Неправительственные организации как субъекты общественного контроля в условиях социальной модернизации казахстанского общества

В последние годы в Республике Казахстан сформировалась объективно осознанная обществом потребность в эффективной системе общественного контроля. Задачи активизации институтов гражданского общества путём разработки и принятия Закона «Об общественном контроле» были поставлены в «Антикоррупционной стратегии», утверждённой Указом Президента Республики Казахстан в декабре 2014 г.  Фракцией «Нур Отан» в Мажилисе Парламента Республики Казахстан была инициирована разработка законопроектов «О противодействии коррупции», «О доступе к информации» и «Об общественном контроле».

В 2015 г. казахстанскими общественными объединениями (такими, как, например, РОО «Национальная Лига Потребителей» и Общественная палата г. Талдыкоргана) были предложены альтернативные проекты Закона «Об общественном контроле» [1].

Сопоставление разных вариантов законопроекта показывает, что у разработчиков, как и у казахстанского общества, нет единства мнений как по определению субъектов и объектов общественного контроля, так и по трактовке понятия «общественный контроль».

В данной статье мы рассмотрим более подробно только один из этих проблемных вопросов – о субъектах общественного контроля. Точнее о том, могут ли, как это предложено в ряде законопроектов, все без исключения граждане и общественные (неправительственные) организации выступать в качестве субъектов общественного контроля – или же к ним должны предъявляться какие-то специальные требования?

Заметим, что:

• в законопроекте НДП «Нур Отан» в перечень субъектов общественного контроля, в частности, входят «граждане Республики Казахстан и общественные объединения, в том числе, неправительственные организации» [2];
• в законопроекте Общественной палаты г.  Талдыкоргана субъектами общественного контроля вправе выступать не только «физические лица, объединения граждан и неправительственные организации», но также «иностранцы и лица без гражданства» [1].

При этом общественный контроль определяется как «деятельность субъектов общественного контроля»: из этой конструкции следует, что общественный контроль в Республики Казахстан – это, в том числе, деятельность иностранных граждан и лиц без гражданства; российские законодатели, принимая в 2014 г. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [3], также определили общественный контроль как деятельность его субъектов, к которым отнесли только общественные палаты и общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти разного уровня. В Российской Федерации субъекты общественного контроля это отнюдь не «физические лица, объединения граждан, неправительственные организации» [1], а, напротив, достаточно узкий круг чётко определённых общественных организаций, уполномоченных государством представлять гражданское общество при проведении общественного контроля.

Как мы видим, формулировка нормативного определения перечня субъектов общественного контроля – весьма дискуссионный и проблемный вопрос, который требует особого внимания со стороны казахстанских законодателей.

Основные результаты исследования:

1. В теории государственного управления понятие контроля трактуется, с одной стороны, как «специфическая деятельность», а с другой  – как «властное полномочие». Т.е. как один из неотъемлемых атрибутов власти и как регулярно осуществляемая органами исполнительной власти деятельность по обеспечению властных полномочий государства.

Верховной властью отдельные контрольные полномочия делегируются различным государственным органам, к которым при этом предъявляются особые требования, деятельность которых очень чётко регламентирована законами.

Из этого следует, что:

• для верховной власти признать, что какаято «неправительственная» / негосударственная организация может что-либо контролировать совсем не просто – это ведь означает «поделиться» с ней властью, признать легитимность её властных полномочий;
• контрольные полномочия и вообще любая деятельность такой организации (так же как деятельность всех государственных контрольных органов) будет весьма чётко и жёстко регламентирована.

Почему же тогда, как показывает международный опыт, практически любое государство, вне зависимости от его политического устройства (органы народного контроля в своё время были в СССР и существуют в настоящее время в Северной Корее), обязательно передаёт некоторую часть своих властных контрольных полномочий негосударственным субъектам контроля?

2. Дело, по-видимому, в том, что, как гласит один из главных постулатов теории управления, «в нашем мире всякий разум решает, прежде всего, задачи управления по отношению к иерархически низшим системам и задачи самоорганизации (самоуправления) в пределах возможностей, предоставленных иерархически высшим по отношению к нему управлением» [4, с. 16].

С позиции общей теории управления, особая сложность государственного управления состоит в том, что любая система, в процессах которой так или иначе участвует человек, называется социальной и является самоорганизующейся. Поэтому действительно эффективные «иерархически высшие» органы государственного управления вырабатывают отнюдь не управленческие решения, а обязательные для исполнения «правила»  и  обеспечивающие  их  «институты».   А «иерархически низшие системы» – граждане и различные самоорганизующиеся объединения (в том числе, бизнес-структуры) – сами вырабатывают в пределах своей компетенции оптимальные, с их точки зрения, управленческие решения, принимая при этом на себя все  риски и всю ответственность за нарушение правил поведения, установленных «иерархически высшим управлением». Которое, в свою очередь, должно контролировать процесс их соблюдения, оперативно оценивать изменение внешних условий и своевременно на них реагировать, изменяя действующие «правила» и обеспечивающие их исполнение институты.

Отсюда следует, что сущность общественного контроля как социального феномена состоит в том, что государство передаёт некоторую часть своих властных контрольных полномочий негосударственным субъектам контроля в тех областях государственного управления, где не может обеспечить повышения эффективности управления и необходимого для снижения государственных расходов сокращения управленческих издержек.

3. В литературе можно столкнуться с огромным массивом работ, посвящённых различным толкованиям социальных, политических, экономических, правовых и философских аспектов и проявлений феномена общественного контроля. По нашему мнению, все их можно свести, по крайней мере, к трём совершенно разным подходам / трактовкам:

• как политического символа, критерия «зрелости» гражданского общества, его способности самостоятельно контролировать некоторые аспекты взаимоотношений между государством и индивидами с помощью социальных механизмов самоорганизации, без административного вмешательства [5];
• как одной из разновидностей общественной деятельности отдельных граждан, обеспечивающей влияние общества на государственные органы и бизнес-структуры; в англоязычных источниках обозначается термином «public interest advocacy» [6];
• как «отраслевая специализация» общественных организаций – в англоязычной литературе обозначается термином «public watch» или, как это было предложено «Хельсинкской федерацией по правам человека», «watchdog» («сторожевая собака») – так называются те НПО, которые специализируются на гражданском контроле за действиями властей или крупного бизнеса [7].

4. Какую же часть своих властных контрольных полномочий государство должно делегировать негосударственным субъектам общественного контроля?

Поиски ответа на этот вопрос составляют, по сути, содержание всей новейшей истории человечества, в которой государство и общество постоянно оказываются перед выбором одного из бесконечного многообразия различных вариантов сочетания методов государственного управления  и самоорганизации.

Опыт показал, что универсального, пригодного в любых условиях подхода нет и не может быть. Историческое развитие циклично; благоприятные условия неизбежно сменяются кризисами. В условиях стабильности внешних условий и экономического роста более эффективны механизмы самоорганизации и демократии; в условиях резкого изменения внешних условий, экономического кризиса, войны – предпочтительны методы государственного принуждения, плановой экономики, чётко выстроенной вертикали власти.

Соответственно, задачи субъектов общественного контроля в конкретном государстве непрерывно меняются.

Меняются и формы общественного контроля,  и  перечень  субъектов  общественного контроля – организаций, объединяющих граждан, осуществляющих в той или иной форме «public interest advocacy» в рамках властных контрольных полномочий, законодательно определённых государством.

При этом, как показывает мировой опыт, система общественного контроля эффективна только тогда, когда она укоренена в социокультурные ценности конкретных сообществ; её институты нельзя построить на основе простого копирования опыта специализирующихся  на «public watch» организаций «watchdog» – без учёта особенностей национальных институтов и специфики общественного развития [8].

5. В разных регионах мира организации «третьего сектора» имеют весьма несхожий ролевой и функциональный контент.

Так, понятие «НПО» (non governmental organization – NGO) впервые появилось в континентальной Европе. Тогда как, например, в США и Японии используется термин «некоммерческая организация – НКО» (nonprofit/not-for-profit organization – NPO), а также «добровольческая ассоциация» (voluntary association), «благотворительное общество» (charity), «организация гражданского общества» (civil society organization) и др. [9]

Далее для  обозначения  всей  совокупности  таких  организаций  мы  используем термин «НПО-структуры».

Помимо терминологических различий и связанных с ними «проблем перевода» (в русскоязычных источниках, как и во многих других языках и государствах, довольно бессистемно используются термины «общественная организация/объединение», «саморегулируемая организация», «НПО» и «НКО» – которые каждый из авторов трактует по-своему), в развитии НПОструктур наблюдается серьёзнейшее концептуальное противоречие.

6. Изначально «третий сектор» объединял те организации, деятельность которых, в отличие от государственных, политических и бизнес-структур, соответствовала нескольким базовым принципам/требованиям. Они должны были: а) иметь конституированную (институциональную) основу; б) не стремиться к получению властных полномочий; в) быть организационно отделены от системы власти; г) не вести деятельность, направленную на извлечение прибыли; д) функционировать на принципах независимого самоуправления; е) представлять в значительной степени добровольные объединения индивидов [10].

Но около четверти века назад роль НПОструктур во мире изменилась столь значительно и стремительно, что западные специалисты назвали  эти  перемены  «associational  revolution».

«Революция» НПО-структур состояла в том, что они по историческим меркам совершенно моментально «вдруг» стали вполне самостоятельной общепризнанной движущей силой социальных и политических инноваций.

Яркой приметой «associational revolution» была, например, резко возросшая в США политическая роль объединений сексуальных меньшинств, ассоциаций владельцев оружием и т.п. Внезапно многие НПО-структуры стали нституционализированными политическими акторами, которые стали формировать информационную среду и повестку «гуманитарного измерения» политики.

При этом один из базовых принципов «третьего сектора» – отказ от политических амбиций и властных полномочий – подвергся значительной эрозии. НПО-структуры стали не только выполнять традиционные экспертно-консультативные функции, но и непосредственно участвовать в политических процессах, выступать не только объектами социальных трансформаций, но и субъектами перемен (во многих американских исследованиях для их обозначения стал использоваться термин «агенты перемен»). В том числе перемен глобальных – потому что в мире началась экспансия международных НПО-структур, обслуживающих     геополитические    интересы «глобальных доноров» в «столкновении цивилизаций» и аккумулирующих совершенно несопоставимые с другими НПО-структурами финансовые ресурсы.

Можно  было  бы  сказать,  что  в  результате «associational revolution» «третий сектор» разделился на «политические» и «неполитические» НПО-структуры – если бы очень скоро не выяснилось, что граница между ними стала весьма условной и размытой. Поскольку общей тенденцией стало сокращение средств, направляемых на развитие неполитических институтов гражданского общества (доноры стали всё жёстче определять степень свободы НПО-структур в выборе проектов и идей – по принципу «кто платит – тот и заказывает музыку»), многие НПО-структуры, чтобы выжить, вынуждены были поступиться ещё одним принципом – «самоуправление, независимое от интересов власти и политики».

В результате, с одной стороны, повсеместно возник феномен GONGO (Government-Organized Non-Governmental Organization – НПО, осуществляющие свою деятельность под постоянным контролем инициировавших их создание государственных структур).

7. В настоящее время ни у кого нет точной информации о том, сколько именно НПО-структур работает в Казахстане – есть только приблизительные оценки в весьма широком диапазоне: от 5 до 25 тысяч [15].

Нет у Комитета РК по статистике и данных по отдельным параметрам их деятельности, таким как: реальное количество сотрудников, средняя заработная плата, денежный оборот, источники финансирования, доля грантов и спонсорской помощи от международных и зарубежных источников.

НПО-структуры постоянно и весьма интенсивно обновляются: одни организации прекращают свое существование (причем чаще фактически, чем юридически), другие подают заявки на регистрацию; информация о зарегистрированных НПО-структурах в официальных органах быстро устаревает. Многие НПО-структуры не имеют постоянного штата сотрудников и представлены всего одним активистом, который может быть учредителем сразу несколько организаций: значительная часть НПО-структур существует только на бумаге и не ведёт никакой деятельности [15].

Такая ситуация отнюдь не является свидетельством «отсталости» казахстанского общества или органов статистики – такое же положение наблюдается практически во всём мире: многие западные эксперты отмечают, что непрофитный сектор остается потерянным континентом в социальном пространстве современного общества, не видимым для политиков, бизнесменов, СМИ и даже для большинства людей, находящихся внутри сектора; точно так же и в России «остродефицитной является информация об организациях некоммерческого сектора – сведения о них быстро устаревают, а актуализация банков данных требует значительных расходов» [16].

8. Можно предположить, что именно столь вопиющий и системный  дефицит информации о НПО-структурах в немалой  степени  повлиял на исключение российскими законодателями большинства их разновидностей из перечня субъектов общественного контроля. Действительно, было бы весьма опрометчиво для любого государства передавать часть своих властных контрольных полномочий «неопределённому кругу» общественных организаций, о которых известно так мало и которые, вдобавок, вполне могут быть «иностранными агентами».

Это предположение вполне справедливо и для Казахстана, где влияние зарубежных организаций на казахстанские НПО-структуры остаётся весьма значительным. Многие проекты по совершенствованию организации деятельности казахстанских НПО-структур проводятся на средства Агентства США по международному развитию в Центральной Азии (USAID/CAR) [17; 18]. Упомянутая нами выше Общественная палата г. Талдыкоргана во многом сформировалась под влиянием патронируемой и финансируемой USAID/CAR Ассоциации развития гражданского общества [19]. Крупнейшими донорами казахстанских НПО-структур, помимо государства, являются: Агентства ООН, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Всемирный Банк, Агентство США по международному развитию (ЮСАИД) и его субконтракторы (Фонд «Евразия», Каунтерпарт Консорциум и др.), Институт Hivos, Фонд Фридриха Эберта; Фонд «Сорос Казахстан»; посольства США, Германии, Канады, Англии, нидерландов, Израиля, Японии и др. Разумеется, все эти фонды, организации и учреждения в той или иной степени являются проводниками внешней политики  этих  государств,  инструментами  их «softpower» (прежде всего, разумеется, СЩА). Обеспокоенность «системной двойственностью» целей НПО, финансируемых иностранными донорами и международными организациями-грантодателями, нашла своё выражение в нескольких постановлениях Правительства РК; изменения и дополнения во многие из этих нормативных документов последний раз вносились в сентябре 2014 г. 

Выводы 

1. Будет ли оправданным в таких условиях нормативное закрепление в Законе РК «Об общественном контроле» в качестве субъектов общественного контроля «неопределённого круга» казахстанских НПО-структур (а так же, как это предлагает Общественная палата г. Талдыкоргана, всех «физических лиц», в том числе «иностранцев и лиц без гражданства» [1])?

По нашему мнению, первая часть вопроса, поставленного нами в начале статьи, имеет, скорее, риторический характер: ответ «разумеется, нет» вполне очевиден.

2. А вот вторая часть вопроса – о специальных требованиях/критериях включения НПОструктур в нормативный перечень субъектов общественного контроля – представляется нам куда более сложной.

Процессы социальной трансформации, выявленные казахстанскими социологами (см., например, результаты социологического опроса, проведённого ИФПР КН МОН РК в июле – августе 2014 г. [20]), характеризуются целым рядом противоречий. «Формирование новой системы социальных групп проявляется в существенном экономическом расслоении общества, которое ведёт к повышению степени поляризации и росту дисфункциональности социально-стратификационной структуры; деквалификации рабочей силы; увеличению мотивации к миграции; возрастанию социально обездоленной категории населения; увеличению его люмпенизации и пауперизации» [20, с. 122].

Как показывает мировой опыт, в таких условиях политическое значение и роль организаций

«третьего сектора» в обеспечении стабильности и социальной модернизации общества резко возрастает. В современных условиях казахстанские НПО-структуры нельзя рассматривать только как экономических агентов-поставщиков социальных услуг: все они неизбежно так или иначе включаются в политические процессы, выступают «агентами перемен».

Поэтому акцент в деятельности субъектов общественного контроля должен быть перенесён с традиционных задач «дополнительного» контроля за деятельностью государственных органов и бизнес-структур на организацию системы контроля НПО-структур, которая в Казахстане находится, по сути, в зачаточном состоянии.

3. Для правового обеспечения системы общественного контроля качества услуг казахстанских НПО-структур мы предлагаем в Закон РК

«Об общественном контроле» внести следующие положения:

а) нормативное определение НПО-структуры как юридического лица, учредители которого:

• не получают доходов от её деятельности
• тогда как все её сотрудники получают вознаграждение за свой труд и платят все установленные законодательством РК налоги; их трудовая деятельность полностью регламентируется законодательством РК;
• принимают на себя в ответ на определённые налоговые льготы и преференции особое обязательство по добросовестному и своевременному публичному раскрытию информации о деятельности организации в соответствии с законодательством РК;

б) нормативное определение «агентов НПО» всех физических лиц, в той или иной форме принимающих участие в их деятельности (возможные виды агентов: учредители, активисты, специалисты, волонтёры, лица, принимающие решение о финансирование проектов и т.д.);

в) обязательность публичного доступа к информации о текущей деятельности НПОструктур (учредители, количество сотрудников, реализуемые и планируемые проекты, вакансии, источники финансирования) и переход к электронной системе онлайн-регистрации;

г) обязательность соблюдения НПОструктурами специально разработанных и утверждённых Правил предоставления информации о своей деятельности – т.е. заполнения всех разделов электронного реестра организаций и агентов НПО;

д) ответственность учредителей и персонала НПО-структур за нарушение этих Правил и размещение в публичном доступе неполной или недостоверной информации;

е) наличие особых (специальных) требований к публичному раскрытию информации об учредителях, сотрудниках и деятельности организаций-субъектов общественного контроля и НПО-структур, привлечённых ими к осуществлению отдельных процедур общественного контроля. 

Литература 

1. Проект Закона Республики Казахстан «Об общественном контроле в Республике Казахстан» // Официальный сайт Общественной палаты г. Талдыкорган URL: http://palatatk.kz/zakon-respubliki-kazahstan.html (Дата обращения 07.2015)
2. Досье проекта Закона РК «Об общественном контроле» // ИС Параграф URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=31404214(Дата обращения 07.2015)
3. Федеральный закон от 07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации Гарант, URL: http://base.garant.ru/70700452/1/#ixzz3g2LJ9v Vg(Дата обращения 10.07.2015)
4. Батурин В.К. Общая теория управления: учебное пособие. – М.: Юнити-Дана, 2012. – 487 с.
5. Шаукенова З.К., Дунаев В.Ю. Идеологическое конструирование в РК: вехи эволюции и траектории развития в контексте Стратегии «Казахстан-2050»: монография. – Алматы: ИФПР КН МОН РК, 2013. – 438 с.
6. MungerМ. Public Interest // International encyclopedia of the social sciences. / byEditorW. A. Darity. 2nd edition. – USA, Macmillan Reference, 2007. – Р. 614-615.
7. Организации общественного контроля. Сегодняшнее положение, вызовы, перспективы// АНО «Московская школа гражданского просвещения», 2013. URL: http://msps.su/files/2013/09/obshkontr.pdf(Дата обращения 07.2015)
8. Огнева Е.А. Институт общественного контроля: проблемное поле  теоретического  исследования  // Образование и общество. – 2013. – № 1. – С. 90-93.
9. Мысин С.В. Актуальные проблемы понятийного аппарата в сфере некоммерческих организаций в современном российском праве // Вестник Бурятского государственного университета. – 2014. – № 2. – С. 233 -236.
10. СухаревА.И. Сектор НПО – проблемы субъектности, критериев и классификации (западная методологическая модель) // ИАП Socpolitika.ru, 2014 URL: http://www.socpolitika.ru/rus/social_policy_research/analytics/documentshtml(Дата обращения 10.07.2015)
11. Беликова Ю.В. Сетевые технологии в информационных операциях НАТО и зарубежных неправительственных организаций в ходе цветных революций и военных конфликтов / Ю.В. Беликова, А.В. Крикунов, А.В. Королев, 2012. URL: http://www.csef.ru/studies/defence/projects/theory_of_information_war/recommend/2753/(Дата обращения 07.2015)
12. Минасян Г., Восканян А. Зарубежные НПО — механизм влияния на внутреннюю политику в СНГ // Обозреватель.
13. № 3.URL: http://www.invissin.ru/topics/nko/foreign_ngos_the_mechanism_of_influence_on_the_internal_policy_in_the_ cis/(Дата обращения 10.07.2015)
14. Щегловин Ю.Б. Роль НПО в локальных конфликтах// Институт ближнего Востока, 9 июня 2013. URL:http://www. iimes.ru/?p=17644(Дата обращения 07.2015)
15. Карякин В. Роль НПО в разрушении основ государственности// ИАП правозащитной деятельности Кыргызстана// Фемида, 11 Января 2015URL: http://femida.kg/v-karyakin-rol-npo-v-razrushenii-osnov-gosudarstvennosti/(Дата обращения 10.07.2015)
16. Оспанова Д. К. Неправительственные организации РК: исторический опыт и перспективы развития: дисс… д. ф. (Ph.D.) – Караганда: КГУ, – 131 с.
17. Ирхин Ю.В. «Электронное правительство» как технологическая форма интерактивной коммуникации между органами власти и гражданами // Вестн. РГГУ. Сер. Политология. Социально-коммуника тивные науки. – – №3. – С. 160-174.
18. Центральная Азия – региональное расширение. История развития: взгляд изнутри, 2014 // Ассоциация развития гражданского общества, 2014URL: http://cso-central.asia/wp-content/uploads/2014/08/Insights-Book-2014-final-Apdf(Дата обращения 10.07.2015)
19. Ваятт М. Управление НКО. Пособие для практиков. – Алматы, 2013. – 72 с // Ассоциация развития гражданского общества (АРГО)URL:http://cso-central.asia/wp-content/uploads/2013/04/Upravlenie_NKO_posobie.pdf(Дата обращения 10.07.2015)
20. Сандыбаев А. В Кызылорде обсудили роль НПО в регионе // Ассоциация развития гражданского общества, 25.02.2014 URL: http://cso-central.asia/v-kyzylorde-obsudyat-vozmozhnosti-npo-v-reshenii-problem-regiona/(Дата обращения 10.07.2015)
21. Шайкемелев М.С., Дунаев В.Ю., Аитымбетов Н.П. Социально-политическая стратификация казахстанского общества в контексте задач Стратегии «Казахстан-2050» // Материалы Астанинского социологического форума, посвященного Дню Первого Президента Республики Казахстан. Межд. науч.-прак. конф. / отв. ред. З.К. Шаукенова. – Астана, 2014. – С. 116-127.