Классификация моделей и механизмов семейной политики в развитых странах

В статье рассматриваются объекты, принципы и функции семейной политики, различные  подходы к её реализации в разных странах. Раскрываются основные меры семейной политики в области рождаемости, к основным из которых и наиболее широко используемым на практике относятся меры прямого сокращения издержек по рождению, уходу и воспитанию ребенка. Составлена модель системы целей, целевых индикаторов и мер по направлениям семейной политики и проиллюстрированы модальные характеристики периодических выплат на детей в странах ОЭСР. Сделан обзор мировой практики применения основных мер семейной политики по двум её основным разделам: демографическое состояние и социальная защита семьи. Представленная семейная политика в разных странах прошла свой исторический путь развития, наиболее развита она в странах Европы, Северной Америки и в Австралии. Основными принципами дифференциации пособий являются уровень дохода домохозяйства, регион проживания, количество, возраст детей, семейный статус и т.д. В ходе анализа было выявлено, что решение проблемы сочетания интересов производства с семейной жизнью стало одним из приоритетов государственной политики во многих странах, где это было и остается вопросом равенства между мужчинами и женщинами, так как именно женщины в любой стране мира несут главную ответственность за семью и домашнее хозяйство. 

Семейная политика, которая начала свое развитие в 60-е годы XX в. — это, с одной стороны, область деятельности государства, с другой — направление социологических исследований страны. Развитие  семейной  политики  связывают  с   расцветом   государств   всеобщего   благосостояния, так называемых welfare state, когда западноевропейские государства в послевоенный период на волне экономического роста, на волне представления о том, что нужно оказывать социальную семейную помощь различным категориям граждан, которые в ней нуждаются, обратились к семье как важному объекту политики страны.

Семейная политика, разрабатывая свою стратегию, программы, формируется как важное направление  социальной  политики   государства.  Она   отражает  отношения  государства  и   семьи    в основных направлениях жизнедеятельности общества. Государство, взаимодействуя с домашними хозяйствами на основе партнерских отношений, обеспечивает баланс прав и ответственности государственных институтов и семей, а также создает предпосылки для роста социально-экономического потенциала семьи.

Основная цель семейной политики напрямую зависит от выбранной и реализуемой государством модели социальной политики. В западной литературе сложилась классическая типология режимов государств всеобщего благосостояния, предложенная Гестом Эспинг-Андерсеном, который выделил три режима социальной политики государств: либеральный, консервативный, социальнодемократический. Как известно, цель семейной политики коррелирует с моделями социальной политики. Функции социальной семейной политики — обеспечение возможностей иметь желаемое число детей и снижение социальных рисков семейных домохозяйств посредством системы целенаправленной деятельности.

На сегодняшний день существует многообразие научных и практических подходов в реализации семейной политики, которые, в конечном счете, включают две следующие компоненты:

• демографическая политика, которая регулирует процессы воспроизводства населения, повышая или снижая рождаемость до определенного уровня;
• политика снижения бедности семей с детьми. Цель данного подхода — снижение рисков недопотребления в формировании человеческого капитала детей [1-3].

Как известно, объектом семейной политики является семья или семейное домохозяйство [4]. Демографическая политика и политика снижения бедности семей с детьми тесно взаимосвязаны между собой. В случае, если нет демографического эффекта от реализуемых в рамках семейной политики мер, но повышается уровень жизни домохозяйств с детьми, значит, в этом случае усиливается социальная защищенность семьи и обеспечиваются условия для формирования, развития человеческого капитала. Тем не менее необходимо рассматривать указанные выше  две компоненты  отдельно  друг от  друга,  потому  что  критерии  оценки  конечных  результатов  и  соответственно   сама  оценка   по каждой цели может также отличаться (табл. 1). В то же время необходимо отметить меры, потенциал которых направлен на первую и вторую цель одновременно [5].

Т а б л и ц а

Цели, целевые индикаторы и основные меры по направлениям государственной семейной политики 

П р о д о л ж е н и е   т а б л и ц ы 

Примечание. Составлено автором. 

Как указано в таблице, меры прямого сокращения издержек — это пособия, которые выплачиваются на каждого ребенка определенного возраста отдельно и являются периодическими, единовременными пособиями. Как известно, определенный сектор социальных пособий или социальных налоговых льгот, которые  выплачиваются  в  момент  рождения  ребенка,  оказывает  значимое  влияние на рождаемость детей в семье по сравнению с пособиями и социальными льготами, рассчитанными  на достижение ребенком определенного возраста. Немедленные социальные выплаты используются  в Италии, Норвегии, Австралии, Канаде и ряде других стран мира. К денежным социальным выплатам при рождении ребенка может добавляться поддержка в натуральной форме, например, «корзина новорожденного» в Финляндии.

В мировой практике также кроме пособий, выплачиваемых непосредственно после рождения ребенка,  существует  и  реализуется  система  пособий  на   детей,   которые  выплачиваются  семьям  до достижения ребенком определенного возраста.

На официальном рынке труда предоставляемые социальные налоговые льготы увязывают поддержку рождаемости со стимулами занятости. Так как размер льготы увеличивается при росте заработной платы, основными выгодополучателями являются группы населения со средней и высокой заработной платой.

Существуют такие страны, которые при материальном стимулировании учитывают возраст потенциальных родителей. Обычно срабатывают адресно — на группы возраста на 1-2 года меньше порогового значения, но значительного положительного эффекта все же они не дают [6].

В трудовом законодательстве страны закрепляются реализованные социальные меры в рамках института рынка труда. Этот факт Концепция достойного и качественного труда Международной организации труда определяет как гармоничное сочетание трудовой деятельности с семейной жизнью домохозяйств.

Рассмотрим основные меры семейной политики в области рождаемости. В современной мировой практике к значительно широко используемым мерам государственной семейной политики в области рождаемости относятся меры прямого сокращения издержек по рождению, уходу и воспитанию ребенка в семье, которые являются больше адресными.

Анализируя процесс рождаемости в различных странах мира, можно сделать вывод о разности суммарного коэффициента рождаемости (СКР). Так, например, при суммарном коэффициенте рождаемости 1,9 в Колумбии намерены снижать рождаемость; в Исландии и Новой Зеландии же государство поддерживает рождаемость; в Великобритании, США и на Багамах предпочитают не вмешиваться; в Уругвае и Австралии государство поставило цель — увеличить рождаемость. При низкой рождаемости — 1,2–1,3 ребенка  на женщину — некоторые правительства  стран не  вмешиваются     в этот процесс и считают, что это нормально. Но, например, в Габоне (Африка), где СКР составляет примерно 4 ребенка на женщину, основной социальной целью является повышение рождаемости,      и многое зависит от того, сколько в стране денег.

На мировом уровне  суммарный  коэффициент  рождаемости  снизился  с  4,4  в  1970–1975 гг.  до 2,5 в 2010–2015 гг. Среди стран мира не менее чем с 90 000 жителей в 2015 г. только в 45 странах рождаемость составляла на одну женщину 4 ребенка и более, а в начале 1970-х таких стран было 135. По прогнозам мировых авторов, к началу 2030-х гг. таких стран будет только 14. Число стран с рождаемостью ниже уровня простого  воспроизводства  населения  увеличилось  с  55  в  1990–1995 гг.  до 86 в 2010–2015 гг., и ожидается, что к 2030–2035 гг. их будет 119. Также имеют место региональные различия. В 2010–2015 гг. в Европе средний СКР составил 1,6; в Северной Америке — 1,9;           в Азии и Латинской Америке — 2,2; в Австралии и Океании — 2,4 и в Африке — 4,7. При этом         из 45 развитых стран мира с рождаемостью ниже уровня простого воспроизводства 41 страна достигла этого низкого уровня уже к 1990 гг., а после 2010-го к «клубу» присоединилась только Албания. Для 36 стран из этого числа были характерны некоторые незначительные всплески увеличения рождаемости в периоды 2000–2005 гг. и/или 2005–2010 гг.  Однако в развитых странах мира  в 2010–  2015 гг. в среднем СКР составлял 1,7 ребенка на одну женщину.

В  менее  развитых  странах  в  это  время  рождаемость  продолжала  падать,  и  к  2010–2015  гг. 41 такая страна также достигла уровня СКР ниже простого воспроизводства населения.

В мире сейчас 45 развивающихся стран с  рождаемостью  выше  4 детей на  женщину, из них       в 17 — выше 5 (World Fertility Policies (2011) UNITED NATIONS, Department of Economic and Social Affairs, Population Division). К 2015 г. вообще не вмешивающихся в рождаемость государств осталось только 12 %. Самые низкие СКР, где правительство декларирует стремление к снижению рождаемости: в Тунисе — 2,1, Бахрейне — 2,1, Бутане — 2,2 и Колумбии — 1,9.

В Маврикии текущий уровень поддерживается при 1,4; в Андорре — 1,3 и в Монако — 1,4. Это маленькие и не очень богатые страны, которые не понимают, как воспитывать дополнительных детей. Государственная политика невмешательства в рождаемость проводится при совсем разных показателях  СКР:  6,6  —  в  Сомали  и  1,2  —  в  Боснии  и  Герцеговине  и,  скорее  всего,  это  связано    с бедностью и низким уровнем развития этих государств.

В Конвенции Международной организации труда «Об охране материнства» 2000 г. предусмотрен вопрос о том, что в случае беременности и рождения ребенка женщина должна получать пособие по беременности и родам и за ней должно сохраняться её место работы.

Во многих странах мира решение проблемы взаимодействия и сочетания интересов производства с семейной жизнью, домохозяйствами стало одним из основных приоритетов государственной политики. Так как  именно женщины  в любой стране мира несут главную  ответственность за семью     и домашнее хозяйство, это всегда было и остается вопросом и проблемой равенства между женщинами и мужчинами. Вопросы и проблемы касательно отношений «работа – семья» выходят за рамки процессов ухода за детьми, поскольку другие члены семьи также могут нуждаться в уходе. В этом аспекте эта проблема становится вопросом социальной защиты домохозяйств и снижения ее рисков, связанных с необходимым уходом за нетрудоспособными членами семьи.

Основные  меры  трудового  законодательства  любой  страны  связаны  со  сложной  системой   в реализации семейной политики, так  как  при  их  осуществлении  требуется  достижение  согласия со стороны работодателей. Несмотря на то, что существует много схожих моментов в осуществлении государствами мира семейной политики, подходы же в этом отношении отличаются в страновом аспекте.

Утвержденные государством меры в трудовом законодательстве обычно используются для сглаживания следующих проблем при совмещении занятости на рынке труда и родительства: оплата по беременности и  родам,  родительский  отпуск  (отпуск  по  воспитанию  ребенка,  не  связанный  со здоровьем матери), оплачиваемые отпуска по уходу за больным ребенком, поощрение гибких  форм занятости для работников с семейными обязанностями, а также различные гарантии и льготы для беременных женщин,  родителей  с  маленькими  детьми.  Запрещается  привлечение  родителя  на сверхурочные работы, работу в ночное время, командировочные поездки и т.д.

Необходимо отметить, что отпуска в связи с рождением ребенка, по уходу за ребенком и воспитанием его могут быть полностью оплачиваемыми, частично оплачиваемыми и неоплачиваемыми. Они включают в себя следующие компоненты:

• материнский отпуск по беременности и родам. Он связан со здоровьем матери. В виде дополнения к данному отпуску, а также в связи с особыми условиями родов в некоторых странах мира используется отцовский отпуск;
• родительский отпуск. Данный отпуск является гендерно нейтральным, предоставляя возможность родителям обращаться на основе выбора ко всем преимуществам таких отпусков. А это значит, родители сами выбирают, учитывая свои возможности, кто будет пользоваться таким отпуском.

Некоторые страны, такие как Португалия, Греция, Люксембург, выплачивают пособие новобрачным родителям. Возрастная градация по выплате семейного социального пособия на детей более чем в половине стран мира находится в 18 лет. А также во всех странах, кроме Дании и Испании, если ребенок получает образование, возрастная граница данного пособия может быть повышена. Максимальный показатель отмечен нами в Германии и Люксембурге — до 27 лет.

Кроме того, развитие сети детских дошкольных учреждений, которые являются как государственными, так и частными, предполагает натальная политика. Если семья использует услуги частного детского дошкольного учреждения, то государство субсидирует оплату содержания ребенка в этом частном детском саду. 

К мерам по улучшению жилищных условий относятся: реализация мер по предоставлению семьям с детьми, нуждающимся в улучшении жилищных условий и быта, бесплатного социального жилья и решение вопросов в приватизации жилья, использование арендного жилья для отдельных категорий семей на льготных условиях, а также строительство жилья для молодых семей и поддержка семей в получении льготной ипотеки.

К общесистемным социальным мерам относится финансирование содержания и развития социальной инфраструктуры в целях обеспечения всеми необходимыми условиями населения. Как известно, социальная инфраструктура оказывает услуги для граждан на бесплатной либо частично оплачиваемой основе. Также государство оказывает поддержку гражданам, финансируя детские дошкольные учреждения, реализует программы в предоставлении детского оздоровительного отдыха, образование (среднее, среднее профессиональное и высшее), здравоохранение (охрана материнства   и детства, профилактика и лечение заболеваний), социальное обслуживание и социальное обеспечение, культурные услуги и услуги транспорта, жилищно-коммунальной сферы и т.д.

В разных странах мира семейная политика прошла свой путь развития и наиболее развитой политикой, по мнению многих авторов, в современных условиях обладают страны Северной Америки, Европы и Австралия. Государственные расходы на семейные пособия в среднем составляют 2-2,5 % ВВП, но соотношение между видами расходов на семейные пособия могут варьироваться достаточно сильно. Например, в рамках семейной социальной политики доля расходов на оказание услуг семьям колеблется от 13,7 % в Канаде до 55,9 % в Испании. В некоторых странах размер семейных пособий увеличивается по степени взросления ребенка (Великобритания, Франция, Бельгия, Люксембург). Таким  образом,  во  многих  странах  размер  пособия  зависит  от  очередности  рождения  ребенка.  В большинстве случаев максимальная сумма выплачивается на третьего-четвертого ребенка в семье.

Национальный менталитет страны непосредственно влияет на семейную политику. Так, Дания   и другие Скандинавские страны  первыми  признали  обоих  родителей  одинаково  ответственными за воспитание детей и ввели отпуска, связанные с рождением и воспитанием детей, как для отца, так  и для матери. Эти страны также первыми ввели пособия на внебрачных детей. Такая модель отпусков обоим родителям применяется и в других странах, включая те, где социальный статус женщин более низок: Португалия, Греция.

Нами сделан обзор мировой практики применения основных мер  семейной политики по  двум  её основным разделам: демографическая составляющая и социальная защита семьи.

Касательно вопросов стимулирования рождаемости: все страны-члены Европейского союза обеспечены государственной системой периодических детских пособий, которые выплачиваются семьям до определенного возраста ребенка. Данный вид пособия стимулирует получение и продолжение образования. Если ребенок учится, то возраст, при достижении которого выплаты прекращаются, как правило, выше.

Основные принципы дифференциации пособий: уровень дохода домохозяйства, регион проживания семьи, количество детей в семье, возраст детей, семейный статус и другие показатели. Ряд стран на сегодняшний день применяют верхнюю и нижнюю границу социального пособия. Некоторые страны периодически проводят проверку на социальную нуждаемость семей, прежде чем выплачивать пособия. Многие страны, оценивая совокупный доход семьи, рассчитывают пособия. Например, в Чехии соотносят доход семьи с прожиточным минимумом, в Португалии сравнивается полученный доход семьи с минимальной заработной платой.

В 19 странах из 29 стран ОЭСР не проводят проверку доходов семей. Для безработных выплаты в  некоторых  странах  возрастают.   Таким   образом,   например,   в  Бельгии   выплаты   возрастают с 7-го месяца безработицы, а в Германии дополнительная выплата на детей составляет 4 % от средней заработной платы, вне зависимости от срока безработицы. В некоторых же странах социальное пособие выплачивают работодатели (в Италии и Швейцарии).

В соотношении со средней заработной платой максимальный размер пособия составляет 8 %, минимальный — 1 %. Модальный вариант размера пособия — 3 % от средней заработной платы в стране (рис. 1).

Рисунок 1. Анализ размеров периодических детских пособий в странах ОЭСР, в % от средней заработной платы в стране (составлено автором) 

В соответствии с возрастом ребенка в семи странах пособия увеличиваются, а в 6 странах уменьшаются, в остальных же размер пособия нейтрален к возрасту. Только с 3-го или 4-го ребенка   в семи странах начинают выплачивать пособие. Как известно, большинство стран ОЭСР начиная         с 1-го ребенка поощряют рождение детей.

17 лет  является  модальным  возрастом  прекращения  пособия,  в  Японии  —  12,  в  Австралии и Франции — 20. Для учащихся пособие выплачивается иногда до 25-27 лет — Германия, Люксембург, Словакия, Словения, Австрия, Чехия и др. Только 9 из 29 стран не разделяют детей на учащихся и неучащихся, 20 стран  поощряют обучение и продляют срок выплаты пособий на 5 и более лет.

Можно скомпоновать модель периодического социального пособия на детей, используя понятие наиболее часто распространенного варианта — модального, при помощи обобщения характеристик периодических семейных выплат на детей (рис. 2). 

Рисунок 2. Модальные характеристики периодических выплат на детей в странах ОЭСР, частота распространения в % (сост. автором) 

Различия между странами в  уровне  рождаемости  иногда  достигают  двухкратной  величины. Во многом эти различия зависят от проводимой государством семейной политики и того, насколько она всеобъемлюща.

Многообразие подходов в семейной политике оказывает влияние и на ее практику, что дает основание говорить о ее разных режимах. Существуют различные типологии таких режимов. Наиболее популярная среди них классическая типология режимов семейной политики — либеральный режим. 

Здесь помощь семьям осуществляется по «остаточному» принципу — только наиболее нуждающимся, а остальные решают свои проблемы посредством рыночных механизмов. Эта модель доминирует в англоговорящих странах. Эту модель разделяют международные финансовые институты, которые помогают развивающимся странам.

Социально-демократические режимы связаны с универсализмом и основываются на принципе солидарности всех членов общества, где социальная помощь оказывается всем на равных условиях. Эта модель применяется в Швеции, других скандинавских странах, в Нидердандах.

Корпоративистские режимы также стремятся к универсализму, но дополнительные блага распределяются пропорционально вкладу индивидов в национальную экономику и только затем постепенно распространяются на все общество в целом. Такой режим характерен для Германии, Японии, Франции.

Осуществление  и  реализация  гендерной  политики  в  Республике  Казахстан  основывается     на следующих принципах: обеспечение равенства пользования всеми экономическими, социальными, культурными, политическими правами, вне зависимости от пола; недопущение дискриминации, гендерной асимметрии в государственной и общественной жизни; формирование гендерного самосознания и искоренение гендерных стереотипов в обществе. В связи с завершением реализации Гендерной стратегии возникли благоприятные возможности увязать новый этап государственной гендерной политики с международными трендами устойчивого развития, национальными стратегическими приоритетами и новыми принципами социальной политики.

Таким образом, система мероприятий реализуется с помощью нескольких механизмов в рамках семейной политики: налоговые вычеты, бюджетные трансферты, субсидирование услуг, трудовое законодательство (институциональный).

В целом хотелось бы отметить, что результативность данных механизмов различается по двум направлениям семейной политики: натальная и сокращение бедности семей с детьми. Социальные меры, направленные на создание возможности получить эту услугу (обеспеченность), и отсутствие издержек на потребление услуги (доступность) по предоставлению социальных услуг здравоохранения, образования, детского оздоровительного отдыха, безусловно, снижают бедность семьи и косвенно стимулируют рождаемость. Меры в области трудового законодательства, которые опираются на институциональный механизм, имеют большее значение как натальная политика, чем как меры по  снижению бедности. Однако именно они повышают уровень потребления домохозяйств в период социальных рисков по беременности, родам и уходу за ребенком младшего возраста. Таким образом, сам по себе отпуск по уходу за ребенком, если он неоплачиваемый, работает как натальная политика, но размер оплаты за отпуск по уходу за ребенком работает как мера по снижению социального риска. Возможность отцовского отпуска также не влияет на снижение уровня бедности в семье, играет роль только его оплата. Все социальные меры по предоставлению бюджетных трансфертов в форме натуральных благ повышают уровень жизни семей с детьми, но часть из них предназначена только для малообеспеченных семей. Большинство развитых стран усиливают меры помощи семьям. Инвестиции в странах ОЭСР в социальную сферу растут с каждым годом, так как одна из целей семейной политики — это увеличение рождаемости детей и создание благоприятных условий для занятости женщин. Государство, проводя учет и реализацию прав и интересов семей в различных областях жизни, планирует, разрабатывает социально-экономические программы развития страны. 

Список литературы

1. Ионцев В.А. Экономика народонаселения / В.А. Ионцев. — М.: ИНФРА-М, 2007. — 495 с.
2. Семья как политический вопрос: гос.проект и практики приватности. — СПб.: Европейский ун-т, —255 с.
3. Холостова Е.Н. Социальная работа: учеб. пос. / Е.Н. Холостова. — М.: Дашков и Ко, — 692 с.
4. Антокольская М.В. Семейное право / М.В. Антокольская. — М.: Юристъ, 2010. — 333 с.
5. Государственное регулирование экономики / под ред. В.К. Антонова. — СПб., — 248 с.
6. Волкова М.С. Социально-экономические проблемы домохозяйств / М.С. Волкова. — М.: ИНФРА-М, — 159 с.