннолетних провести обследование условий жизни детей и при установлении факта отсутствия родительского попечения (или попечения со стороны родственников) обеспечить защиту прав и интересов детей до решения вопроса об их устройстве. Вопросы об устройстве решаются в течение месяца.

При отсутствии других возможностей устройства дети передаются в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Формы устройства детей, с учетом конкретных возможностей, определяются органами опеки и попечительства. Они же обязаны осуществлять последующий систематический контроль за условием их содержания, воспитания и образования [3, с. 46].

Создана система материального стимулирования казахстанских граждан-опекунов, патронатных воспитателей, усыновителей. Патронатным воспитателям ежемесячно выплачиваются денежные средства на содержание детей-сирот и заработная плата от 36 тысяч до 60 тысяч тенге (в зависимости от стажа работы, квалификационной категории). С 2011 года опекунам и попечителям выплачивается пособие в размере 10 МРП на содержание ребенка-сироты. Эти меры позволили увеличить число  детей,  оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в семьях, от общего числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в республике [4].

Во исполнение поручения Главы Государства о выработке мер по поощрению  усыновителей Республиканской бюджетной комиссией в июле 2014 года поддержаны расходы на введение с 2015 года единовременного государственного пособия в размере 75 МРП в связи с усыновлением ребенка. Реализуется Национальная инициатива «7 Шагов навстречу…», одним из направлений которой является устройство детей в семьи. Создана республиканская экспертная группа из представителей госорганов и НПО, ее главной задачей является разработка предложений по реформированию действующей системы семейного устройства детей-сирот. Проводится работа по разработке и внедрению пилотных проектов по развитию института приемной семьи, трансформации детских домов в  центры поддержки семьи. Так, в Кызылординской области реализуется проект  «Гостевая семья». В результате реализации проекта 3 воспитанника устроены в семьи опекунов, 1 усыновлен. В Восточно-Казахстанской области по инициативе акима области реализуется Комплексный план по поддержке детей-сирот и  детей, оставшихся без попечения родителей на 2011-2015 годы, проводится акция «Мейірім». С февраля 2014 года реализуется проект «Восточно-Казахстанская область – территория без сиротства» [4].

В целях пропаганды семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ежегодно проводятся республиканские благотворительные праздники «Ризашылық – Доброта во благо    детям...!», «Қуан, сәби», «День опекуна».

Благодаря регулярным выходам в эфир специальных рубрик и передач, социальных видеороликов, как «Наши дети», «Дорога домой», «Каждому ребенку – семью», «Миру нужен я, мне нужна семья» и др., значительно расширился круг людей, получающих информацию о детях, нуждающихся в устройстве, пропагандируется положительный опыт тех семей, которые воспитывают ребенка, оставшегося без попечения родителей.

Республиканской телерадиокорпорацией «Казахстан» транслируется серия репортажей о жизни казахстанских детей-сирот, усыновленных иностранцами.

В целях информирования граждан об условиях приема в семью детей, оставшихся без попечения родителей, о формах семейного устройства, о процедуре усыновления, назначения опеки (попечительства), создания приемной семьи действует Интернет-сайт Комитета по охране прав детей.

В результате принятых мер и введенных государственных выплат, которые стали значимым механизмом мотивации  казахстанских граждан к приему детей-сирот в свои семьи, наметилась устойчивая тенденция сокращения количества детей-сирот в стране.

Так, за последние три года общее количество детей данной категории уменьшилось на   1993, в том числе количество воспитанников детских домов – на 1695, количество интернатных организаций для детей-сирот – на 22 единицы. В 2014 году число воспитанников детских домов сократилось на 890 человек [4].

Приведенные данные свидетельствуют о широкомасштабной работе проводимой государством политики в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения. Это свидетельствует о том, что в Республике Казахстан отсутствует системная консолидированная деятельность государства, общества и семьи в отношении детей, в то время как требуется действенная, реальная, практическая защита прав каждого ребенка. Настало время не просто анализировать основные проблемы детства, но и влиять на решения многочисленных государственных органов по вопросам защиты прав и интересов детей во всех сферах. В связи с этим необходимо на государственном уровне создать специализированную структуру, которая бы занималась защитой прав ребенка.

Существующая система защиты прав ребенка работает по наступившим последствиям (сиротство, безнадзорность, преступность и т.д.). Фактически не работают государственные институты по профилактике и реабилитации детского семейного неблагополучия, нет адекватной реакции на явные нарушения прав ребенка. Так, например, в Кодексе Республики Казахстан «О браке (супружестве) и семье» целая глава посвящена тому, как устраивать детей-сирот,  но нет процедур по предотвращению сиротства, по профилактике детского семейного неблагополучия в случае, когда ребенка из семьи можно не изымать. Работа разрозненных общественных организаций по профилактике детской безнадзорности и беспризорности малоэффективна без объединения усилий институтов государственной власти и населения в целом.

Реформирование деятельности органов опеки и попечительства и самой их структуры – та проблема, которая не перестает быть актуальной.

По данным Генеральной прокуратуры Республики Казахстан, органы опеки не располагают сведениями об условиях жизни и воспитания 3 475 детей в связи с непредставлением ежегодных отчетов [5].

Говоря о частых нарушениях прав несовершеннолетних, следует  обратить  внимание на то, что в Республике Казахстан практически отсутствуют социальные службы, призванные работать с неблагополучными семьями, из которых убежали дети, с администрацией школ, откуда их отчислили, организовывать досуговые мероприятия и т.п., то есть помогать детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Все проводимые мероприятия носят, как правило, разовый характер в силу их  осуществления в  рамках  какой-либо  программы, социального опроса или предоставления отчетности. Так, например, целенаправленная работа с проблемной кровной семьей, из которой ушли дети, не проводится. Центры помощи семье и детям работают «по обращениям», т.е. с теми семьями, которые сами приходят за помощью. Как известно, дисфункциональные семьи, как правило, за помощью не обращаются, а дети уходят именно из таких семей. Государственные меры, которые принято называть «профилактикой социального сиротства», не достигают цели. Требуется целенаправленная работа с проблемной семьей и ребенком.

Все это доказывает необходимость введения более гибких и более точных критериев в установлении социального статуса ребенка и уточнения категории детей, которым предоставляется помощь местных органов власти. Устарело само понятие «ребенок, оставшийся без попечения родителей», в результате чего необходимая помощь не может быть предоставлена либо возникает «скрытое» социальное сиротство; невозможно также создание служб по профилактике этого явления.

В действующее законодательство Республики Казахстан необходимо ввести  и закрепить уточненную категорию детей – «дети, нуждающиеся в государственной защите» (социальные сироты) – это дети, проживающие в семье, которым не обеспечен или обеспечен в недостаточной степени (либо они не способны достичь или находятся в условиях, не позволяющих им достичь) необходимый для них уровень нормальной жизнедеятельности без оказания (предоставления) им помощи со стороны органов местного самоуправления.

Работа органов опеки и попечительства, должна стать не формальной для того, чтобы ее результаты изменили общую ситуацию. В интересах ребенка необходимо изменить действующий порядок работы органов опеки, рассматривать  процесс  работы  с  ребенком  не  как одномоментный административный акт по устройству в детское интернатное учреждение или в семью, а как комплекс последовательных действий, направленных в целом на улучшение положения ребенка, на защиту его прав и законных интересов [6, с. 16].

Защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства.

Органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей и исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избирают формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования. Таким образом, на органах опеки и попечительства в настоящее время лежит основная ответственность за защиту прав детей.

Согласно статье 120 Кодекса Республики Казахстан «О браке (супружестве) и семье», государство осуществляет свои функции по опеке или попечительству в отношении несовершеннолетних через местные исполнительные органы. Координация деятельности и организация взаимодействия государственных органов и организаций по опеке или попечительству над несовершеннолетними осуществляются уполномоченным органом в области защиты прав детей Республики Казахстан [7].

В настоящее время в органах образования работают 300 специалистов, осуществляющих функции по опеке и попечительству. На один район приходится всего по одному специалисту. В школах эту работу проводят заместитель директора по воспитательной работе и психолог. Для Республики Казахстан, где детей в возрасте от 0 до 18 лет насчитывается 5 151 221 и свыше 30 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, такое количество специалистов сравнительно мало [4]. Орган опеки и попечительства не в состоянии  своевременно и оперативно исполнять свои функции, что сказывается на судьбе несовершеннолетних. Материальное обеспечение этих органов также оставляет желать лучшего.

Такое количество специалистов позволяет выполнять только самую неотложную работу, связанную с представительством интересов несовершеннолетнего в суде, подготовкой заключений (зачастую  непрофессиональных,  в связи с отсутствием необходимых для этого  навыков и знаний) по запросу суда и т.д. Защита прав и законных интересов детей не осуществляется в должной мере.  Действующее законодательство дает возможность уже сейчас организовать работу по опеке и попечительству над детьми по-новому: возможно реформирование этой работы, создание профессиональных служб-учреждений, которые возьмут на себя часть (но не правоустанавливающих) функций органа опеки и попечительства (профессиональную работу с ребенком и семьей). Следовательно, необходимо создание учреждений нового типа, способных взять на себя выполнение этой работы.

Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству  детей,  оставшихся без попечения родителей, не допускается. А это неизбежно отсекает от активной профилактической деятельности все негосударственные благотворительные фонды, центры или ассоциации, которые сейчас либо берут на себя обязанности в отношении безнадзорных детей, либо о них идет речь при разработке программ профилактики, при создании системы органов предупреждения безнадзорности.

Полагаем, что назрела необходимость принятия Закона «Об опеке и попечительстве», что позволит реформировать всю систему органов, скоординировать их действия, определить структурно-функциональную сторону деятельности. Кроме того, полагаем необходимым выделить на республиканском уровне орган опеки и попечительства со структурными подразделениями на местах, что позволило бы избежать многих проблем с их финансированием, численностью работников и подконтрольностью. Однако законодатели вряд ли воспримут эту концепцию, поскольку она имеет множество противников.

История опеки прослеживается еще в казахском обычном праве. Нормы адата допускали опеку над малолетними детьми [8, с. 71]. Иначе говоря, в казахском обществе дети находились под защитой общества и эта защита была более совершенной, чем в настоящее время.

В соответствии с действующим законодательством в Республике Казахстан, органами опеки и попечительства являются органы местной исполнительной власти. Таким образом, деятельность органов опеки и попечительства сегодня, так сложилось, рассматривается как вопрос местного значения. При этом не конкретизировано, какое из структурных подразделений местных органов должно осуществлять эти функции.

Несовершеннолетними занимаются многие государственные и общественные организации, но координация действий отсутствует, что приводит к необходимости вносить существенные изменения в сферу деятельности органов местной исполнительной власти с целью расширения полномочий специалиста по охране прав детства. В этом аспекте существенное значение приобретают правильная организация их совместных усилий, четкая координация, согласованность действий, целесообразность методов их практической деятельности.

Следует отметить, что необходимо продумать систему управления в сфере опеки и попечительства на всех уровнях власти: кто за что отвечает, республика, область, район.

Нерешенной остается проблема, касающаяся кадрового обеспечения органов опеки и попечительства. Уже было отмечено, что органы опеки и попечительства сегодня нуждаются в серьезной реорганизации  и  обновлении, поскольку их деятельность по решению семейных споров, связанных с защитой прав несовершеннолетних, не  приносит  ощутимых  результатов  и не в полной мере соответствует  целям  семейного законодательства. Поэтому представляется, что в целях повышения качества работы органов опеки и попечительства необходимо в обязательном порядке  создавать  правовые отделы с квалифицированными юристами,  не  только на уровне республики или областных центров, но и в районных отделах образования, причем юристы должны заниматься специализированно только вопросами, связанными с полномочиями органов опеки и попечительства; повысить уровень оплаты труда специалистов по охране прав детей. В настоящее время в ряде районных отделов образования даже не предусмотрена штатная единица юриста, не говоря уже о правовом отделе опеки и попечительства.

Органы, на которые возложены функции опеки и попечительства, не считают их должности значимыми, о чем свидетельствует уровень категорий специалистов по охране прав детей. 

Таким специалистам необходим более высокий должностной статус, позволяющий им последовательно отстаивать права несовершеннолетних. Практически никто из специалистов не имеет юридического образования, несмотря на то, что они постоянно выступают в защиту интересов детей в судах.

В настоящее время в Республике  Казахстан используют альтернативные варианты помещению в учреждения детей, оставшихся без попечения родителей. Специалистам и правозащитным организациям не нравятся сиротские учреждения, потому что в них дети не получают нормального развития и не обеспечивается их психологическая защищенность. Нормально развиваться ребенок может только в семье.

Ежегодный мониторинг устройства детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей, показывает, что передача детей данной категории на воспитание в замещающие семьи является приоритетной формой их устройства.

Из 32 362 (2013 г. – 33 682) детей-сирот и детей,  оставшихся  без  попечения родителей, 23 170 (2013 г.23 803) охвачены альтернативными формами (опека, попечительство, патронат) семейного устройства, 9 192 (2013 г. – 9 879) воспитываются в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Следует отметить, что в детских домах проживают 81,6% детей, родители которых живы, и только 18,4% детей, у которых один или оба родителя умерли (из общего количества детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по РК – 37% – сирот) [4].

Во исполнение поручения Главы государства в рамках Стратегии «Казахстан-2050» совместно с местными исполнительными органами проводится работа по строительству (созданию) детских домов семейного типа.

В республике действуют 16 детских домов семейного типа и 13 детских деревень семейного типа. В 2014 году введены в строй 2 типовых дома на территории детской деревни семейного типа в Северо-Казахстанской области и 2 детских дома в Южно-Казахстанской области реорганизованы в детские деревни семейного типа. До 2020 года планируется открытие 9 детских домов семейного типа, строительство 2 типовых домов для семьи на территории детской деревни и одной детской деревни семейного типа [4].

Однако все это не дает должного эффекта, а рост социального сиротства свидетельствует о необходимости разработки принципиально новых подходов к решению проблем.

В Республике Казахстан необходимо внедрить новую модель организации работы органа опеки и попечительства, которая будет основана на непрерывном планировании мер по защите прав ребенка и проведении мониторинга за эффективностью принятых мер и развитием ребенка на базе местных органов исполнительной власти  –  перепрофилируемых  детских  домов и непосредственно в органах опеки и попечительства.

В основу новой концепции модели организации работы по опеке и попечительству над детьми необходимо положить делегирование ряда полномочий по опеке и попечительству, специализированным службам (организациям, учреждениям). Наряду с инспектором по охране  детства полномочия может получить детский дом, интернат или какой-либо центр помощи семье и детям. Различные уполномоченные службы будут скоординированы через процесс планирования попечения над ребенком. Такой подход к организации работы коренным образом отличается от традиционно существующих в Республике Казахстан моделей. Предлагаемая модель ставит на первое место процесс планирования попечения над ребенком и профессионализм – как при оценке ребенка и семьи (первичной и текущей), так и в процессе социального вмешательства и предоставления помощи. Этот подход предполагает как четкость в проработке  юридической и организационной основы новой модели, так и высокий профессионализм при ее реализации.

  

Литература 

  1. Постановление Правительства Республики Казахстан «Об утверждении положений об органах опеки и попечительства Республики Казахстан, о патронате и правил организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей» от 9 сентября 1999 года №1346. // САПП РК. – 1999. – № 46.– Ст. (утратил силу).
  2. Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 марта 2012 года № 382 «Об утверждении Правил осуществления функций государства по опеке и попечительству». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://adilet.zan.kz/ rus/docs/P1200000382
  3. Основы профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних: учебное пособие для вузов / под ред. Ф.А. Мустаевой. – М.: Академический Проект, – 208 с.
  4. Доклад о положении детей в Республике Казахстан. – Астана, 2014. – 88 с.
  5. Об итогах проверки применения законодательства об усыновлении за 2012-2013 годы. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://prokuror.gov.kz/rus/o-prokurature/deyatelnost-prokuratury/prezentacii
  6. Беляк И.К. Каким быть органам опеки и попечительства? // Детский дом. – 2005. – № 3 (16). – С.
  7. Кодекс Республики Казахстан «О браке (супружестве и семье)» от 26 декабря 2011 года № 518-IV. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1100000518
  8. История государства и права Казахской ССР. Часть I // под общ. ред С.С. Сартаева. – Алма-Ата: Мектеп, – 182 с. 
Фамилия автора: Раззак Н.
Год: 2015
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика