Развитие государственного партнерства в финансировании инвестиций в Казахстане

В данной статье рассматривается взаимодействие государства и частного предпринимательства в рамках реализации национальных программ, характеризующих развитие форм государственно-частного партнерства. Развитие государственно-частного партнерства в РК приобретает свою значимость как одно из главных условий успешного экономического развития нашей страны. Взаимодействие между органами государственной власти и бизнесом, которое в ходе процесса своей институционализации стало носить характер партнерства государства и частных предпринимателей, получив название государственно-частного партнерства, рассматривается как необходимое условие развития эффективной рыночной экономики. Данное партнерство для решения широкого круга экономических задач понимается как форма взаимодействия государственного и сектора предпринимательства на условиях оптимального разделения рисков, обязанностей и взаимной выгоды, при сохранении контроля со стороны государства.

В настоящее время стало актуально взаимодействие государства и предпринимательства в рамках реализации национальных программ, характеризующее развитие форм государственночастного партнерства. Развитие государственно-частного партнерства в РК приобретает свою значимость как одно из главных условий успешного экономического развития нашей страны. Взаимодействие между органами государственной власти и бизнесом, которое в ходе процесса своей институционализации стало носить характер партнерства государства и частных предпринимателей, получив название государственно-частного партнерства, рассматривается как необходимое условие развития эффективной рыночной экономики.

В Казахстане сложилась сырьевая направленность в экономике, что не дает возможности обеспечить высокое качество экономического развития, в связи с этим перспективными отраслями развития являются отрасли несырьевой направленности. Согласно посланию президента Назарбаева Н.А. «Казахстан-2050», перед нашей страной стоит задача реальной модернизации экономики и перехода на инновационное развитие согласно специально разработанным национальным программам при поддержки фонда развития предпринимательства Даму. В этих условиях в рамках реализации национальных программ: стимулирование инвестиционной активности; развития перспективных отраслей несырьевого направленности, а так же обеспечения наиболее эффективного сочетания интересов государства и предпринимательских структур. В качестве такого инструмента на первый план выдвигается государственно-частное партнерство (ГЧП) [1].

Одной из наиболее сложных проблем при этом является вопрос финансового обеспечения государственно-частного партнерства, предопределяющего уровень его инвестиционного потенциала и экономическую эффективность.

Государственно-частное партнерство в Казахстане только начинает развиваться, а термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) в последнее время уже стало весьма популярным. Данное партнерство для решения широкого круга экономических задач понимается как форма взаимодействия государственного и сектора предпринимательства на условиях оптимального разделения рисков, обязанностей и взаимной выгоды, при сохранении контроля со стороны государства.

В то же время опыт реализации в Казахстане проектов с элементами вышеуказанного партнерства, в рамках реализации национальных программ показывает необходимость законодательного определения понятия ГЧП и регулирования его форм. Для четкого понятия государственно-частное партнерство требуется, прежде всего, во избежание неверного понимания предпринимателями и государственными чиновниками смешение ими таких понятий, как «партнерство», «поддержка и стимулирование предпринимательства», а также не допустить случаев произвольного отнесения к государственно-частному партнерству государственными органами любых соглашений, заключаемых между государством (или государственными компаниями) и предпринимателями [2].

Данный механизм государственно-частного партнерства в странах с развитой рыночной экономикой работает уже давно.

Термин «государственно-частное партнерство» является устоявшимся переводом с английского языка «public-privatepartnership». Если разобрать данный термин «государственно-частное партнерства», то можно начать с определения: «государство» – это властно-политическая организация общества, обладающая государственным суверенитетом, специальным аппаратом управления и принуждения, и устанавливающая особый правовой порядок на определенной территории. Государство оперирует определёнными методами сохранения и поддержания государственной целостности, суверенитета, правопорядка, традиций внутри общества, устанавливает определённый порядок взаимоотношений между гражданами государства, и вовлекает в свою деятельность всё население на собственной и других территориях, в соответствии с международными соглашениями государства [3].

Государство – совокупность политических институтов, главной целью которых является защита и поддержание целостности общества. Определение «государство» включает систему публичных институтов, которые реализуют свои, государственные полномочия, а также осуществляют неформальную, но руководящую миссию в развитии общественных процессов. Понятие «государство» включает также культурные, образовательные, академические и прочие учреждения общественного отрасли. В отечественной практике под термином «государство» понимаются республиканские (национальные), региональные и муниципальные органы управления. Во всех определениях государственно-частного партнерства государство стоит на первом месте потому, что именно оно является инициатором подавляющего большинства проектов государственно-частного партнерства. Всемирный банк дает следующее определение государственно-частного партнерства: «государственно-частное партнерство – это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемых с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» [4, с. 7]. В США государственно-частное партнерство понимается как закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти. Термин государственно-частного партнерства определяет широкий спектр отношений на основе долгосрочных и среднесрочных соглашений, по которым частная компания принимает на себя лишь определенные риски и соглашается на систему штрафных санкций, до комплексных, технически сложных контрактов, включающих строительство, модернизацию, эксплуатацию объектов и управление ими [5, с. 10].

В Великобритании, которая считается родоначальником данной формы хозяйствования, ГЧП определяется как «ключевой элемент» стратегии правительства по обеспечению современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны [6, с. 3].

Приводится такое определение: «Государственно-частное партнерство – это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления» [7, с. 14]. На наш взгляд, справедливо разделить понятие государственно-частного партнерства. С одной стороны, ГЧП выступает как система отношений государства и бизнеса, которая используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского экономического и социального развития. С другой стороны, это конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и частной собственности. Эта трактовка в значительной степени отражена в определении ГЧП как институционального и организационного союза между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных общественно значимых проектов в стратегически важных отраслях промышленности, в научно-исследовательских и конструкторских работах, в обеспечении общественных услуг. Такой союз создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации [8, с. 12].

Таким образом, очевидно, что развитие государственно-частного партнерства в Казахстане требует осуществления еще серьезных корректив в законодательстве Казахстана, исходным пунктом для которых должна послужить эффективная регламентация ГЧП и всех его форм, допустимых или приемлемых в условиях социально-политического и экономического развития Казахстана [9].

Как показывает международный опыт в развитии социально-ориентированной инфраструктуры Казахстана, государственно-частное партнерство является наиболее перспективным инструментом привлечения частных инвестиций. В Казахстане для повышения привлекательности проектов для иностранных инвесторов был принят закон о проектном финансировании, который защищает права кредиторов. Благодаря этому закону инвесторы имеют возможность получать заемные средства на реализацию проектов под будущие денежные потоки по проекту, в отличие от традиционного подхода, когда банки требуют исключительно «твердые» залоги или гарантии. Когда проект начнет приносить доход, то компания в первую очередь должна будет погашать задолженность перед той структурой, которая кредитовала данный проект, с тем, чтобы инвесторы и банки могли спокойно вкладывать свои средства.

Существуют два основных направления развития ГЧП: совершенствование законодательной базы и практическая имплементация инструментов ГЧП. Например, при строительстве детских садов на основе ГЧП применяются контракты «строительство–эксплуатация–управление», где государство будет выплачивать арендные платежи на содержание и эксплуатацию объекта, в случае если родительские платежи не покрывают такие расходы. Это позволит повысить привлекательность инвестиций в строительство детсадов и, соответственно, повысить охват детей дошкольными учреждениями наряду с действующей программой «Балапан».

В результате, для отечественных инвесторов участие в проектах ГЧП станет альтернативой ежегодным государственным закупкам, поскольку контракты ГЧП заключаются на долгосрочный период, обеспечивая долгосрочность и стабильность бизнеса, а государство в этом альянсе получает большой профит – развитие сектора социально-ориентированных услуг.

Изучив мировой опыт развитых стран, Казахстан делает все, чтобы казахстанская модель ГЧП стала оптимально эффективной и комфортной как для нашего государства, казахстанского общества, так и для инвесторов, которые приходят в Казахстан [10].

Проект государственно-частного партнерства осуществляется на основе взаимодействия публичного и частного партнеров. При этом публичный партнер получает возможность в большем объеме и более качественно выполнить возложенные на него действующим законодательством обязанности, а частный партнер на условиях распределения рисков использует собственные и привлеченные денежные средства и компетенции для выполнения возложенных на него соглашением о государственно-частном партнерстве функций.

Проекты государственно-частного партнерства, как правило, требуют больших затрат, являются длительными по реализации и неслишком привлекательными с экономической точки зрения. Даже предлагая инвесторам различные варианты возврата средств, государство в итоге может не найти желающих сотрудничать. Поэтому государство применяет широкую систему стимулов по привлечению частных компаний к участию в проектах ГЧП: дотации из бюджета, льготный режим налогообложения, специальные таможенные режимы, гарантии по прибыльности, займам, поставкам, закупкам, снижение размера (отмена) концессионных платежей, арендной платы и т.п. В концепции государственно-частного партнерства гарантии понимаются в широком смысле слова и не сводятся только к бюджетным. В практике прецедент таких гарантий создан Закон Республики Казахстан от 7 июля 2006 года № 167-III «О концессиях» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 03.12.2013 г.) [11]. В союзе публичного и частного партнеров неизбежно проявляется противоречие между общественными и частными интересами, обеспечением общественных благ и получением прибыли. Устранение данного противостояния интересов, негативного влияния деятельности ГЧП на социально-экономические условия в центре и регионах, предотвращение возможных социально-экономических потрясений, возникающих в результате передачи частному сектору отдельных видов производств и услуг, находящихся в ведении государственной ответственности, все это возможно устранить путем развития гражданского общества, государственных органов власти и общественных институтов контроля за работой государственных учреждений, обеспечения открытости соглашения о сотрудничестве. В передовых зарубежных государствах с их сильной контролирующей системой соглашений государственно-частного партнерства нередки случаи обеспечения конкретного частного интереса. В результате не обеспечиваются условия конкуренции, что снижает доверие к институту партнерства между общественным и частным бизнесом. Это проявляется в виде коррупционных отношений чиновников государственного сектора с частными предпринимателями. Общественное регулирование должно быть нацелено на устранение рыночного дефицита, что связано с низкой доходностью некоторых социальнозначимых отраслей, с технологическими проблемами и т.д. Выше названные проблемы можно проиллюстрировать на примере предприятий производственной инфраструктуры, которые определяют общее состояние экономики, а также в социальных отраслях, находящихся в ведении государственных органов. В нашей стране приоритет государства в решении проблем социально-экономического развития на основе системы ГЧП закреплен в целом ряде нормативноправовых актов.

Процесс создания и расширения ГЧП зависит от условий экономики и социальных целей, которые необходимо решить обществу, а также от соотношения влияния различных партий и общественных организаций на общественное сознание. Здесь важно заинтересовать представителей частного бизнеса в выполнении социально-значимой роли в процессе реализации инвестиционного проекта на основе государственно-частного партнерства.

Есть и противоречия в союзе публичного и частного партнерства, данные противоречия неизбежно проявляются между общественными и частными интересами, обеспечением общественных благ и получением прибыли. В связи с этим необходимо обеспечение открытости соглашения о сотрудничестве. Нередки случаи обеспечения конкретного частного интереса с помощью привлечения финансирования за счет государственного софинансирования. В результате не обеспечиваются условия конкуренции, что снижает доверие к институту партнерства между общественным и частным бизнесом. Это проявляется в виде коррупционных отношений чиновников государственного сектора с частными предпринимателями. Общественное регулирование должно быть нацелено на устранение рыночного дефицита, что связано с низкой доходностью некоторых социально-значимых отраслей, с технологическими проблемами и т.д.

Проекты партнерства характеризуются следующими особенностями:

  1. Письменное заключение соглашения между публичным и частными партнерами.
  2. Обязательное софинансирование инвестиционного проекта публичным и частным партнером, полное финансирование частным бизнесом.
  3. Оформление долгосрочного соглашения, нацеленного на достижение социально-значимых стратегических целей развития государственной и муниципальной собственности и оказания общественных услуг. Публичный и частный партнеры оформляют долгосрочные отношения, чтобы выстраивать свою социально-экономическую политику на перспективу и осуществлять масштабное техническое развитие. Долгосрочное партнерство позволяет реализовывать инвестиционные проекты ГЧП даже в таких неприбыльных или малоприбыльных социальных отраслях, как здравоохранение и образование.
  4. Снижение или даже устранение рисков проекта путем распределения этих рисков между публичным и частным партнером. Сложная система рисков инвестиционных проектов государственно-частного партнерства, а также достаточно существенный их уровень требуют разработки комплексных схем распределения этих рисков между участниками реализации проекта. Это важная особенность проекта ГЧП, которую необходимо учитывать в процессе реализации инвестиционных проектов ГЧП, оценке их эффективности, организации их финансирования.
  5. Преимущества публичного партнера в процессе реализации проекта ГЧП: получение собственных средств частного партнера для финансирования процессов социально-экономического развития, что обеспечивает сокращение потребности в государственных ресурсах, а также позволяет решить задачу обеспечения населения необходимыми общественными услугами соответствующего качества; обеспечение результативности реализации проекта, что связано с получением значительно меньших затрат на оказание услуг, повышением уровня их качества, сокращением перечня и уровня рисков реализации проектов на основе ГЧП.

Обеспечение значительного уровня надежности реализации проекта связано с заинтересованностью участников партнерства в сокращении сроков реализации проектов с целью снижения затрат, в том числе на заемное финансирование, и начала получения доходов от проекта. При этом в соглашении о государственно-частном партнерстве определяются система возмещения инвестиций частного партнера, проекта, что обеспечивает интересы частного публичного партнера, гарантируя риски удорожания услуг для населения и повышения затрат для частного партнера.

Таким образом, объединение усилий публичного и частного партнера, открытая процедура заключения соглашения обеспечивают эффективную реализацию проектов ГЧП, направленных на производство и управление социальнозначимой инфраструктурой. Частный партнер получает следующие преимущества: право управления объектом инвестирования обеспечивает долговременный поток доходов от реализации проекта, что позволит гарантировать определенный уровень доходности в период эксплуатации объекта самым стабильное получение прибыли в долгосрочной перспективе; публичный партнер гарантирует возврат средств частного партнера, фиксируя уровень затрат и стоимости предоставления услуг. Система льгот по налогообложению, предоставление специальных таможенных режимов снижают затраты частного бизнеса.

Развитие института государственно-частного партнерства сопровождалось появлением целой системы форм ГЧП. В Великобритании наиболее широко используемой формой партнерства является частная финансовая инициатива. В проектах, основанных на данной форме партнерства, государство лишь заказывает, но не финансирует реализацию инвестиционных проектов, включая проектные, строительные и прочие работы. Готовый объект инвестирования публичный партнер получает в аренду, а частный партнер осуществляет его эксплуатацию. Сделанные частным партнером инвестиции возвращаются ему на основе повременных платежей. На заключительном этапе объект инвестирования возвращается в собственность публичному партнеру. Если публичный партнер не может финансировать объект инвестирования в инфраструктурных отраслях, то он сдает его в аренду частному партнеру, при этом продолжает регулировать деятельность этого объекта. Это проекты, основанные на частной финансовой инициативе. Здесь возникает вероятность получения частным партнером объекта инвестирования в собственность, этот процесс в определенной степени можно назвать приватизацией объекта инвестирования. Государственно-частное партнерство предполагает лишь определенную степень разгосударствления. В различных формах ГЧП собственность на инфраструктурные объекты и услуги коллективного пользования, как правило, сохраняется в руках государства или является совместной государственно-частной. В зарубежных странах при создании партнерств не предусматривается передача государством прав собственности частному партнеру. При этом ему передается лишь право пользования. В процессе приватизации государство полностью отстраняется от управления определенными экономическими структурами, при формировании партнерства осуществляется переход лишь части управленческих функций в отношении объектов инвестирования. При этом объекты являются собственностью публичного партнера. Форма государственно-частного партнерства зависит от целей его формирования, от передаваемых публичным партнером частному прав управления или владения. Основными факторами, определяющими форму ГЧП в конкретных проектах, являются:

  • отраслевая принадлежность проекта или вида деятельности;
  • определение плательщика за услуги объекта инвестирования и фиксирование стоимости услуг;
  • наличие необходимого уровня компетенции частного партнера в сфере реализации проекта;
  • перечень и уровень рисков проекта.

В современных условиях смешанной экономики государственно-частное партнерство является универсальной формой (институтом), позволяющей обеспечить максимальный инвестиционный эффект при реализации социально значимых проектов на разных уровнях экономики. Определены важнейшие направления развития взаимодействия государства и бизнеса в процессе реализации партнерства: создание новой целостной системы институтов развития, внедрение системы новых форм организации и финансирования инвестиционных проектов, разработка четких, законодательно закрепленных процедур отбора инвестиционных проектов ГЧП и контроля за их реализацией [12].

Модель финансирования проекта ГЧП – это форма привлечения средств финансирования проектов, определяемая целью и содержанием проекта, организационной формой ГЧП. Основными моделями финансирования инвестиционных проектов ГЧП являются софинансирование проекта публичным и частным партнером в различных соотношениях и проектное финансирование. Анализ особенностей реализации инвестиционных проектов государственно-частного партнерства позволил обосновать формализованное представление системы финансового обеспечения инвестиционных проектов ГЧП в виде модели финансирования проекта, алгоритма управления его рисками и схемы распределения рисков между участниками партнерства. Включение в систему финансового обеспечения процесса управления рисками и схем их распределения между участниками партнерства обусловлено спецификой инвестиционных проектов ГЧП, связанной с многообразием и высоким уровнем рисков реализации проекта. Это отражается на структуре привлекаемых ресурсов и необходимости снижения рисков.

Распределение рисков проектов ГЧП между публичным и частным партнерами, предоставление государственных гарантий частному партнеру позволит последнему привлечь заемные средства под более низкий процент, что обеспечит, с одной стороны, снижение кредитного риска, а с другой – снижение затрат по обслуживанию заемного капитала проекта, т.е. косвенное финансирование проекта. Такое комплексное объединение процессов финансирования и управления рисками проектов ГЧП позволило объединить их в единую систему финансового обеспечения инвестиционных проектов государственно-частного партнерства.

Софинансирование государственным партнером является важнейшей моделью финансирования проектов ГЧП. В качестве источника средств публичного партнера выступает Инвестиционный фонд Казахстана, через который осуществляются:

  • бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности, нацеленные на решение важнейших социально-экономических задач республиканского масштаба;
  • субсидии бюджетам субъектов РК на софинансирование объектов капитального строительства собственности субъектов Казахстана, бюджетные инвестиции, которые осуществляются из местных бюджетов. Целью данного субсидирования является решение социально экономических задач развития РК;
  • субсидии на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства государственной собственности субъектов РК, предполагаемых к реализации в рамках концессионных соглашений, или предоставления соответствующих субсидий из региональных бюджетов на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства муниципальной собственности, предполагаемых к реализации в рамках концессионных соглашений. Это позволит обеспечить право собственности публичного партнера на объект инвестирования после реализации проекта;
  • взнос в уставный капитал открытого акционерного общества, в том числе путем участия в его учреждении. Это легитимная форма участия публичного партнера в процессе финансирования частного бизнеса на основе распределения долевой собственности объекта инвестирования.

Важная роль государственно-частного партнерства в осуществлении эффективного финансирования инновационного развития и выявлении формы партнерства государства и частного капитала в инновационной сфере: предоставление государственных гарантий на привлечение предпринимательскими структурами заемных средств со стороны третьих лиц, передача на баланс объектов интеллектуальной собственности, субсидирование за счет бюджета затрат на НИ0КР. Определены направления совершенствования инновационных и инвестиционных проектов ГЧП: путем внедрения системы определения потребности в инвестициях и гарантиях на инвестиционной стадии, системы показателей эффективности реализации инновационных проектов ГЧП, а также путем использования особой процедуры ведения учета, составления отчетности и проведения аудита реализации инновационного проекта.

Для более эффективной реализации проектов государственно-частного партнерства как источника инвестиционных ресурсов нужно активно развивать отечественный рынок ценных бумаг и выходить на международный уровень. В условиях смешанной экономики взаимодействие бизнеса и государства стало систематическим и постоянным. Причин этого явления несколько. Во-первых, основы современной экономики предполагают наличие единого механизма координации жизни и экономики общества, построенного по принципу тесного переплетения рынка и государства. Во-вторых, в экономике всех современных государств определились модели, границы и функции общественного сектора экономики, ответственность за развитие которого несет государство.

Развитие рынка инновационных проектов ГЧП – достаточно тонкий механизм, предполагающий существенное повышение эффективности деятельности органов региональной власти и включающий в себя определение спроса на планируемые проекты ГЧП, определение и формирование спроса на выпускаемую ГЧП продукцию, трансформацию этого в контракты на развитие инфраструктуры или наукоемкого производства, регулирование хода выполнения этих контрактов, бюджетные субсидии. При этом целесообразно разработать систему критериев формирования и отбора пакета проектов ГЧП, показателей бюджетно-проектной эффективности инвестиционного проекта, демонстрирующих приемлемую для государства эффективность деятельности частного сектора по реализации проекта ГЧП.

 

Литература 

  1. Щегорцов М.В. Государственно-частное партнерство как механизм финансового обеспечения инвестиционной деятельности http://www.dissercat.com/content/gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo-kak-mekhanizm-finansovogo-obespecheniyainvestitsionnoi-
  2. Королев В. А. и др. Государственно-частное партнерство: теория и практика. – Электронный учебник. – М.: Государство и право, 2010. – 210 с. http://lib.rus.ec/b/376816
  3. Википедия – свободная энциклопедия http://ru.wikipedia.org/wiki/
  4. Delmon «Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk»/The World Bank and Kluwer Law International, 2009. – P. 230.
  5. PFI Pipeline Grows. Project Finance International, March 22, 2006.
  6. Going global: the world of public private partnerships. CBI. 2007.
  7. Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. – – № 7. – С. 232.
  8. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. – М.: Наука, – С. 321.
  9. Информационный портал Zakon.kzhttp://www.zakon.kz/207317-obzor-publichnykh-istochnikov-po.html
  10. Официальный интернет-ресурс Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан http://minplan.gov.kz/pressservice/78/48468/
  11. Закон Республики Казахстан от 7 июля 2006 года № 167-III «О концессиях» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 03.12.2013 г.) http://online.zakon.kz/Document/doc_id=30062571
  12. Томашевский Е.Ю. Система финансового обеспечения инвестиционных проектов государственно-частного партнерства в России http://www.dissercat.com/content/sistema-finansovogo-obespecheniya-investitsionnykh-proektov-gosudarstvenno-chastnogo-partner
Фамилия автора: А.З. Нурмагамбетова
Год: 2014
Город: Алматы
Категория: Экономика
Яндекс.Метрика