К вопросу об административной правосубъектности участников публично-правовых отношений в сфере предоставления административных услуг: определение подхода

Статья посвящена обоснованию научного подхода к характеристике административной правосубъектности участников публично-правовых отношений в сфере предоставления административных услуг. Обоснован вывод о том, что субъект права в сфере предоставления административных услуг целесообразно рассматривать как юридическую абстракцию, которая  приобретает материальный характер в конкретных  правоотношениях – по поводу предоставления административных услуг. Такая материализация состоит из совокупности прав, обязанностей и правовых возможностей участников публично-правовых отношений в сфере предоставления административных услуг. Доказано, что участники таких правоотношений характеризуются общей и специальной правосубъектностью и, соответственно – совокупностью общих и специальных прав, обязанностей и правовых возможностей.

Формирование современного административного законодательства в направлении закрепления гарантий необратимости демократических преобразований в Украине предусматривает глубокое исследование базовых категорий административного права, соответствующих трансформациям общественного развития. Одной из таких категорий выступает категория административной услуги, наиболее полно, системно отображающей основы реализации концепции человекоцентризма в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Именно такое направление имеет Закон Украины «Об административных услугах» [1], принятие которого свидетельствует о регламентации на законодательном уровне взаимных прав и обязанностей властных субъектов по предоставлению административных услуг и потребителей таких услуг – граждан, юридических лиц. Действующим также является Распоряжение Кабинета Министров Украины от 15.02.2006 г. №90-р «Об утверждении Концепции развития системы предоставления административных услуг» [2]. Этим нормативно-правовым актом определено, что административные услуги являются частью государственных и муниципальных услуг.

Однако современное состояние правового регулирования отношений в сфере предоставления административных услуг нельзя назвать качественным по таким причинам. Во-первых, ни одним нормативно-правовым актом не предусмотрено регулирование, хотя на уровне дефиниций, государственных и муниципальных услуг. Во-вторых, на сегодня существует более 1000 подзаконных нормативно-правовых актов, принятых на уровне приказов министерств, агентств, фондов, которыми регламентированы вопросы предоставления административных услуг, что само по себе воспринимается неоднозначно.  В-третьих,  принятие  Закона  Украины «Об административных услугах» влечёт внесение изменений в ряд законодательных актов с целью приведения их в соответствие с указанным Законом, обеспечивая соответствие правовых предписаний.

Таким образом, как на уровне правовой доктрины, так и на законодательном уровне проблема административной услуги требует детального изучения.

Обращение к научным исследованиям свидетельствует о том, что проблема обоснования научного подхода к характеристике административной правосубъектности участников публично-правовых отношений в сфере предоставления административных услуг ещё не была предметом целенаправленного научного поиска. Эта проблема носит двойственный характер. С одной стороны, она является достаточно общей, а с другой – позволяет выделить те ключевые положения, последствием практического применения которых могут быть получены конкретные выводы предметной направленности.

Среди научных административно-правовых исследований следует отметить глубокие теоретические положения, обоснованные В.Б. Аверьяновым, И.П. Голосниченко, В.К. Колпаковым, О.В. Кузьменко, а также аналитические работы И.Б. Колиушко, В.П. Тимощука, посвящённые анализу зарубежного опыта внедрения института административной услуги. Среди диссертационных исследований – работы Г.М. Писаренко (2006 г.), С.Л. Дембицкой (2010 г.), Ю.М. Ильницкой (2012 г.) и ряд иных работ. Среди работ, выполненных в отрасли науки государственного управления можно указать на исследования В.С. Долечека (2005 г.).

Обосновать научный подход к характеристике административной правосубъектности участников публично-правовых отношений в сфере предоставления административных услуг. Характеризуя субъектную составляющую отношений в сфере предоставления административных услуг целесообразно обратиться к базовым положениям теории права, теории административного права по поводу установления содержания категории «субъект», а также наработок учёных, анализировавших содержание этой категории, учитывая предметную составляющую научного поиска.

В общетеоретических исследованиях системной является монография С.И. Архипова, посвящённая анализу проблемы содержания категории «субъект права», которая раскрыта как правовая абстракция в полемике с положениями, обоснованными в гражданском праве в отношении категорий «физическое лицо», «юридическое лицо» с признанием юридической фикцией последней категории [3, с.7-8].

Действительно, высокая степень обобщения категории «субъект права»  путём  обоснования его абстрактного содержания позволяет выделить такие субъекты, независимо от того,  участвуют ли они в конкретных правоотношениях либо выступают как их потенциальные участники.

Конкретизация этих общих положений возможна путём обращения к работам иных учёных-теоретиков права, которые обосновывали классификацию субъектов права в зависимости от восприятия такого субъекта, как лица материального. Так, следует назвать классификацию, предложенную С.С. Алексеевым, С.А. Комаровим, О.Ф. Скакун. Среди субъектов права выделены: индивидуальные, коллективные субъекты и общественные образования (С.С. Алексеев) [4]. Выделены и такие субъекты права, как физические лица, юридические лица, государство, субъекты федерации, муниципальные образования [5, с. 295]. По мнению О.Ф. Скакун, видами субъектов права являются индивидуальные субъекты – физические лица; коллективные субъекты – юридические лица; общественные объединения; государство, государственные образования, муниципальные административно-территориальные образования; социальная общность (народ, нация, этническая группа)  [6]. О.В. Бачун подчёркивал выделенное в теории административного права положение о различии между субъектом административных правоотношений и субъектом административного права. В отличие от первого, субъект административного права имеет только потенциальную способность вступать в правоотношения [7, с. 183; 8, с. 15-16].

Приведенные теоретические положения, хотя и являются общими, однако позволяют выделить круг субъектов права в сфере предоставления административных услуг. Таких субъектов в широком смысле можно рассматривать, как правовую абстракцию, материализованную в общественных отношениях, как индивидуальные субъекты (физические лица) и коллективные субъекты (юридические лица). В узком смысле следует выделять не субъектов права в сфере предоставления административных услуг, а субъектов – участников отношений в сфере предоставления административных услуг. Как индивидуальные и коллективные субъекты они в этих отношениях приобретают права  и реализуют обязанности, предусмотренные административно-правовой нормой. При этом как субъекты права они имеют потенциальную способность  вступать  в  отношения  по поводу предоставления административных услуг, а как их участники – непосредственно участвовать в таких отношениях.

Авторский подход к определению специфики административно-правовых отношений предлагает Т.А. Коломоец, который состоит в том, что одной из сторон всегда является государство и возникают они в сфере публичного управления. Это обуславливает особенные характеристики субъектов административного права, а также наличие специфичных (публично-сервисных и управленческих) прав и обязанностей по поводу которых, собственно, и могут возникать данные правоотношения [9, с. 59]. Среди теоретических положений, сформулированных Т.А. Коломоец, следует привести характеристики административной правоспособности:

1) публично-сервисная и управленческая сущность деятельности субъектов, выражающейся в реализации различных функций публичного (государственного  и  муниципального)  управления;

2) наличие специальных прав и обязанностей субъектов административного права, которые способствуют формированию организационных связей и отношений в системе публичного управления;

3) обеспечение защиты правоотношений, участниками которых являются граждане;

4) юридические гарантии рассмотрения правового спора, возникшего в системе государственного управления, в административном или судебном порядке в пределах установленных процессуальных правил.

Для органов государственной власти как субъектов административного права основными характеристиками административной правоспособности Т.А. Коломоец называет:

1) юридическую властность действий и распорядительный характер принимаемых решений;

2) реализация государственных полномочий принудительного характера, применение мер административного принуждения [9, с.  61]. Элементами дееспособности, по мнению Т.А. Коломоец, являются такие самостоятельные способности, как:

1) реализовывать надлежащие права;

2) реализовывать установленную компетенцию;

3) принимать административные акты;

4) признавать, гарантировать и защищать права и свободы граждан;

5) нести за нарушение административно-правовых норм юридическую ответственность [9,  с. 63].

Полемизируя с Т.А. Коломец, можно сказать о   нецелесообразности   разграничения публично-сервисных и управленческих прав и обязанностей. Также неоднозначное отношение к положению о реализации органами государственной власти только государственных полномочий принудительного характера, так как сама учёная указывала на публично-сервисную и управленческую сущность деятельности субъектов управления.

Таким образом, подход Т.А. Коломоец интересен, но не бесспорен. Вместе с тем возможен учёт предложенного подхода в отношении выделения общей и специальной правосубъектности [9, с. 60], что позволяет сначала выделить круг участников правоотношений в сфере предоставления административных услуг, а в последующем – осуществить их конкретизацию. Так, общей правосубъектностью названо наличие у субъекта типичных прав, обязанностей и возможностей их использования и выполнения, независимо от внешних факторов. Специальная правосубъектность определяется с учётом зависимости от внешних факторов  [9, с. 60].

Применение такого подхода позволяет сделать вывод о целесообразности выделения общей и специальной правосубъектности субъектов в сфере предоставления административных услуг. Общая правосубъектность – совокупность прав, обязанностей и возможностей их использования как органом исполнительной власти или органом местного самоуправления – субъектов предоставления административных услуг, с одной стороны, а с другой стороны – физическим или юридическим лицом, иным коллективным субъектом – потребителем административной услуги. Специальная правосубъектность состоит в совокупности прав, обязанностей и возможностей их использования участниками конкретных правоотношений в сфере предоставления административных услуг.

Представляет интерес также, предложенная Т.А. Коломоец, классификация субъектов административного права за критерием наличия властных полномочий. Среди перспективных теоретических положений также следует отметить положение об общих и специальных правах и обязанностях граждан в сфере публичной администрации. Общие – распространяются на все отрасли публичной администрации, а специальные – это права и обязанности в определённой области или группе областей деятельности публичной администрации  [9, с. 68].

Теоретические положения, сформулированные Т.А. Коломоец, хотя и не бесспорны, однако содержат доктринальные новеллы административно-правовой науки, а также учитывают уже сложившиеся научные подходы. Исходя из этого, положения, сформулированные Т.А. Коломоец, можно назвать компромиссными и такими, основываясь на которых можно проводить дальнейшие научные исследования.

Опираясь на вышеизложенное, можно сделать такие выводы.

Во-первых, отношения по предоставлению административных услуг являются административными правоотношениями, которые не могут существовать вне административного права, так как правовой статус их участников, возможности реализовывать конституционно определённое право (в частности – право на предпринимательство, право на мирные сборы и т.д.), а также процедуры реализации путем предоставления административных услуг установлены административно-правовой нормой.

Во-вторых, целесообразно определять субъектов права в сфере предоставления административных услуг и участников административно-правовых отношений в этой сфере. Эти категории рассматриваются как родовое и видовое и являются взаимосвязанными.

В-третьих, субъекта права в сфере предоставления административных услуг целесообразно рассматривать как юридическую абстракцию, которая приобретает материальное содержание в конкретных правоотношениях – по поводу предоставления административных услуг.

В-четвёртых, такая материализация состоит в наделении субъектов совокупностью прав и обязанностей, правовых возможностей в сфере предоставления административных услуг.

В-пятых, состав участников административно-правовых отношений в сфере предоставления административных услуг характеризуется наличием двух групп: а) субъект предоставления административной услуги (индивидуальный – должностное лицо, наделённое правами и реализующее обязанности, производные от прав и обязанностей органа, в котором это лицо занимает должность; коллективный – орган исполнительной власти, орган местного самоуправления); б) субъект потребления административной услуги (индивидуальный – физическое лицо: гражданин,  лицо  без  гражданства, иностранец или физическое лицо – субъект предпринимательской деятельности; коллективный – юридическое лицо: субъект предпринимательской деятельности, общественная организация).

В-шестых, участники административноправовых отношений в сфере предоставле-  ния административных услуг характеризуется общей и специальной  правосубъектностью и, соответственно – совокупностью общих и специальных прав, обязанностей, правовых возможностей.

Сформулированные теоретические положения являются основой характеристики административной правосубъектности участников публично-правовых отношений по поводу предоставления административных услуг.

 

Литература 

  1. Про адміністративні послуги: Закон України від 06.09.2012 № 5203-VI// Офіційний вісник України. – 2012. – № 76 (15.10.2012). – ст.
  2. Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.02.2006. – № 90-р // Офіційний вісник України, 2006, N 7 (01.03.2006), ст. 
  3. Архипов С.И. Субъект права: теоретическое исследование. – СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. – 469 с.
  4. Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования / Алексеев С. С. – М.: Статут, – 712 с.
  5. Комаров С.А. Общая теория государства и права: учебник, – 4-е изд., переработанное и дополненное. – М.: Юрайт,
  6. Скакун О.Ф. Теория права и государства: учебник / О. Ф. Скакун, Н. К. Подберезский. – Х. : Нац. юрид. акад. Украины, – 496 с.
  7. Адміністративне право України. Академічний курс : у 2 т. [підруч / ред. колегія: В. Б. Авер’янов (голова)] К. Видавництво «Юридична думка», 2007. – Т.1: Загальна частина. – 2007. – 592 c.
  8. Бачун О.В. Правовий статус суб’єктів адміністративного судочинства: дис. к.ю.н. 12.00.07/ Бачун Олег Володимирович/ Інститут законодавства Верховної Ради України. – К., 2010. – 206 с.
  9. Коломоєць Т.О. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник/ Т.О. Коломоєць. – К.: Юрінком Інтер, 2011. – 576 с.
Фамилия автора: В.В. Петёвка
Год: 2013
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика