Национальный фонд РК как объект охраны от преступного посягательства

В статье рассматривается вопрос об ответственности за посяга­ тельство на Национальный фонд РК. Авторы поднимают вопрос о рисках, связанных с ростом коррупционных возможностей и неце­ левым использованием части средств Фонда. В статье предлагается разработать комплекс уголовно­правовых средств по противодейст­ вию нецелевого использования средств Национального  фонда.

Нанесение ущерба экономической безопасности государства, включая использование стратегических ресурсов вопреки интересам страны, препятствование инновационному развитию и росту инвестиционной активности, неконтролируемый вывоз капитала и товаров за пределы страны, рост теневой экономики, являются основными угрозами национальной безопасности. А обеспечение экономической безопасности включает финансовую безопасность, предусматривающую состояние защищенности финансовой системы от реальных и потенциальных угроз, при котором государство способно обеспечить ее целостность, независимость и устойчивое развитие.

В решении данной проблемы, на наш взгляд целесообразно разработать уголовно-правой институт в виде уголовной ответственности за посягательство на Национальный фонд Республики Казахстан, так как данный вопрос не нашел своего разрешения в действующем уголовном законодательстве Республики Казахстан. Именно этот аспект является наиболее интересным для авторов данной статьи.

Необходимо отметить, что проблема ответственности за посягательство на Национальный  фонд  в уголовно-правовом аспекте учеными Казахстана не рассматривалась. Анализ имеющейся литературы показывает, что авторы в основном внимание акцентировали на экономических проблемах Национального фонда.[1]

Так как, были преценденты по не возврашении активов национального фонда, назревает необходимость признания национального фонда объектом охраны государством от преступного посягательства, то есть в действующем уголовном кодексе Республики Казахстан национальный фонд непредусмотрен как объект уголовноправовой охраны.

Однако, сегодняшние реалии таковы, что в соответствии с новым подходом по использованию средств, когда введен институт фиксированного гарантированного трансферта в республиканский бюджет в абсолютном значении в размере 8 млрд. долларов США возникает риск нецелевого использования данных средств. Деньги в виде трансфертов используются в основном для финансирования бюджетного дефицита. В этом смысле они действительно тратятся бесконтрольно. никто не может гарантировать, что трансферты из Национального фонда будут направлены исключительно на финансирование инвестиционных и социальных проектов. Возникает необходимость предусмотреть вопрос усиления государственного контроля с целью обеспечения законности распределения национального фонда, обеспечения снижения уровня коррупции, укрепления доверия общества к государству и ее институтам, повышения эффективности работы исполнительных органов власти, а также эффективного противодействия современным угрозам безопасности личности, общества и государства за счет введения новых норм, направленных на борьбу с организованной и транснациональной преступностью.

Идея создания некоего внебюджетного фонда для аккумулирования в нем сверхдоходов от экспорта сырьевых ресурсов существовала у руководства Казахстана с момента обретения страной независимости. Однако практически к проблеме создания нефтяного фонда приступили в 1995 году, после принятия новой Конституции, устанавливающей президентскую форму правления, тогда же в экономике страны наступил период относительной стабилизации. К тому же в период 1993-1996 годов мировые цены на нефть непрерывно росли, что естественным образом привело к образованию существенных доходов от экспорта этого сырья из Казахстана, к которым добавились значительные поступления от продажи государственной доли в крупных нефтегазовых проектах иностранным инвесторам.

При создании Национального фонда Казахстана был изучен опыт практически всех аналогичных фондов в других странах мира. Например, опыт создания нефтяного фонда в Венесуэле (в 1998 в Венесуэле был создан Фонд макроэкономической стабилизации. Первоначально критерии наполнения фонда были сформулированы достаточно жёстко: если мировая цена на нефть превышает нормативную ($14,7 за баррель), то каждый доллар сверх этого идет в фонд. В дальнейшем правила перечисления средств в фонд изменялись, а госбюджет сводился с постоянным дефицитом, нигерии в сентябре 2004 года правительство страны приняло решение создать Стабилизационный фонд.

Изучался опыт арабских стран, в частности Кувейта ( Кувейте существует два фонда Бюджетный резервный фонд (c 1960) и Резервный фонд будущих поколений (с 1976). В фонд будущих поколений перечисляются 10% госдоходов (независимо от их происхождения и цен на нефть). К концу 2004 года объем обоих фондов достиг $80 млрд. (около 170% ВВП). Характер размещения средств фондов не разглашается, хотя известно, что деньги вкладываются в ценные бумаги развитых стран. Именно из этих фондов Кувейт профинансировал восстановление страны после войны 1990-1991 годов), Омана (в 1980 году был создан Государственный резервный фонд, а в 1993 году ещё и Нефтяной фонд. При этом все нефтяные доходы при цене до $15 за баррель идут в бюджет, следующие $2 за баррель в Государственный резервный фонд, следующие $0,5 за баррель в Нефтяной фонд, а при цене свыше $17,5 за баррель нефтяные сверхдоходы снова идут в бюджет. Однако фонды наполнить так и не удалось, так как их средства постоянно шли на покрытие бюджетного дефицита) Саудовской Аравии и Ливии и т.д.

В качестве образца для казахстанского Национального фонда была выбрана модель Нефтяного  фонда  Норвегии,  который успешно функционирует уже несколько десятков лет (В Норвегии в 1990 был создан Государственный нефтяной фонд. Он выполняет роль как стабилизационного, так и «фонда будущих поколений». Порядок наполнения фонда определяется правительством и ежегодно утверждается парламентом, в него идёт около половины нефтяных доходов госбюджета. На начало 2006 в фонде было накоплено $220 млрд. (75% ВВП). Доходность Нефтяного фонда в 2005 составила 8,58%. В среднем за девять лет она составила 4,47%, причем в 2001-2002 годах фонд терпел убытки. Около 46% средств фонда вложено в акции, а остальное в облигации.

Правительство Норвегии проводит политику пополнения Государственного нефтяного фонда очень жёстко. В результате связь между притоком нефтедолларов и бюджетными расходами стала даже обратной: чем выше нефтяные цены, тем меньше бюджетные расходы, и наоборот [2]. В Казахстане Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 года  №    402

«О Национальном фонде Республики Казахстан» был создан Национальный фонд по аналогии с другими странами, где существенная часть доходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов. 24 августа 2000 года, было принято постановление Правительства № 1303, которым в качестве первоочередной задачи была определена разработка законодательных актов по вопросам создания и функционирования Национального фонда Республики Казахстан. 29 января 2001 г. Указом Президента  Республики  Казахстан  №  543  «О некоторых вопросах Национального фонда Республики Казахстан» были определены основные цели, задачи Национального фонда Республики Казахстан, источники и порядок его формирования, порядок использования средств фонда, функции, права и обязанности государственных органов по его управлению, правила отчетности о формировании и использовании Национального фонда РК. В мае 2001 года был принят Закон РК «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам функционирования Национального фонда Республики Казахстан» № 182 от 03.05.2001,   которым существование Национального фонда получило достаточно четкое законодательное закрепление в законодательстве о бюджетной системе и о Национальном банке[3].

Начало деятельности Национального Фонда РК было положено за счет средств от продажи государственной доли в СП «Тенгизшевройл», сумма которых с учетом капитализации составила 674378570,70 долл. США. Эта продажа широко освещалась в СМИ, все средства совершенно официально на законной основе были зачислены в Национальный фонд Республики Казахстан. 

Наглядно движение средств в Национальном фонде видно из таблицы 1 . 

С 2001 года объем накопленных средств в нем вырос практически в 90 раз в долларовом выражении (без учета инфляции). Благодаря благоприятной конъюнктуре на глобальных сырьевых рынках только за прошлый 2012 год его активы выросли на 32,41%, достигнув 57,77 млрд долларов. Это составляет более 27,5% от ВВП страны. Для сравнения: чистые международные золотовалютные резервы Национального банка Республики Казахстан за тот же временной период снизились ввиду ряда причин на 3,5% — до 27,75 млрд долларов США [4].

Основные средства Фонда вложены в валютные и долговые активы вне национальной юрисдикции. При этом, не осуществляется комплексная оценка долгосрочных отрицательных последствий для национальной экономики неограниченного изъятия денежных средств в Национальный фонд Республики Казахстан, в том числе с точки зрения скрытого оттока капитала из страны при вложении средств Фонда в зарубежные долговые и валютные активы. 

таблица 2. Динамика изменения объема накопленных средств в Национальном фонде РК с момента основания по начало февраля 2013 года (в млн долларов США) 

Источник: Национальный банк РК

таблица 3. Показатели доходности Национального фонда РК с момента основания 

Источник: Национальный банк РК

Вопросы эффективного использования средств Национального фонда Республики Казахстан всегда были актуальными. Их важность особенно возросла в связи с проявлением признаков системного кризиса действующей модели социально-экономического развития Казахстана.

Согласно статьи 21. Бюджетного кодеска республики казахстан Национальный фонд Республики Казахстан представляет собой активы государства в виде финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан, а также в виде иного имущества, за исключением нематериальных активов. Предназначен для обеспечения социально-экономического развития государства путем накопления финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, снижения зависимости экономики от нефтяного сектора и воздействия неблагоприятных внешних факторов.

Национальный фонд Республики Казахстан осуществляет сберегательную и стабилизационную функции. Сберегательная функция обеспечивает накопление финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, и доходность активов Национального фонда Республики Казахстан в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска. Стабилизационная функция предназначена для поддержания достаточного уровня ликвидности активов Национального фонда Республики Казахстан.

Часть Национального фонда Республики Казахстан, используемая для осуществления стабилизационной функции, определяется в размере, необходимом для обеспечения гарантированного трансферта.

Формирование и использование Национального фонда Республики  Казахстан определяются с учетом конъюнктуры мировых и внутренних товарных и финансовых рынков, экономической ситуации в государстве и за рубежом, приоритетов социально-экономического развития республики с сохранением при этом макроэкономической и фискальной стабильности и соблюдением основных целей и задач Национального фонда Республики Казахстан. Решения по повышению эффективности формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан, а также по объемам и направлениям его использования принимает Президент Республики Казахстан. Доверительное управление Национальным фондом Республики Казахстан осуществляет Национальный Банк Республики Казахстан на основании договора о доверительном управлении, заключаемого между Национальным Банком   Республики  Казахстан  и  Правительством Республики Казахстан.

Источниками формирования Национального фонда Республики Казахстан являются:

• поступления в Национальный фонд Республики Казахстан;
• инвестиционные доходы от управления Национальным фондом Республики Казахстан;
• иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

Поступления в Национальный фонд Республики Казахстан состоят из:1) прямых налогов от организаций нефтяного сектора (за исключением налогов, зачисляемых в местные бюджеты), к которым относятся:

• корпоративный подоходный налог, налог на сверхприбыль;
• налог на добычу полезных ископаемых, бонусы, доля по разделу продукции;
• рентный налог на экспорт;
• дополнительный платеж недропользователя, осуществляющего деятельность по контракту о разделе продукции;
• других поступлений от операций, осуществляемых организациями нефтяного сектора (за исключением поступлений, зачисляемых в местные бюджеты), в том числе поступлений за нарушения условий нефтяных контрактов (за исключением поступлений, зачисляемых в местные бюджеты);
• поступлений от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям;
• поступлений от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения.

Национальный фонд Республики Казахстан расходуется:

• в виде гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет;
• на покрытие расходов, связанных с управлением Национальным фондом Республики Казахстан и проведением ежегодного аудита;
• в виде целевых трансфертов, передаваемых из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан.

Гарантированным трансфертом из Национального фонда Республики Казахстан являются невозвратные поступления в республиканский бюджет из Национального фонда Республики Казахстан.

Размер гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан определяется в абсолютном фиксированном значении и утверждается законом Республики Казахстан[5].

В 2011 году руководство Казахстана официально подчеркнуло необходимость пересмотра приоритетов деятельности Национального фонда Республики Казахстан, сформулированных в действующей Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан от 2010 года, в целях более полного учета долгосрочных задач и повышения устойчивости экономического развития Казахстана, а также повышения общей доходности через диверсификацию портфеля инвестиций. Стоит отметить, что действующая Концепция предусматривает усиление именно сберегательной направленности Фонда в рамках достаточно размытой трактовки – «перераспределение  сбережений между поколениями». На сегодняшний день речь идет преимущественно о повторном использовании возвращаемых в Национальный фонд  РК   средств   антикризисной программы, а также о выделении через ФНБ «Самрук-Казына» облигационного займа АО «НК «КазМунайГаз» в размере 4 млрд долларов США двумя траншами в 2013 и 2015 годах. Кроме того, часть средств Национального фонда используется для решения широкого круга национальных задач в рамках ежегодного гарантированного трансферта в республиканский бюджет в размере 8-9,3 млрд долларов[4].

В условиях мирового кризиса вопрос функционирования Национального фонда становится политическим. Особое недоумение вызывает предложение некоторых политиков поделить все деньги фонда между казахстанцами. Средства Национального фонда это не только достояние сегодняшнее, но и достояние будущего поколения. Если обратится к истории развития аналогичных фондов некоторых стран, то виден отрицательный  результат,  например,   Венесуэле к 2003 году удалось накопить $2,59 млрд., но правительство Уго Чавеса вскоре истратило эти деньги и сейчас фонд фактически не функционирует, а в нигерии правительство в сентябре 2004 года приняло решение создать Стабилизационный фонд и перевести в него 50% нефтяной сверхприбыли за предыдущий год. Однако уже в ноябре того же года из этих средств было изъято $280 млн., которые были потрачены на компенсацию гражданам их затрат на бензин. Фонд так и не начал функционировать [2].

В рамках нашей статьи опыт этих стран крайне полезен, поскольку в этих странах прибыли нефтяной промышленности были растранжирены бесцельно, что в итоге привело к увеличению их задолженности международным нефтяным организациям. Научное осмысление проблем по функционированию фондов вышеуказанных стран очень значимо для данного исследования. Поскольу авторов настораживает заявление Президента Казахстана Нурсултана Назарбаева о пропаже из Национального фонда десяти миллиардов долларов. На совещании по итогам 2012 года он заявил, что деньги, выделенные на реализацию антикризисных программ, «до сих пор не видим, исчезли куда-то», несмотря на то, что «все говорили: будут возвращены» [6], а так же криминологическая характеристика ниже указанных статистических данных по экономическим и коррупционным преступлениям. 

Реализация государственной антикоррупционной политики – общенациональная задача. Уголовная политика государства определяет основные направления борьбы с коррупционными правонарушениями, так как коррупция наряду с преступностью стала серьезным вызовом для государственной власти и общества в Казахстане.

В Казахстане коррупция в первую очередь связана с деятельностью государственных служащих, которые наделены соответствующими полномочиями в вопросах управления. Общеизвестно, что в Казахстане государственные служащие относятся к  властвующей  элите,  иными словами, государственные служащие Республики Казахстан – это граждане Республики Казахстан, занимающие в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов либо из средств Национального банка Республики Казахстан должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства [7]. Согласно закона РК «О государственной службе», данная категория служащих осуществляя свою деятельность руководствуются принципами законности, казахстанского патриотизма и личной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных обязанностей и превышение им своих полномочий. Исходя из определения данные лица могут пртендавать на высокие государственные и политические должности и в дальнейшем могут иметь доступ к активам национального фонда и лаббировать в политических целях.

Таким образом возникли большие риски, связанные с ростом коррупционных возможностей и нецелевым использованием части средств Фонда. И здесь возникает необходимость разработки комплекса уголовно-правовых средств по противодействий ему.

На наш взгляд, необходимо подробно рассмотреть концептуальные направления развития уголовной политики в условиях глобализационого процесса в сфере экономической деятельности.

Мы предлагаем, признать национальный фонд объектом охраны государства от преступного посягательства. Общественная опасность посягания на  Национальный  фонд выражается в подрыве нормального функционирования денежно-кредитной системы и в нанесении огромного ущерба экономике и развитию рыночных отношений нашего государства.

Предлагаемый нами вариант, признания Национального фонда как объекта уголовно правовой охраны, предусматривает усиление государственного контроля с целью обеспечения законности распределение национального фонда, обеспечит снижение уровня коррупции, укрепит доверие общества к государству и ее институтам, повысит эффективность работы исполнительных органов власти, а также эффективного противодействие современным угрозам безопасности государства.

Как нам известно, уголовная политика в области борьбы с преступностью основывается на  принципе  неотвратимости  наказания, но с другой стороны эту проблему одним только ужесточением уголовных наказаний не решить, требуется совершенствование законодательнонормативной базы в целом и решение ряда организационных вопросов.

Литература 

1. Проблемы и перспективы Национального фонда Республики Казахстан. Материалы исследования/Под редакцией С.М. Злотникова – Алматы: ОФ «Транспаренси Казахстан», – 128 с; Владимир Каратицкий «Правда и мифы о Национальном фонде» http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1050505; Амангельдиева Ж.А. Национальный фонд Республики Казахстан – гарантия стабильности экономического развития; А. Устименко Национальный фонд РК: изменения назрели/ Журнал KAZENERGY 2013. №3 (58) Журнал KAZENERGY 2013. №3 (58)
2. Проблемы и перспективы Национального фонда Республики Казахстан. Материалы исследования/Под редакцией С.М. Злотникова – Алматы: ОФ «Транспаренси Казахстан», 2004. -128 с
3. Закон РК «О Национальном фонде Республики Казахстан» от 23.08. 2000г. (с изменением и дополнением от 08. 2007г.)
4. А. Устименко Национальный фонд РК: изменения назрели/ Журнал KAZENERGY №3 (58)
5.  Бюджетный кодекс РК
6. http://www.almaty.tv/news/].
7. Обзор структуры и динамики коррупции за 12 месяцев 2012 года Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) // http://www.finpol.kz/rus/
8. Сотрудники финнансовой полиции рассказали о крупнейших преступлениях, совершенных в стране. http://www.tv/news/
9. «О государственной службе Закон Республики Казахстан» от 23 июля 1999 года N 453,»Казахстанская правда» от 6 августа 1999 года