Некоторые правовые проблемы государственного регулирования производства и использования биотоплива в Республике Казахстан

Введение 

По данным казахстанских экспертов, запасы невозобновляемых природных ресурсов в Республике Казахстан могут быть исчерпаны в течение ограниченного исторического периода. При экстенсивной эксплуатации, по оценкам экспертов, сегодняшних запасов нефти в Казахстане хватит на 70 лет, природного газа – на 85 лет. Горнометаллургическая промышленность находится на грани исчерпания разведанных эффективных месторождений. Железной руды осталось немногим более чем на 80 лет, алюминия – на 90 лет, медь исчерпается уже через 20 лет. Свинцово-цинковая отрасль обеспечена на 25 лет, хромоворудная – на 50 с небольшим лет, по никелю залежи полностью освоены [1]. Эти данные показывают, что из-за огромных запасов традиционного энергетического сырья вопросам развития использования альтернативной энергетики до недавнего времени в Казахстане уделялось сравнительно мало внимания. Развитие альтернативной энергетики позволяет решать ряд стратегических задач, в число которых входит решение проблем энергетической и экологической безопасности, рационального использования традиционных источников энергии, выполнение международных обязательств. Как показывает опыт развитых стран мира, без государственного регулирования, без мер государственной поддержки производства и использования возобновляемых источников решение вышеназванных стратегических задач невозможно. Потенциальные резервы возобновляемых ресурсов в Казахстане оцениваются в 12 миллиардов долларов в год [2].

Казахстан пошел по пути ряда развитых стран мира, приоритетом государственной политики которых является переход к «зеленой экономике». Мировое сообщество ожидает от Казахстана успешной реализации знаковых проектов: выставки ЭКСПО-2017 под названием «Энергия будущего» и Программы партнерства «Зеленый мост» для содействия устойчивому развитию в центральноазиатском и других регионах мира. Такие страны региона, как Монголия, Китай и Южная Корея, уже начали осуществление амбициозных планов «зеленой экономики», озвученных президентами этих стран. Так, например, Южная Корея уже инвестирует ежегодно 2% ВВП в «зеленый» сектор, а инвестиции Китая находятся на уровне 1,5% ВВП с ожидаемым ростом до 2% к 2015 году [3]. В этой связи изучение правовых проблем государственного регулирования отношений в области поддержки использования возобновляемых источников энергии (далее по тексту ВИЭ), в том числе и биотоплива представляет собой теоретический и практический интерес.

Анализ последних исследований и публикаций 

Казахстанские ученые-юристы активно занимались и интересуются эколого-энергетическими проблемами права [4], права о недрах [5].

Следует отметить, что проблемам правового обеспечения энергетической безопасности уделяют большое внимание зарубежные ученые. По данным проблемам опубликовано ряд учебников, учебных пособий, научных статей [6]. 

Основные результаты исследования 

Мировые тенденции энергетической политики требуют гибкой и слаженной организации жизнедеятельности энергетического комплекса страны, соответственно и своего государственного регулирования, которое имеет свои особенности. В экономической литературе государственное регулирование экономики рассматривается как целенаправленный, координирующий процесс управленческого воздействия правительства на отдельные сегменты внутреннего и внешних рынков посредством микрои макроэкономических регуляторов в целях достижения равновесного роста общей экономической системы [7].

В 2009 году в Казахстане был принят специальный закон «О поддержке использования возобновляемых источников энергии» [8], в котором нашли отражение цели, задачи и формы государственного регулирования в области альтернативной энергии. Главной целью этой деятельности является создание благоприятных условий для  производства  электрической и (или) тепловой энергии с использованием возобновляемых источников энергии для снижения энергоемкости экономики и воздействия сектора производства электрической и тепловой энергии на окружающую среду и увеличения доли использования возобновляемых источников энергии при производстве электрической и (или) тепловой энергии.

В настоящее время развитие возобновляемой энергетики названо одним из приоритетных направлений формирования отраслей «экономики будущего», обозначенных в Государственной программе по форсированному индустриальноинновационному развитию (ГП ФИИР) на 20102014 годы [9]. Исходя из целей и задач государственного регулирования ВИЗ можно сказать, что, с одной стороны, государство ставит цель решить проблемы энергообеспечения за счет нетрадиционных источников энергии и, с другой стороны, сократить выбросы парниковых газов. В этой области  Директива Европейского союза по возобновляемой энергетике (RED 2009/28/ЕС) поставила задачу сократить на 20% потребление первичных энергетических ресурсов к 2020 году [10]. Республика Казахстан, как обладатель крупных запасов углеводородного сырья не осталась в стороне от инициатив ЕС, и идет в ногу со временем, развивая производство альтернативных видов энергии. Стратегия «Казахстан-2050» обозначила казахстанские обязательства в данной сфере, а именно обеспечить не менее половины всего совокупного энергопотребления в виде альтернативной и возобновляемой энергии [11].

Закон о поддержке использования ВИЗ обозначил основные направления государственного регулирования в этой области, где основным главным инструментом является создание благоприятных условий для строительства и эксплуатации объектов по использованию возобновляемых источников энергии, их эффективной интеграции в единую электроэнергетическую, тепловую систему и рынок электрической и тепловой энергии. Следующее направление связано со стимулированием производства электрической и (или) тепловой энергии с использованием возобновляемых источников энергии и предоставлением юридическим лицам, осуществляющим проектирование, строительство и эксплуатацию данных объектов, инвестиционных преференций. Немаловажным является и содействие выполнению международных обязательств Республики Казахстан по снижению выбросов парниковых газов.

Законом предусмотрен ряд мер по поддержке возобновляемых источников энергии. Первое, это приоритетность предоставления земельных участков для строительства объектов возобновляемых источников энергии (ст. 7). Местные исполнительные органы должны резервировать земельные участки для названных целей и содействовать   развитию    предпринимательства в  данной  области.  Наряду  с  этим оказывается поддержка при продаже электрической и (или) тепловой энергии, произведенной  объектами по использованию возобновляемых источников энергии. В Казахстане для регулирования отношений с энергопроизводящими компаниями создан расчетно-финансовый центр по поддержке ВИЗ [12]. Он заключает договоры купли-продажи электрической энергии с энергопроизводящими организациями, использующими ВИЗ, и включенными в перечень энергопроизводящих организаций, использующих их сроком на пятнадцать лет, и осуществляет покупку электрической энергии, произведенной объектами по использованию ВИЗ в течение срока, не превышающего срок действия соответствующего фиксированного тарифа. Политика «зеленого» тарифа широко практикуется в мире. Впервые идея льготных  тарифов  была  реализована  в  США в 1978 году, когда президент Джимми Картер подписал Национальный энергетический закон (NationalEnergyAct) и Закон о регулировании коммунального хозяйства (PublicUtilitiesRegula toryPolicyAct). Цель  этих  законов заключалась в поощрении энергосбережения и развитии новых видов энергетических ресурсов, в том числе возобновляемых источников энергии, таких как ветровая и солнечная энергия [13]. В Казахстане зеленый тариф законодательно был введен в 2013 году, в 2014 году правительство РК утвердило порядок, условия и его формы определения [14]. Фиксированные тарифы утверждаются Правительством для таких видов ВИЗ, как энергии солнечного излучения, ветра, гидродинамической энергии воды, энергии, полученной при использовании биогаза. Оно вправе раз в три года корректировать уровни ранее утвержденных фиксированных тарифов.

В Казахстане применяются  меры поддержки и при подключении объектов ВИЭ. Вновь построенные объекты ВИЭ, а также реконструированные объекты независимо от срока ввода в эксплуатацию подключаются к ближайшей точке электрических или тепловых сетей энергопередающей организации, соответствующей по классу напряжения или параметрам теплоносителя в общей сети теплоснабжения. Энергопередающая организация обеспечивает беспрепятственное и недискриминационное определение ближайшей точки электрических или тепловых сетей, соответствующей по классу напряжения или параметрам теплоносителя в общей сети теплоснабжения, и подключение объектов по использованию возобновляемых источников энергии.

В различных странах мира на смену традиционному топливу приходит биотопливо, которое получают из сырья биологического происхождения. Уникальность этого вида топлива в том, что выделяемый при его сжигании углекислый газ имеет первичное атмосферное происхождение и его могут опять ассимилировать растения, которые в будущем станут источником получения нового топливного этанола. Основные достоинства биоэтанола заключаются в следующем: биоэтанол – 100% органическое вещество, 100% разлагающееся; значительно менее токсичное сгорание, особенно при сравнении с обычным углеводородным топливом по выбросам окислов тяжелых металлов и серы; углерод-нейтральное топливо. По мере своего роста растения, использовавшиеся для производств биоэтанола, поглащают столько же углекислого газа (СО ), сколько выделяется при сжигании [15].

Есть еще и такая мера государственной поддержки, как адресная помощь. Государство предоставляет  ее   индивидуальным потребителям в размере пятидесяти процентов от стоимости установок по использованию возобновляемых источников энергии суммарной мощностью не более пяти киловатт. Она выплачивается после ввода установки по использованию возобновляемых источников энергии в эксплуатацию. Законодатель в данном случае к индивидуальным потребителям относит только те физические лица, которые потребляют электрическую и (или) тепловую энергию от объекта по использованию возобновляемых источников энергии, работающего в автономном режиме в неэлектрифицированных населенных пунктах и (или) поселениях, где централизованное электроснабжение   экономически   нецелесообразно. Речь идет об отдаленных населенных пунктах, где находятся места отгонного животноводства, крестьянские (фермерские) хозяйства.

По мнению экспертов, Казахстан обладает значительным биоэнергетическим ресурсом. В Казахстане стабильным источником биомассы для производства энергии могут являться отходы сельскохозяйственного производства, растениеводческая продукция технического характера, а также излишки продовольственного сырья. По оценочным данным, годовой выход животноводческих и птицеводческих отходов по сухому весу составляет 22,1 млн. тонн (от крупного рогатого скота – 13 млн. тонн, овец и коз – 6,2 млн. тонн, лошадей – 1 млн. тонн), из которых можно получить 8,6 млрд. м3 биогаза.

Имеющиеся сырьевые ресурсы растениеводства (целлюлозный ресурс – 9 млн. тонн, свободный остаток зерна – 1,9 млн. тонн, низкокачественная пшеница, идущая на корм скоту, – 1 млн. тонн, малосемена – 1 млн. тонн), позволяют без ущерба для пищевой и комбикормовой промышленности организовать производство свыше 4 млрд. литров биотоплива в год.

Помимо отходов сельского хозяйства (энергетический потенциал 3,9 ПДж), следует обратить внимание на проблему твердых бытовых отходов, которая становится одной из самых острых хозяйственных и природоохранных проблем. Использование биоэнергетического потенциала ТБО (1,31 ЭДж) позволит эффективно решить проблему утилизации ТБО, снизить уровень экологического ущерба от систем сбора органических отходов, уменьшить присутствие в атмосфере парниковых газов (углекислый газ, метан и закись азота) [16].

В целях развития данной отрасли использования ВИЭ в Казахстане принят Закон «О государственном регулировании производства и оборота биотоплива» [17]. Основными задачами государственного регулирования в данной области являются снижение уровня выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, развитие производства и оборота биотоплива.  Для этого государство определяет предельные объемы производственных мощностей по производству биотоплива. Эти объемы установлены постановлением Правительства от 2011 года [18].

К примеру, в 2011 году он составлял 2870, а в 2014 году он составляет 3220 млн. литров биотоплива. Эти цифры свидетельствуют о росте объемов производственных мощностей по производству биотоплива. Отрицательной стороной этого производства может быть угроза продовольственной безопасности, потому что используется пищевое сырье. Поэтому устанавливаются квоты на пищевое сырье, используемое для последующей переработки в биотопливо [19]. Окончательное решение принимает Правительство страны на основании информации уполномоченного и местных исполнительных органов, а также анализа данных мониторинга с учетом структуры посевных площадей, объемов производства и переработки, а также наличия запасов конкретного вида (или видов) пищевого сырья, планируемого к использованию для производства биотоплива.

Для развития биотопливного рынка государство осуществляет поддержку производства и оборота биотоплива путем финансирования исследований по изучению приоритетных направлений развития рынка. На наш взгляд, этой меры государственной поддержки недостаточно и нужно продумать о комплексе действенных мер экономического характера. Сам закон акцентирует  больше  внимания  на  контрольные функции государства. К сожалению, не достигнута и главная цель – содействие решению экологических проблем ввиду отсутствия конкретных инструментов и форм регулирования производства биотоплива с акцентом на достижение благоприятных экологических результатов. Поэтому, следовало прописать механизм экологического регулирования к производству биотоплива.

Как мы знаем, на сегодняшний день есть интересные научные разработки и опыт других стран мира. Исторически наиболее распространенным видом биотоплива является биомасса на основе различных видов сельскохозяйственных культур, деревьев, отходов сельскохозяйственного производства.

Мировое потребление биодизельного топлива, вырабатываемого на основе растительного масла, выросло за последние 2 года в 2,5 раза – с 2 млрд. литров в 2003 году до примерно 5 млрд. литров в 2005 году. К 2020 году объемы его выпуска могут достичь 24 млрд. литров.

В Бразилии наиболее активно развивается рынок биоэтанола, получаемого из сахарного тростника. Программа использования биоэтанола была инициирована во время нефтяного кризиса в 1970-х годах. В 2005 годы продажи автомобилей, использующих этанол в качестве топлива, составили 53,6% от общего числа продаж новых автомобилей в Бразилии.

В настоящее время Австралия, Таиланд, Мексика и Индия запускают свои программы внедрения биотоплива. США активно перенимают опыт Бразилии в области стимулирования развития альтернативных видов топлива. С начала 1990-х годов Бразилия развивает технологию электростанций, работающих на газифицированной древесной биомассе для газовых турбин (BIG/GT). Практическое использование биогаза в мире началось в начале XX века. А сегодня во многих странах функционируют национальные программы развития технологии анаэробной переработки биомассы, направленные на решение проблем энергоснабжения, обеспечения удобрением, поддержания надлежащих санитарных условий и иные цели. Первая в мире программа по развитию биогазовой технологии была принята в Индии (1962 год). Китай начал реализацию программы развития технологии анаэробной переработки органического материала с 1969 года. В Индии фундаментальные и прикладные исследования проводятся преимущественно в Исследовательском центре биохимической инженерии и в Индийском технологическом институте. Вопросами развития, исследования, стандартизации  и  популяризации  установок  в Индии занимается Khadiand Village Indusries Commission (KVIC). Программа базируется на освоении технологии переработки навоза крупного рогатого скота посредством универсальных биогазовых установок, так называемого «габоровского типа», предназначенных для индивидуальных крестьянских хозяйств [20].

Таким образом, производство  биотоплива для Казахстана стратегически важно как с позиции решения проблем энергоэффективности, так и решения ряда проблем социального и экологического характера. Нашей стране следует активизировать научные исследования и поддерживать индустриально-инновационную деятельность в области ВИЭ. В Казахстане действует закон о государственной поддержке индустриально-инновационной деятельности [21], Государственная программа по форсированному индустриальноинновационному развитию Республики Казахстан на 2010-2014 годы [22]. Эти документы содержат общие положения инновационной деятельности, не детализируя ее особенности в области развития биоиндустрии страны. Сам закон о биотопливе не содержит ответа на этот вопрос. В этой связи хочется отметить, что ссылочный и общий характер многих норм и положений нашего законодательства зачастую тормозят эффективное решение многих  стратегических  задач.  Наряду с этим наблюдается неинформированность общественности в решении проблем с использованием ВИЭ. В этой связи следует активизировать разъяснение нашего законодательства среди населения, которое должно стать активным участником и инициатором в данной области.

Выводы 

На сегодняшний день провозглашенное Казахстаном поощрение использования  возобновляемых источников энергии представляет собой скорее декларацию о намерениях. Однако для урегулирования отношений в наиболее важной сфере – сфере продажи произведенной  энергии – предлагается ряд существенных льгот, которые могут в перспективе  сделать проекты по использованию возобновляемых источников энергии привлекательными для инвесторов. Очевидно, что требуется дальнейшая серьезная законодательная работа по совершенствованию действующего законодательства. В частности, нуждаются в законодательном закреплении соответствующие налоговые и таможенные льготы, предоставляемые в рамках реализации подобных проектов. Изучение законодательства Казахстана о государственном регулировании производства и оборота биотоплива показало отсутствие действенных мер государственной поддержки производства биотоплива. В этой сфере следует усилить формы и методы международного сотрудничества, направленных на обеспечение режима наибольшего благоприятствования для казахстанского биотоплива на экспортных рынках. Наряду с этим следовало бы провести исследование мирового рынка технологий производства биотоплива для определения наиболее эффективных и оптимальных их видов в условиях республики и обеспечить формирование бренда казахстанского  биотоплива на международном рынке.

Участие общественности и ее информированность дают широкие возможности для эффективной реализации политики поддержки ВИЭ, поэтому необходимо активно привлекать граждан на правительственные и иные общественные организации к внедрению культуры экономного потребления воды, сокращению использования традиционных видов топлива, развитию возобновляемых источников энергии.

 

Литература 

  1. Республика Казахстан. О проекте Указа Президента Республики Казахстан «О Стратегии эффективного использования энергии и возобновляемых ресурсов Республики Казахстан в целях устойчивого развития до 2024 года»: Постановление от от 24 января 2008 года N 60 // adilet.kz. 2014
  2. Республика Казахстан. О проекте Указа Президента Республики Казахстан «О Стратегии эффективного использования энергии и возобновляемых ресурсов Республики Казахстан в целях устойчивого развития до 2024 года»: Постановление от от 24 января 2008 года N 60 // adilet.kz. 2014
  3. Президент Республики Казахстан. Концепция по переходу Республики Казахстан к «зеленой экономике»: Указ от 30 мая 2013 года № 577//adilet.kz. 2014
  4. Мухитдинов Н.Б. Основы горного права. – Алма-Ата, 1983. – 248 с.; Мухитдинов Н.Б. и Мороз С.П. Горное право в Республике Казахстан. – Алматы, 2004. – 223 с.
  5. Елюбаев Ж.С. Проблемы правового регулирования недропользования: отечественный опыт и зарубежная практика. Монография. – Алматы: Печатный дом «Колесо», – 452 с.; М.К. Сулейменов. Нефтяное право Республики Казахстан; Ченцова О.И., Брайнина Н.В., Чумаченко Ю.Г. Энергетическое законодательство Республики Казахстан – общий обзор // «Энергетическое право». – 2007. – № 2.
  6. Energy Law and Policy for the 21 The Energy Law Group. James E. Hickey, Jr. ... Rocky Mountain Mineral Law Foudation. Denver, Colorado. 2000; Roggencump, Marta M., Ronne, Anita. Energy Law in Euroupe (National, EU and International Lae and Instituions). Oxford University Press 31 Dekabria 2000. Energierecht. PraxiskommentarzumEnergieliberaliserungs G. von ReinhardSchanda. VerlagOrac. Wien 2000; Barry Barton. Energy security : managing risk in a dynamic legal and regulatory environment .Oxford : Oxford University Press, 2004. Natural resources, energy, and environmental law //Section of Natural Resources Energy and Environmental Law American Bar Association ; [Tulsa Okla.] : National Energy Law & Policy Institute University of Tulsa College of Law; ЛахноП.Г. ПравовоеобеспечениеЭнергетическойстратегииРоссиинапериоддо 2020 г. // Нефтегаз, энергетикаизаконодательство. Вып. 3. М., 2003 – 2004; Лахно П.Г. становление и развитиеэнергетического законодательства Российской Федерации // Государство и право на рубеже веков: Материалы Всероссийской конференции. М., 2001; LakhnoPyotr. Sc.(Law), Moscow State University // AdJusting the Course. Legal aspects of Russia’s new energy strategy // Oil of Russia. 2004. N 1
  7. Государственное регулирование экономики / под ред. А.Н. Петрова, М.И. Кныша. – СПб., 1999. – 264 с. – С. 16.
  8. Республика Казахстан. О поддержке использования возобновляемых источников энергии: Закон от о 4 июля 2009 года № 165-IV // adilet.kz. 2015
  9. Президент Республики Казахстан. О Государственной программе по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010-2014 годы: Указ от 19 марта 2010 года № 958 //adilet.kz. 2015
  10. DIRECTIVE 2009/28/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCILof 23 April 2009
  11. Республика Казахстан. Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства: Послание Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана, 2012. Астана. 14 декабря 2012 года// http://www.akorda.kz
  12. Правительство Республики Казахстан. Об утверждении Правил централизованной покупки и продажи расчетнофинансовым центром электрической энергии, произведенной объектами по использованию возобновляемых источников энергии: Постановлениеот 5 августа 2014 года № 876// adilet.kz. 2015
  13. См. подробно Policy Options for Promoting Wind Energy Development in California: A Report to the Governor and State Legislature;Hirsh, F. (1999). « PURPA: The Spur to Competition and Utility Restructuring, « The Electricity Journal, Vol. 12, Issue 7, pp. 60-72.]
  14. Правительство Республики Казахстан. Об утверждении Правил определения фиксированных тарифов: Постановление от 27 марта 2014 года № 27//// adilet.kz. 2015
  15. Республика Казахстан. О проекте Указа Президента Республики Казахстан «О Стратегии эффективного использования энергии и возобновляемых ресурсов Республики Казахстан в целях устойчивого развития до 2024 года»: Постановление от 24 января 2008 года N 60 // adilet.kz. 2015
  16. Момыналиев К.Е. Биоэнергетика как устойчивый и возобновляемый источник энергии для Казахстана // Журнал Kazenergy. – 2010.
  17. Республики Казахстан. О государственном регулировании производства и оборота биотоплива: Закон от 15 ноября 2010 года № 351-IV //adilet.zan.kz. 2015
  18. Правительство Республики Казахстан. Об определении предельных объемов производственных мощностей по производству биотоплива: постановление от 1 марта 2011 года № 204//adilet.zan.kz. 2015
  19. Правительство Республики Казахстан. Об утверждении Правил установления квот на пищевое сырье, используемое для последующей переработки в биотопливо, в случае угрозы продовольственной безопасности: Постановление от 1 марта 2011 года № 203//adilet.zan.kz. 2015
  20. Республика Казахстан. О проекте Указа Президента Республики Казахстан «О Стратегии эффективного использования энергии и возобновляемых ресурсов Республики Казахстан в целях устойчивого развития до 2024 года»: Постановление от от 24 января 2008 года N 60 // adilet.kz. 2015
  21. Республика Казахстан. О государственной поддержке индустриально-инновационной деятельности: Закон от 9 января 2012 года № 534-IV// adilet.kz. 2015
  22. Президент Республики Казахстан. О государственной программе по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010-2014 годы: Указ от 19 марта 2010 года № 958 // adilet.kz. 2015 
Фамилия автора: Еркинбаева Л.К.
Год: 2015
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика