Международное сотрудничество органов прокуратуры Казахстана: основные периоды развития

Статья посвящена анализу исторических периодов становления и развития деятельности органов прокуратуры Казахстана по международному сотрудничеству. Раскрыто понятие «международное сотрудничество органов прокуратуры», отмечены его особенности История развития деятельности органов прокуратуры Казахстана по международному сотрудничеству позволяет выделить три исторических периода, каждому из которых присущ свой тип правового регулирования. 

Международное сотрудничество отражает такой процесс взаимодействия государств, в котором доминируют совместные поиски реализации общих интересов. Традиционно сотрудничество включает в себя двустороннюю и многостороннюю дипломатию, заключение различного рода союзов и соглашений, предусматривающих взаимную координацию политических линий.

По нашему мнению, история развития деятельности прокуратуры Казахстана по международному сотрудничеству позволяет выделить три исторических периода, каждому из которых присущ свой тип правового регулирования.

Первый этап начинается с 1922 г., когда, сочетая модели прокуратуры Петра I, Екатерины II и Александра I, В.И. Ленин учредил прокуратуру Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Марксистско-ленинская концепция сформировала прокуратуру в орган, снабженный общей политической надзирающей ролью в дополнение к классической ее функции. Сама по себе функция общего надзора — это самое существенное различие между западными и советскими форматами органов прокуратуры, так как эта функция не имеет ничего общего с уголовным процессом.

В последующем советская прокуратура вместе с социалистической системой была распространена на все республики. Так, «Положение о прокурорском надзоре», утвержденное постановлением 2-м созывом третьей сессии ЦИК Казахской АССР 13 июля 1922 г., учредило прокуратуру в составе Народного комиссариата юстиции [1; 30]. В данном положении отсутствовали какие-либо нормы, регламентирующие деятельность прокуратуры в международном направлении.

В 1937 г. (11 ноября) был издан приказ о разделении в республике Наркомата юстиции и прокуратуры, которая стала непосредственно подчиняться Прокурору СССР [2; 4]. Следует отметить, что нормативные акты общесоюзного уровня, регулирующие прокурорский надзор, были рассчитаны на применение всеми органами прокуратуры союзных республик [2; 28]. Поэтому следующей вехой в развитии законодательства о прокурорском надзоре стало принятие 24 мая 1955 г. Президиумом Верховного Совета СССР «Положения о прокурорском надзоре в СССР», которое определило задачи, принципы прокурорского надзора, его содержание, основные отрасли и т.д. [3; 28]. Однако в данном положении также отсутствовали какие-либо нормы, регулирующие международную деятельность органов прокуратуры.

Дальнейшим важным шагом в развитии прокуратуры стало принятие 30 ноября 1979 г. Закона СССР «О прокуратуре СССР», который четко устанавливал полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора [3; 28]. Объем надзора охватывал практически все области права. Поэтому в данном законе, а именно в ст. 11, было определено, что органы прокуратуры в пределах своей компетенции и в установленном порядке разрешают вопросы, вытекающие из международных договоров СССР [4].

В целом в советское время в каких-то вопросах сохранилась преемственность международных связей в направлении борьбы с преступностью и оказании правовой помощи, но политикоидеологические условия препятствовали и задерживали развитие такой работы. При этом на законодательном уровне такая работа была закреплена только за ведомством иностранных дел. Прокуратура имела отношение к данным делам не в силу постоянной функции, а в силу своего должностного положения, будучи «глазами и ушами государства». Например, по вопросам выдачи прокуратура была утверждена в качестве центрального органа в 1988 г. [5]. Выдача (экстрадиция) является самым известным и, конечно, самым старым компонентом международного сотрудничества по уголовным делам. Эта концепция возникла в древних обществах, таких как египетское, китайское и ассировавилонское. Тем не менее, несмотря на долгую историю и древние корни, практика выдачи, как и другие составные элементы международных отношений в уголовном преломлении, получила наиболее сильное развитие именно во второй половине XX в. [6; 3].

Таким образом, в советский период прокуратура далеко не сразу стала работать в международном направлении. Эта функция более отчетливо проявилась после окончания Второй мировой войны [5].

Второй этап развития деятельности органов прокуратуры Казахстана по международному сотрудничеству ознаменовал собой начало становления органов прокуратуры независиого Казахстана. Кардинально ситуация изменилась 16 декабря 1991 г., когда был принят Конституционный закон «О независимости Казахстана», положивший начало полноправной самостоятельной международной правосубъектности Республики Казахстан как целого государства, так и его отдельных органов, включая прокуратуру.

Следует отметить, что падение коммунизма оказало аналогичное воздействие на органы прокуратуры. Так, процесс вступления Казахстана в мировое сообщество ускорил интенсивные разработки всего комплекса нового законодательства и значительные изменения в государственной организации, включая реформирование прокуратуры в соответствии с демократическими принципами права и, конечно же, международно-правовой ориентации.

После провозглашения независимости страны Постановлением Верховного Совета Республики Казахстан от 17 января 1992 г. был введен в действие Закон «О прокуратуре Республики Казахстан». В этом законе, как ни удивительно, отсутствовали нормы, регулирующие международное сотрудничество органов прокуратуры [2, 7].

С принятием Конституции Республики Казахстан 1993 г., где прокуратуре была посвящена отдельная 17-я глава, возникли новые условия деятельности прокуратуры [7]. Трансформация политического режима в постсоветском Казахстане проходила в контексте либерализации. С появлением демократических институтов впоследствии резко возрос объем защищаемых законодательством прав и свобод человека, изменилась и гарантия их обеспечения.

Дальнейшее реформирование органов прокуратуры осуществлялось в соответствии с принципами нового государственного устройства, политической ситуации и развития международноправового сотрудничества [8; 102]. Поэтому Постановлением Президента Республики от 12 февраля 1994 г. была утверждена Государственная программа правовой реформы, которая послужила теоретической и политической основой для разработки новой Конституции, принятой на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., а в последующем — основой нового специального закона органов прокуратуры [8; 46].

Главную правовую основу международной деятельности органов прокуратуры, безусловно, составляет новая Конституция Республики. Тем не менее до сих пор является актуальным вопрос о конституционности международной деятельности прокуратуры, так как конституционная норма не определила международные функции этого государственного органа и отнесла большинство вопросов международной деятельности прокуратуры к предмету регулирования специального закона. Тем не менее, исходя из анализа Конституции, прокуратура в пределах своей компетенции, помимо высшего надзора за национальным законодательством, также вправе требовать точного и единообразного понимания и применения ратифицированного Республикой Казахстан международного законодательства. Так, в соответствии с ч.1 ст.4 Конституции действующим правом в Республике Казахстан являются не только нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, а также международные договорные и иные обязательства Республики. При этом ч.3 ст.4 Конституции международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами [9]. Поэтому прокуратура осуществляет надзор за применением норм ратифицированных и вступивших в установленном порядке в силу международных договоров. Однако в понятие ратифицированного международного законодательства входят не только ратифицированные международные договоры, прокуратура осуществляет надзор и за единообразным пониманием и применением всевозможных международно-правовых актов, заключенных и подписанных Республикой или к которым она присоединилась. 

В статье 2 Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2709 «О Прокуратуре» (далее – Закон о прокуратуре) указано, что организация и порядок деятельности прокуратуры Республики Казахстан, а также полномочия прокуроров регламентируются Конституцией Республики Казахстан, Законом, законодательными актами, международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, а также приказами Генерального прокурора республики [10]. Правовую базу международной деятельности прокуратуры Республики составляют общепризнанные принципы (например, принцип взаимности) и нормы международного права, двусторонние и многосторонние международные договоры и другие международно-правовые акты, заключенные и подписанные Республикой или к которым она присоединилась. При этом имеются в виду нормы этих источников, касающихся непосредственно прокуратуры, например, прямого указания на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо когда это вытекает из их содержания. Таким образом, международная деятельность органов прокуратуры Республики Казахстан обширна и расписана: во-первых, в международных актах; во-вторых, в национальном законодательстве, в частности, в Законе о прокуратуре, а также в уголовно-процессуальном кодексе и т.д.; включая ведомственные приказы и инструкции и т.д.

Закон Республики Казахстан «О Прокуратуре» наделил органы прокуратуры в лице Генеральной прокуратуры РК значительными полномочиями по осуществлению международно-правового сотрудничества. В соответствии со ст.4 Закона Генеральная прокуратура в целях обеспечения верховенства Конституции и законов Республики Казахстан, защиты прав и свобод человека и гражданина от имени государства осуществляет надзор за применением законов в сфере международного правового сотрудничества.

Впервые в Законе прописаны две статьи (47-1 и 47-2), которые регламентируют надзор за применением законов при осуществлении международного правового сотрудничества и полномочия прокуратуры по международному правовому сотрудничеству.

Закон налагает на органы прокуратуры не только обязанности по надзору за их соблюдением и исполнением, но и по участию в работе по их разработке.

Развитие международной деятельности Генеральной прокуратуры Казахстана осуществляется в соответствии с ее компетенцией по следующим направлениям:

• организация международного сотрудничества в рамках СНГ;
• организация международного сотрудничества в рамках ООН и ряда других международных организаций;
• разработка и согласование проектов международных договоров;
• согласование поступивших в Генеральную прокуратуру проектов международных договоров и нормативных правовых актов, разработанных с целью реализации международных договоров РК;
• экстрадиция (выдача иностранных граждан за преступления, совершенные вне пределов РК, а также передача для отбытия наказания иностранных граждан, совершивших преступления на территории РК).

Организация международного сотрудничества Генеральной прокуратуры РК состоит в налаживании связей с прокуратурами других государств с использованием таких форм взаимодействия, как обмен делегациями специалистов для передачи опыта, консультации по правовым вопросам, научные и научно-практические конференции, семинары, встречи генеральных прокуроров и другие.

Глобализация, открытие границ и сближение мировых государств требуют от органов прокуратуры быстрого реагирования в сфере международного сотрудничества. Во многом благодаря этому Казахстаном подписано и ратифицировано более 50 соглашений, в том числе Конвенции, непосредственно касающиеся надзора на транспорте: Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (Рим, 10 марта 1988 г.), Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 23 сентября 1971 г.), Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаага, 16 декабря 1970 г.) и многие другие, которые позволяют более оперативно решать вопросы, неизбежно возникающие во взаимоотношениях с компетентными органами иностранных государств.

Во взаимоотношениях со странами СНГ следует выделить Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенную в г. Минске 22 января 1993 г. (далее — Минская Конвенция) и г. Кишиневе 7 октября 2002 г. (далее — Кишиневская Конвенция). 

Прокуратура, используя полномочия по взаимодействию с зарубежными странами, кроме обращений об оказании правовой помощи по уголовным делам, вправе обращаться к компетентным органам сотрудничающих с Казахстаном стран и по иным вопросам: о предоставлении сведений об установлении адресов, места работы и доходов лиц, к которым предъявлены имущественные требования в установленном законом порядке; о признании и исполнении судебных решений по гражданским делам и другим.

Особое внимание в международной деятельности прокуратуры уделяется формированию надежной системы антикриминального взаимодействия в рамках Совета генеральных прокуроров СНГ. Он создан в целях укрепления сотрудничества органов прокуратуры в сфере обеспечения законности, борьбы с транснациональной преступностью в СНГ, обмена необходимой информацией, оказания взаимной помощи по конкретным вопросам, выработки единой политики по соглашениям правоохранительного характера. Для организации работы Совета в 1997 г. образована постоянно действующая исполнительная группа из числа представителей прокуратур СНГ — Секретариат Координационного Совета.

Однако, как известно, международное сотрудничество не ограничивается направлением поручений об оказании правовой помощи или уголовных дел. Нередко непосредственный контакт представителей правоохранительных органов разных государств приносит пользу несоизмеримо большую, нежели просто переписка.

Именно поэтому Генеральная прокуратура Казахстана явилась одним из инициаторов и активным участником учрежденной в 1996 г. Международной ассоциации прокуроров, объединяющей органы прокуратуры 37 стран мира.

Объективные условия и глобальные тенденции вызывают необходимость сотрудничества прокуроров в различных плоскостях с их партнерами. Взаимодействие происходит с помощью различных соответствующих международных учреждений и организаций и объединений. Так, с обретением независимости Казахстан уделял особое внимание вопросам правового взаимодействия с другими государствами в рамках Содружества Независимых Государств. По инициативе Казахстана в 1992 г. в городе Алматы состоялась первая встреча Генеральных прокуроров стран СНГ и Балтии. Учитывая потребности в развитии сотрудничества, реальности и тенденции в развитии разносторонних интеграционных отношений между странами СНГ, Генеральные прокуроры этих стран провели в декабре 1995 г. важное во многих отношениях совещание. На нем принят ряд принципиальных решений и документов, в том числе: создание Координационного Совета Генеральных прокуроров стран СНГ (далее — Координационный совет) и принятие Положения об этом Совете. Генеральная прокуратура Казахстана является полноправным членом Координационного совета [7].

В последующие годы укрепляется и расширяется международное сотрудничество органов прокуратуры Республики Казахстан на глобальном уровне. Так, в 1998 г. Генеральная прокуратура Казахстана вступила полноправным членом в Международную Ассоциацию прокуроров (далее — МАП). Генеральная прокуратура Казахстана является активным участником МАП, объединяющей органы прокуратуры мира, которая ставит своей главной задачей налаживание тесного и прямого сотрудничества прокуратур всех государств мирового сообщества. В целом Генеральная прокуратура РК сегодня осуществляет международное сотрудничество в составе целого ряда международных организаций, в частности, в рамках Организации Объединенных Наций, Содружества Независимых Государств Европейского союза, Евразийского экономического союза, ШОС и т.д.

Структура органов современной прокуратуры, занимающихся вопросами международного сотрудничества, совершенствуется в соответствии с расширением круга задач, возложенных на прокуратуру в этой сфере [5]. Действительно, такую тенденцию можно наблюдать при изучении становления соответствующих структур данного направления в органах прокуратуры Казахстана. Так, 25 ноября 1996 г. приказом Генерального прокурора был образован Отдел по надзору за применением международных договоров в составе Управления по надзору за применением конституционных законов и международных договоров. Далее Управление по надзору за применением международных договоров было преобразовано в Управление международных отношений приказом Генерального прокурора № 203 от 17 июля 1997 г. В соответствии с приказом Генерального прокурора № 974ца от 27 декабря 2004 г. Управление международных отношений преобразовано в Управление по надзору за применением международных договоров, и, наконец, 25 сентября 2008 г. приказом Генерального прокурора № 947ца образован Департамент международного сотрудничества [8; 323].

Третий этап развития деятельности по международному сотрудничеству характеризуется совершенствованием законодательства, а также произошедшими социально-экономическими и правовыми изменениями. На этом этапе была разработана Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 гг., принятая Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. № 858. Согласно п. 4 Концепции правовая политика государства в условиях глобализации имеет все возрастающий международно-правовой аспект. В этой связи одним из важных направлений данной политики в соответствии с ней является правовое обеспечение внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности в двусторонних и многосторонних форматах [11].

С обретением независимости Республика Казахстан заключила и ратифицировала множество многосторонних конвенций и многочисленные консульские соглашения с различными странами Европы, Азии, Америки и Африки [8; 313]. Значительная нормотворческая работа проведена в Республике по подготовке и принятию национальных законов, направленных на создание благоприятных условий для экономических преобразований, которые открывают новые горизонты для развития сотрудничества. Наряду с этим заключены двусторонние международные договоры с множеством государств о взаимной правовой помощи по уголовным делам, по делам об экстрадиции и о передаче осужденных лиц [12–14].

Таким образом, изложенное выше позволяет сделать вывод, что становление и развитие функции международно-правового сотрудничества органов прокуратуры Казахстана осуществлялись в периоды развития Казахстана в составе как Российской империи, так и Советского Союза. Однако именно в статусе самостоятельного, независимого Казахстана деятельность органов прокуратуры по международному сотрудничеству получила свое широкое законодательное и институциональное развитие. Вхождение Республики Казахстан в мировое сообщество как независимого государства, формирование на международной арене в условиях глобализации и универсализации единых правовых, политических, экономических и информационных пространств не могли своим воздействием не затронуть развития правовой системы и изменения роли и значения государственных органов внутри страны.

Список литературы 

1. Актуальные проблемы совершенствования прокурорского надзора, предварительного расследования по уголовным делам и уголовно-исполнительного законодательства в свете конституционных преобразований в Казахстане: Материалы междунар. науч.-практ. конф., г. Астана, 18–19 октября 2007 г. — Астана: Фирма Киік, 2008. — 318 с.
2. Прокуратура Казахстана в условиях независимости. — Алматы, 2001. — 218 с.
3. Прокурорский надзор: конспект лекций / М.П. Поляков, А.Ф. Федулов. — 3-е изд., испр. и доп. — М.: Высш. образование, 2009. — 165 с.
4. Закон СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. // Воздушные Ворота Северной Столицы. — 1979. — №
5. Ст. 843; доп., внесенные Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.1982 г. // Ведомости ВС СССР — 1982. — № 49. — Ст. 935; от 16.06.1987 г. // Ведомости ВС СССР. — 1987. — № 25. — Ст. 349; от 07.01.1988 г. // Ведомости ВС СССР — 1988. — № 2. — Ст. 21.
6. Игнатов И.С. Международные связи прокуратуры Российской Федерации: политико-правовые аспекты в контексте исторического развития: автореф. дис. ... канд. полит. наук: 23.00.04. — М., 2008. — 27 c. — [ЭР]. Режим доступа: http://cheloveknauka.com/mezhdunarodnye-svyazi-prokuratury-rossiyskoy-federatsii
7. Bassiouni M. International Extradition: United States Law and Practice, 3rd ed. Dobbs Ferry. — New York: Oceana Publications. 1996. — 654 р.
8. Туякбаев Ж.А. Развитие прокуратуры Казахстана в период государственно-правовой реформы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1997. — 25 с. — [ЭР]. Режим доступа: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1291980
9. Бахтыбаев И.Ж. Концептуальные основы деятельности прокуратуры Республики Казахстан по обеспечению законности: монография / Под общ. ред. Р.Т. Тусупбекова. — Алматы: Жеті жарғы, 2008. — 888 с.
10. Конституция Республики Казахстана. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. — [ЭР]. Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_
11. Закон Республики Казахстан «О Прокуратуре» от 21 декабря 1995 г. № — [ЭР]. Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002709_
12. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. № 858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года». — [ЭР]. Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U090000858_
13. Список заключенных двусторонних международных договоров об экстрадиции. — [ЭР]. Режим доступа: http://m.prokuror.kz/rus/o-prokurature/deyatelnost-prokuratury/mezhdunarodnoe-sotrudnichestvo/okazanie-pravovoy-pomoshchi--24
14. Список заключенных двусторонних международных договоров о передаче осужденных лиц. — [ЭР]. Режим доступа: http://prokuror.gov.kz/rus/o-prokurature/deyatelnost-prokuratury/mezhdunarodnoe-sotrudnichestvo/perevod-osuzhdennyh/spisok
15. Список заключенных двусторонних международных договоров о взаимной правовой помощи по уголовным делам.
16. [ЭР]. Режим доступа: http://prokuror.gov.kz/rus/o-prokurature/deyatelnost-prokuratury/mezhdunarodnoesotrudnichestvo/okazanie-pravovoy-pomoshchi