В статье проводится анализ системы источников конституционного права РК, ее элементов, места и роли источников конституционного права в системе национального законодательства. Дается характеристика видов источников конституционного права, выявляются тенденции их развития, рассматриваются вопросы сущности, содержания. Изучается их взаимосвязь и иерархия, и в этой связи проводится объективная оценка качества и связей законов и подзаконных актов.
Конституционное право как отрасль права имеет собственную систему источников, для которой характерны такие качества, как взаимосвязь составляющих ее элементов (взаимообусловленность их существования; конкретизация в источниках положений, содержащихся в других источниках) и их иерархия (соподчинение источников; их непротиворечивость; преимущественное действие одних источников в случае их коллизии с другими).
Источниками конституционного права являются правовые акты, посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, составляющие по своему содержанию предмет конституционного права.
Для сферы национального конституционного права характерны расширение объема конституционно-правового регулирования и возрастание влияния на указанную сферу общегуманных ценностей в результате изменения содержания существовавших в советский период видов источников конституционного права и появления новых. Данный вопрос в силу его актуальности заслуживает, на наш взгляд, специального рассмотрения.
В отечественной науке конституционного права можно обнаружить различные взгляды по рассматриваемому нами вопросу. Так, А.Т. Ащеулов полагает, что «под источниками конституционного права следует понимать юридические формы, способы выражения правовых норм (действующие нормативные акты), регулирующие основные комплексы общественных отношений, образующих предмет конституционного права». И далее: «Источниками конституционного права являются естественное право и позитивное. <…> Практически в Казахстане и других странах СНГ источником конституционного права признаётся лишь позитивное право: конституция, конституционные законы, иные нормативные акты, содержащие конституционно-правовые нормы… Естественное право воспринимается многими государствами как высшая духовная ценность, морально обеспечивающая неотчуждаемость прав человека» [1].
Естественное право имеет определенное отношение к современному государственноправовому развитию. Мы разделяем мнение тех российских правоведов, которые вневременное, или «прирожденное», понимание права считают лишь частью правового сознания и гарантией демократических институтов, а не формальным источником права или способом объективизации юридических предписаний [2].
А.К. Абельдинов и О.К. Копабаев к источникам конституционного права относят нормативные правовые акты страны, а также судебные прецеденты, правовые обычаи, международные и внутригосударственные договоры [3]. Ж. Баишев определяет источники конституционного права как «нормативные акты… изданные органами государства в установленном порядке или принятые народом. Специфика источников конституционного права состоит в том, что они регулируют наиболее важные общественные отношения – т.е. права и свободы человека и гражданина, основы общественного строя, организацию государственной власти» [4]. Г.С. Сапаргалиев, подчеркивая, что источниками национального права в Республике Казахстан являются правовые акты, указанные в п. 1 ст. 4 Конституции РК, считал, что не все виды данных актов относятся к источникам конституционного права. К основным источникам конституционного права Республики Казахстан ученый относил Конституцию в целом – не только ее правовые нормы, но и другие ее элементы: принципы, декларативные положения, понятия, цели, задачи. Автор видел своеобразие Конституции РК как источника конституционного права в том, что в ней указаны формы других ее источников: конституционные и обычные законы, нормативные указы и постановления Президента РК, постановления Правительства, а также степень юридической силы, порядок принятия, опубликования и отмены [5].
Виды источников конституционного права достаточно стабильны, многие из них указаны в Конституции РК. В своей совокупности все они образуют следующую систему:
- Конституция Республики Казахстан – основной источник конституционного права характеризуется широтой содержания установленных в ней норм. В ней содержатся правовые нормы общего характера, являющиеся основополагающими для всего текущего конституционно-правового регулирования. Они охватывают своим воздействием все сферы жизни общества: политическую, экономическую, социальную, духовную. Этим Основной закон отличается от всех иных видов источников конституционного права, связанных с регулированием какой-либо одной сферой отношений. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Республики Казахстан. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Казахстане не должны противоречить Конституции.
- Закон – нормативно-правовой акт, посредством которого устанавливается большинство конституционно-правовых норм. В соответствии с Конституцией РК предусматривается принятие следующих законов Республики Казахстан:
а) Законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан. В соответствии с Законом РК «О нормативных правовых актах» указанные законы занимают верхнюю ступень в иерархии нормативных правовых актов (п. 1 ст. 4). Изменения и дополнения в Конституцию вносятся большинством не менее чем в 3/4 голосов от общего числа депутатов каждой из палат Парламента РК (п. 3 ст. 62). Проведение не менее двух чтений по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию обязательно. Согласно ст. 91 Конституции, изменения и дополнения могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента Республики, принятым им по собственной инициативе, предложению Парламента или Правительства. Проект изменений и дополнений в Конституцию не вносится на республиканский референдум, если Президент передает его на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией. Если Президент Республики отклоняет предложение Парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее 4/5 голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента принять закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. В этом случае Президент подписывает этот закон или выносит его на республиканский референдум, который считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан Республики, имеющих право участвовать в республиканском референдуме. Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, не менее чем в двух 2/3 областей, городов республиканского значения и столицы. Таким образом, изменения и дополнения в Конституцию осуществляются не путем принятия конституционного закона. Данный вид законов принимается, только когда возникает необходимость в них, т.е при возникновении потребности в изменении существенных общественных отношений. До настоящего времени приняты только три таких акта: законы РК от 07.10.1998 г., 21.05.2007 г., 02.02.2011 г.; б) Конституционные законы Республики Казахстан. Конституция РК 1995 года изменила статус конституционного закона, определив его место между Основным и обычным законом. Издание конституционных законов прямо предусмотрено п. 4 ст. 62 Конституции РК, в них более детально регулируются вопросы, отнесенные к предмету Конституции. Об этом свидетельствует предусмотренная Конституцией особая процедура их принятия. Конституционный закон считается принятым, если одобрен большинством не менее чем в 2/3 голосов от общего числа депутатов каждой из палат Парламента РК. Согласно п. 1 ст. 92 Конституции РК конституционные законы должны быть приняты в течение года со дня вступления Конституции в силу. Если законы, названные в Конституции конституционными, или акты, имеющие силу таковых, были приняты к моменту вступления ее в силу, то они приводятся в соответствие с Конституцией и считаются конституционными законами. Вместе с тем возникает вопрос об оптимальности и полноте перечня тем, которым посвящены действующие конституционные законы. В число указанных в Конституции РК конституционных законов следовало бы включить и законы, затрагивающие сферу прав и свобод человека, где были бы разработаны соответствующие конкретные правовые механизмы, что представляется особенно актуальным в связи с ратификацией Казахстаном Международных Пактов о правах человека 1966 года. Конституция Республики Казахстан и конституционные законы, как известно, устанавливают статус и определяют основные направления деятельности высших государственных органов, однако, не всех из них. Так, компетенция, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются, согласно Конституции РК (п.4 ст.83), обыкновенным законом «О прокуратуре Республики Казахстан», что нам представляется недостаточным. На наш взгляд, следовало бы придать статус конституционного закона указанному закону, что соответствовало бы статусу органов прокуратуры, осуществляющих от имени государства высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики.
Закон РК о гражданстве и Закон РК О чрезвычайном положении также не возведены в ранг конституционного закона. Следуя европейской правовой традиции, отношения гражданства, на наш взгляд, должны регулироваться конституционным законом. Поэтому в свете содержания ст. 92 Конституции РК целесообразнее было бы придать данному закону статус конституционного. Присвоение статуса конституционного Закону Республики Казахстан «О чрезвычайном положении» позволило бы обеспечить не только общественную стабильность при возникновении чрезвычайных ситуаций, но и на конституционном уровне гарантировать осуществление прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, предусмотренных в Конституции РК 1995 года.
Одной из причин того, почему указанные законы не получили статуса конституционного закона, является то, что в законодательстве содержится формальное определение этой категории актов, исходящее из того, что они должны быть обязательно поименованы в Конституции РК в качестве конституционных законов. Но такой формальный признак, как упоминание в Конституции, недостаточен, необходимо его дополнить признаком содержательным. Здесь имеется в виду важность отношений, которым посвящены указанные акты и которые они призваны регулировать. Благодаря регулированию этих отношений, данные акты могут приобретать признаки, позволяющие им занять более высокое, чем обычный закон положение в иерархии актов и иметь более высокую юридическую силу.
Таким образом, главный смысл и предназначение конституционных законов состоит в том, что они в конституционном законодательстве определены как обособленные и приоритетные акты повышенной юридической силы, развивающие фундаментальные нормы, но не являющиеся частью Конституции;
в) Обычные законы Республики Казахстан. Согласно п. 5 ст. 62 Конституции РК обычные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Палат, если иное не предусмотрено Конституцией. Данные акты различаются по их юридической силе; по предметам ведения, которые могут в них рассматриваться; по порядку принятия; по возможности применения в отношении их вето Президента РК. Источниками конституционного права являются законы, содержащие конституционно-правовые нормы, и регулирующие конституционноправовые отношения.
3. Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан
В отечественной литературе по конституционному праву неоднократно говорится об отнесении международных договоров к источникам конституционного права, но без обстоятельного анализа данного вопроса. Так, С.К. Амандыкова к источникам конституционного права относит «международные договоры, ратифицированные Республикой, которые имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно» [6, с. 15]. Г.С. Сапаргалиев считал, что «к источникам конституционного права относятся нормы международно-правовых актов, признанных Республикой Казахстан. По его мнению, в них могут содержаться правовые нормы конституционного значения: о правах человека, общественных образований и др.» [5, с. 9]. А.Т. Ащеулов к источникам конституционного права из числа такого рода международно-правовых договоров выделяет «прежде всего, …акты, содержащие общепризнанные конституционные принципы и нормы международного права» [1, с. 34].
Международные договоры могут являться источниками конституционного права только при соблюдении трех условий: во-первых, если предмет договоров составляют вопросы конституционного права; во-вторых, указанные акты должны быть признаны в Республике Казахстан обязательными; в-третьих, необходимо вступление данных актов в юридическую силу. Таким образом, данные акты служат источниками конституционного права в случаях, когда они регулируют конституционные проблемы и предусмотрено их непосредственное применение.
- Декларации. Декларация о государственном суверенитете КазССР 1990 года – единственный акт, принятый в Казахстане в канун новой эпохи его развития, не включенный в перечень источников действующего права РК, содержащийся в пункте 1 статьи 4 Конституции РК. Закон о нормативных правовых актах также не упоминает декларацию в иерархии нормативных правовых актов РК.
Декларация о государственном суверенитете КазССР является характерным документом периода перехода Казахстана к государственной независимости. Наряду с подтверждением намерений Казахстана войти на равноправной основе в союз суверенных республик, она выполнила нотификационную функцию: документировала самостоятельное провозглашение Казахстаном своего суверенитета. Вместе с тем в содержании Декларации были обозначены основные параметры независимого государства, новой независимой казахстанской государственности, что позволяет определить функцию указанной Декларации как «программную».
На наш взгляд, декларации, хотя и являются правовыми актами, однако, выступают в основном в качестве декларативных документов. Во многом они сходны с преамбулами конституционных актов. Даже тогда, когда на декларацию возлагается регулятивная функция, ее реализация бывает недолгой, поскольку декларация либо инкорпорируется в текст Конституции или другого законодательного акта, либо замещается иным конституционным актом. В подобных случаях возможные одновременные отсылки и к нормам Конституции (или другого акта), и к положениям Декларации могут оказаться нерезультативными. Государство может со временем принять тот или иной правовой акт, именуемый
«декларацией», и тогда спектр выполняемых ими функций может быть и расширен. На данный же момент только указанный выше перечень функций отражает в целом юридический характер деклараций. Декларации могут выступать источниками конституционно-правовой науки, т.к. благодаря им можно проследить, насколько провозглашенные в них политические цели государства оказываются реализованными в его нормотворческой деятельности.
5. Акты Президента Республики Казахстан
Президент Республики Казахстан на основе и во исполнение Конституции и законов РК издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории страны. В соответствии с п. 2 ст. 45 Конституции в случае, предусмотренном п.п. 4 ст. 53 Президент издает законы, а в случае, предусмотренном п. 2 ст. 61, указы, имеющие силу законов.
В соответствии с п. 1 ст. 45 Конституции РК указами Президента Республики осуществляются конституционные полномочия Президента, требующие издания акта Президента Республики; решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, установленной в Конституции и законах ответственности органов власти перед народом Казахстана; осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государственных органов; принимаются решения по стратегическим вопросам экономического и социально-политического развития Республики Казахстан. Распоряжения Президента РК издаются на основе и во исполнение Конституции, законов и указов Президента. Распоряжениями Президента Республики осуществляется решение вопросов административно-распорядительного, оперативного и индивидуального характера, в соответствии с компетенцией Президента Республики назначаются и освобождаются от должности лица, не обладающие конституционным статусом. В необходимых случаях Президент Республики при осуществлении своих полномочий может самостоятельно определить, в форме какого акта: указа или распоряжения будут осуществляться соответствующие его полномочия» [7, с. 267].
В соответствии с п. 1 ст. 44 Конституции РК Президент РК обращается с ежегодным устным или письменным Посланием народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Казахстана. Послания Президента РК носят программный характер и имеют важное политическое значение, т.к. содержат важные политические и правовые инициативы главы государства. Однако это не дает оснований рассматривать их как нормативные правовые акты или считать, что они обладают высшей юридической силой, поскольку они не являются конституционными актами. Послание Президента не есть нормативный правовой акт, имеющий обязательную силу, ибо в нем отсутствуют правовые нормы.
6. Нормативные правовые акты Парламента Республики Казахстан
К нормативным правовым актам Парламента РК как источникам конституционного права относятся:
а) Постановления.
В соответствии со ст. 62 Конституции РК Парламент принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению, принимаемые большинством голосов депутатов от общего их числа в обеих палатах, если иное не предусмотрено Конституцией. Как одна из форм выражения норм конституционного права, постановления Парламента имеют свои признаки, которые выражаются в том, что они принимаются только самим Парламентом и не подписывается Президентом РК, и лишь по определенному кругу вопросов, связанному с организацией работы палат Парламента, их комитетов и комиссий, осуществлением контроля за работой этих органов. В отличие от законов, которые являются юридическим выражением законотворческого процесса, постановления Парламента – то юридическое выражение организации палатами условий для их нормативной и иной деятельности. Постановления могут иметь как нормативный, так и не нормативный характер. Однако большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам. Постановления Парламента, имеющие нормативный характер, немногочисленны. Согласно п.п. 2-1 п. 1 ст. 72 Конституционный Совет РК рассматривает на соответствие Конституции РК принятые Парламентом и его Палатами постановления до их подписания.
б) Регламент Парламента РК, регламенты Сената и Мажилиса Парламента; Положения о координационных и вспомогательных органах, образуемых палатами.
Указанные акты как источники конституционного права, содержащие конституционно-правовые нормы, регулирующие вопросы организационной деятельности, внутреннюю структуру Парламента, определяют законодательный процесс. Их нормы обязательны для палат, их органов и депутатов, участвующих в парламентских процедурах. Они не требуют утверждения никаким другим органом и действуют в течение всего срока деятельности Парламента. Регламенты палат – это не законы, поскольку каждая из палат не вправе самостоятельно принимать законы. С этой точки зрения регламенты могут быть отнесены к категории корпоративных актов – форм конституционного права.
7. Нормативные правовые акты Правительства Республики Казахстан
Юридическая сила постановлений Правительства и их место среди источников конституционного права обусловливаются статусом данного органа. Данные акты являются составной частью действующего права РК. В них находит выражение деятельность высшего органа исполнительной власти в стране. Носящие подзаконный характер, они обязательны для исполнения на всей территории страны и имеют межотраслевое содержание. К ним относятся постановления, распоряжения Премьер-министра РК, которые принимаются в соответствии с его компетенцией и во исполнение Конституции и законов РК, а также указов и распоряжений Президента РК. Все эти акты формируют правовую основу нормотворческой деятельности Правительства, регулируемую Конституционным законом РК от 18.12.1995 г. «О Правительстве Республики Казахстан» с изм. и доп. [8].
8. Постановления Конституционного Совета Республики Казахстан
Решения Конституционного Совета Республики Казахстан, устанавливающие неконституционность действующих норм права, обладают признаками, свойственными источникам конституционного права: особой юридической силой, общеобязательностью, структурированностью, непосредственным действием и т.д. Такие решения вносят изменения в правовую систему. Эти акты являются специфическими (нетрадиционными) источниками конституционного права. К ним относятся:
а) итоговые решения (постановления нормативного и ненормативного характера). Содержащие императивное начало, они могут носить как нормативный, так и ненормативный характер;
б) заключения Конституционного Совета по всем вопросам конституционных полномочий;
в) Послания Конституционного Совета в Парламент РК о состоянии конституционной законности в стране. В этих ежегодных посланиях КС РК указывает на те уязвимые стороны нормативно-правовой базы, которые требуют адекватной реакции государственных органов. Предложения, содержащиеся в посланиях, носят рекомендательный характер;
г) регламент Конституционного Совета.
Таким образом, Конституционный Совет РК принимает акты конституционного контроля, различные по своим характеристикам и юридической силе. Юридические свойства этих актов во многом определяются своеобразием правовой системы государства, правовой традицией и уровнем правовой культуры, использованной моделью конституционной юстиции, практикой органа конституционного контроля.
9. Нормативные постановления Верховного суда Республики Казахстан
Верховный суд Республики Казахстан принимает нормативные постановления в соответствии со ст. 4 Конституции РК, а согласно ее ст. 81 он же дает «разъяснения по вопросам судебной практики», в том числе и по всем формам реализации правовых норм – их соблюдения, исполнения, пользования и применения, а также по всем нормативным правовым актам, которыми руководствуется суд при рассмотрении дел. Таким образом, Конституция РК дает Верховному суду нормотворческие полномочия. Однако согласно Конституционному закону РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» Верховный суд принимает нормативные постановления лишь «по вопросам применения в судебной практике законодательства»[9].
Таким образом, нормативные постановления Верховного суда РК должны давать разъяснения по вопросам судебной практики, а не создавать новые нормы конституционного права.
10. Нормативные постановления Центральной избирательной комиссии
Нормативные постановления ЦИК РК содержат нормы конституционного права и признаются как ее источники. Эти акты посвящены в основном вопросам организации работы ЦИК РК и не содержат новых избирательных процедур. Их принятие направлено на конкретизацию соответствующих законов и обеспечение их единообразного применения. Однако в тех случаях, когда в законах содержится прямое указание на то, что определенные правоотношения регулируются актами избирательных комиссий, ЦИК РК принимает нормативные постановления, содержащие правовые нормы первичного характера. Большая часть этих постановлений направлена на организационное обеспечение избирательных компаний.
- Нормативные правовые акты местных представительных и исполнительных органов Данные акты содержат конституционноправовые нормы, носящие локальный характер. Маслихаты принимают по вопросам своей компетенции решения, а акимы – решения и распоряжения. К правовым актам органов местного государственного управления относятся также постановления акиматов – коллегиальных исполнительных органов, наделенных властными полномочиями в соответствии с Законом РК от 23.01.2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» [10].
При определении места нормативных решений маслихатов, акимов и акиматов в системе источников конституционного права следует иметь в виду, что эти акты находятся в подчиненном положении по отношению к актам органов более высокого уровня. Все эти акты носят подзаконный характер, имеют равную юридическую силу, принимаются строго по вопросам, входящим в компетенцию принявших их органов, и обязательны для исполнения на территории соответствующей административно-территориальной единицы. Придание указанным актам юридической силы и общеобязательного характера осуществляется путем санкционирования со стороны государства.
Подводя итоги, выделим основные характеристики системы источников конституционного права. К ним относятся: нормативный характер; обязательность для исполнения; особый порядок публикации и введения в действие. Источники конституционного права связаны с организацией и функционированием государственной власти, от которой исходят все государственные нормативные правовые акты, определяют правотворческую деятельность государственных органов, которые компетентны создавать нормы права, формулировать основные начала для всех других отраслей права и формировать систему нормативных правовых актов.
Литература
- Конституционное право Республики Казахстан: учебник / сост. д.ю.н., проф. А.Т. Ащеулов. – Алматы: КазГЮА, – 656 с.
- Колесников Е.В. Источники российского конституционного права: вопр. теории и методологии: автореф. дис. … д.ю.н. – Саратов, 2000. – С.
- Абельдинов А.К., Копабаев О.К. Конституционное право зарубежных стран: учебник. – Алматы, 1997. – 152 с.
- Баишев Ж. Конституционное право Республики Казахстан: учебник. – Алматы, 2001. – С. 9-10.
- Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Акад. курс. – Изд. 3-е. – Алматы: Жетi Жаргы, 2007.– 526 с.
- Амандыкова С.К. Конституционное право Республики Казахстан: учеб. пособие для юрфаков. – Караганда: РИО «Болашак-Баспа», 1997. – 186 с.
- Конституция Республики Казахстан: Науч.-правовой коммент /под ред. Г.С. Сапаргалиева. – Алматы: Жеті жарғы, 2004. – 584 с.
- Конституционный закон Республики Казахстан «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 года № 2688 // «Вести Казахстана» 23.12.95 г. № 158 (965).
- Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 года N 132 // «Ведомости Парламента Республики Казахстан». – 2000. – N – Ст. 410.
- Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года N 148 // «Казахстанская правда» от 30 января 2001 г. – N 25-26.