Аннотация
В статье рассматриваются социально-экономическая и политическая ситуация в преддверии конституционной реформы по перераспределению полномочий между ветвями власти. Автор обращает внимание на взаимовлияние конституционного процесса и экономики на примере Франции и Казахстана. В Казахстане конституционная реформа и третья промышленная модернизация объявлены одновременно. Реформа позволит повысить роль правительства и Парламента согласно концепции «Сильный Президент-Авторитетный Парламент-Подотчетное правительство». Автор делает анализ поправок в нормы, регулирующие законотворческий процесс и право законодательной инициативы Президента РК. В статье рассматривается историческое значение конституционной реформы и ее позитивные последствия для укрепления государственности, экономического роста в свете новых глобальных вызовов ближайшего времени.
Конституционная и промышленная модернизации в Казахстане – Стратегический ответ новым вызовам времени
За 25 лет независимости Казахстан успешно провел социально-экономические и политические реформы, стал полноправным членом международного сообщества. В то же время необходимо думать и о том, «как реагировать на глобальные и региональные вызовы, которые неизбежно поставит грядущая история перед нами» [1, с.1].
Мир изменился и меняется на наших глазах очень быстро, Казахстан находится в новых экономических и политических реалиях, которые не имеет права игнорировать.
Президент Республики Казахстан, Лидер нации Назарбаев Н.А. в январе 2017 года обнародовал проекты двух модернизаций: экономической и политической. Обе эти инициативы дополняют друг друга и служат долгосрочным целям развития. Только так Казахстан сможет достичь основной цели «Стратегии – 2050» – вхождения страны в 30 самых развитых государств мира.
За 25 лет существования независимого Казахстана в целях возрождения экономики и стабилизации экономического роста Президентом были инициированы две экономические модернизации – в 1992 г. и в 1996, которая была завершена к 2012 году. За это время объем национальной экономики вырос с 1,7 трлн тенге в 1997 году до 28 трлн тенге в 2011 году. Объем ВВП страны возрос более чем в 16 раз. С 1999 года ежегодный прирост ВВП Казахстана составил 7,6% и обогнал в этом плане многие передовые и развивающиеся страны мира. При этом ВВП на душу населения вырос более чем в 7 раз – с 1500 долларов в 1998 году до 12 тыс. долларов в 2012 году [2, с.1].
Кроме того, была успешно реализована первая государственная программа форсированной индустриализации в 2010-2014 гг., и принята вторая программа индустриально-инновационного развития на 2015-2019 годы, в результате которых были построены новые заводы, фабрики с новейшим оборудованием и технологиями, привлечены крупные инвестиции в сферу обрабатывающей промышленности, страна стала выходить из сырьевой зависимости, делая акцент на диверсификацию экономики, производство готовой продукции и товаров, а также на развитие сферы услуг. Эти программы стали антикризисным инструментом поддержки промышленности в условиях мирового финансового кризиса и стагнации мировой экономики на протяжении последних десяти лет.
Таким образом, за годы независимости в долларовом выражении ВВП Казахстана вырос в 20 раз, средняя заработная плата – в 17 раз. Расходы на социальную сферу выросли с 6% до более чем 10% ВВП. Средняя продолжительность жизни казахстанцев увеличилась до 72 лет. Введено более 100 млн кв. метров жилья. В рейтинге Глобального индекса конкурентоспособности ВЭФ, в котором Казахстан индексируется с 2007 года, он поднялся с 61-й (в 2007) до 53-й позиции (к 2016). В рейтинге Doing Business с 2007 года Казахстан улучшил свое положение с 59-й до 35-й позиции [3, с.4].
Все это свидетельствует о том, что Казахстану удалось обеспечить стабильный рост во всех сферах экономической и социальной жизни и выйти с минимальными потерями из экономических кризисов. Казахстан вошел в 50 наиболее развитых стран, но останавливаться на достигнутом не собирается.
Ускорение всемирно-исторического процесса, и переход развитых стран к четвертой индустриальной революции ставит перед Казахстаном новые задачи. Третья промышленная модернизация, объявленная Президентом РК в своем Послании от 30 января 2017 года, ставит целью переход страны к новой модели экономического роста, позволяющего обеспечить устойчивость экономического развития и реализовать амбициозную задачу вхождения в 30 развитых стран ОЭСР. Для этого требуются технологическое перевооружение базовых отраслей промышленности и агропромышленного комплекса, стимулирование и поддержка предпринимательства, меры, направленные на профессиональный рост человеческого капитала, ускорение темпов институциональных реформ, обозначенных в Плане нации «100 шагов по пяти институциональным реформам» от 20 мая 2015 г.
Президентом РК определены следующие пять институциональных реформ для укрепления государственности в условиях новых глобальных вызовов:
- формирование современного государственного аппарата;
- обеспечение верховенства закона;
- индустриализация и экономический рост;
- нация единого будущего;
- транспарентное подотчетное государство.
Реформы по созданию транспарентного подотчетного правительства и формированию современного профессионального государственного аппарата, требует повышения ответственности правительства и его членов за разработку и реализацию государственных программ, в целом за социально-экономическое развитие в стране, усиления контрольных функций Парламента в отношении правительства. Таким образом, намеченная институциональная реформа подразумевает перераспределение полномочий между ветвями власти, в том числе безболезненную передачу президентских полномочий, характерных для исполнительной власти, правительству. К таковым, например, относятся полномочия по утверждению государственных программ, бюджета оплаты государственных служащих, другие полномочия по регулированию вопросов в области госимущества, предпринимательства, финансов. В свою очередь профессиональный двухпалатный Парламент доказал свою эффективность в плане осуществления законодательной, представительной и контролирующей функций.
Таким образом, пришло время для конституционной реформы, в рамках которой предполагается передать около 40 президентских полномочий правительству и Парламенту, усилить роль правительства и Парламента, а за Президентом оставить функции Гаранта Конституции и стабильности, верховного арбитра между ветвями власти, обеспечения национальной безопасности и обороноспособности страны.
25 января 2017 года Президент РК Назарбаев Н.А. выступил с Обращением к народу Казахстана по вопросам перераспределения полномочий между ветвями власти, т.е. с предложением конституционной реформы, которая назрела и ставит целью повышение эффективности системы управления, дальнейшее развитие демократии. Предлагаемые поправки были опубликованы в официальных СМИ для всенародного обсуждения, и все желающие могут с ними ознакомиться и представить свои предложения.
Программа конституционной реформы включает в себя два направления. Первое направление касается передачи значительной части установленных законом полномочий Президента по регулированию социально-экономических процессов Правительству и другим исполнительным органам. А второе направление имеет целью сбалансировать отношения между ветвями власти на конституционном уровне.
Программа позволит решить три основные задачи:
- создать запас устойчивости политической системы на многие годы вперед;
- повысить роль Правительства и Парламента, что даст более эффективный механизм ответа на современные вызовы;
- сформировать уникальную модель государственного устройства в рамках международного опыта.
Мировые вызовы в виде затянувшегося финансового кризиса, угрозы терроризма и экстремизма требуют усиления государственности через распределение полномочий между ветвями власти. Послание Президента РК «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» от 31 января 2017 года [4] ставит перед Правительством грандиозные задачи внедрения новой модели экономического роста, новых перспективных экономических драйверов и технологий, позволяющих вписаться в четвертую промышленную революцию, для которой будет характерно создание новых индустрий с применением цифровых и нано-технологий, робототехники, 3D-принтеров, способных распечатывать запчасти автомобилей и самолетов, одежду, обувь, еду, человеческие органы, протезы, и даже целые дома.
Таким образом, конституционная, институциональная реформы и третья промышленная модернизация тесно взаимосвязаны и их реализация даст новый импульс демократическому и социально-экономическому развитию Казахстана.
Предлагаемые изменения в Конституцию РК, касающиеся законодательных полномочий Президента
Предлагаемый пакет поправок в Конституцию РК вызвал живой интерес и дискуссию среди юристов, политологов, экспертов, широкой общественности, однако все поправки и мнения представляется затруднительным обстоятельно осветить в одной статье.
Поэтому хотелось бы остановиться на поправках, касающихся изменений в законотворческом процессе, определенном Конституцией.
Согласно пункту 1 статьи 61 Конституции РК право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе.
Так предлагается исключить норму п.2 ст.45 действующей Конституции, дающей возможность Президенту принимать указы, имеющие силу закона, и таким образом исключается подпункт 3 статьи 53 Конституции, дающий возможность делегирования Парламентом Президенту законодательных полномочий.
В первое и очень сложное десятилетие независимости необходимо было реформировать законодательство, сформировать правовую базу для строительства государственности, новых государственных и политических институтов, перехода к экономическим реформам.
Поэтому право принимать указы, имеющие силу закона, было предоставлено Верховным Советом РК Президенту Назарбаеву Н.А. в трудный период политического кризиса 1993 года и системного экономического кризиса, наступившего после распада советской империи, в связи с чем необходимым стало формирование института сильной президентской власти, способной взять на себя всю ответственность за настоящее и будущее страны. В 1995-1996 годы было принято в общей сложности около 140 указов Президента, имеющих силу закона, по всем основным направлениям жизнедеятельности, которые помогли стране укрепить темпы реформ, прежде всего экономических, и четко определить курс развития. Следует отметить, что в период от 30 августа 1995 г. до конституционной реформы 2007 г. правом внесения проекта закона в Парламент Республики были наделены только депутаты Парламента и Правительство, однако у Президента было право на издание указов, имеющих силу законов, а также право на законодательную инициативу через исполнительную власть путем дачи поручения правительству о внесении законопроекта в Мажилис (подпункт 3 статьи 44 Конституции РК). Конституционная реформа 2007 года наделила Президента самостоятельным правом законодательной инициативы.
В своем Обращении от 25 января 2017 г. сам Президент признал, что указы, имеющие силу закона, потеряли свою актуальность на современном этапе, когда сформированы сильные и профессиональные институты Парламента и правительства.
Однако, это не значит, что Президент будет полностью лишен прав в законодательной области. Так, за Президентом сохраняются следующие права в этой сфере:
- право законодательной инициативы (пункт 1 статьи 61 Конституции РК);
- право конституционной законодательной инициативы, т.е. право на внесение в Мажилис Парламента законопроектов, вносящих изменения и дополнения в Конституцию, а также проектов конституционных законов (пункт 1 статьи 61, пункт 1 статьи 91 Конституции РК);
- право подписания законов;
- право направления возражений на законы или статьи законов в Парламент (подпункт 2 пункт 2 статьи 54 Конституции РК);
- право направления возражений на решения Конституционного Совета (пункт 4 статья 73 Конституции РК);
- право назначения республиканского референдума, по результатам которого могут быть внесены изменения и дополнения в Конституцию (подпункт 10 статьи 44 Конституции РК);
- право давать Правительству законодательные поручения, т.е. поручения о подготовке законопроектов и внесении их в Мажилис (подпункт 14 статьи 10 Конституционного закона Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года N 2733 «О Президенте Республики Казахстан»).
По действующим нормам Конституционный совет РК имеет право рассматривать на соответствие Конституции принятые Парламентом законы до подписания их Президентом. Теперь предлагается статью 44 Конституции РК дополнить подпунктом 10-1, который предоставляет право Президенту направлять обращения в Конституционный Совет о проверке на соответствие Конституции РК также и тех законов и правовых актов, которые уже вступили в силу. В настоящее время такое право имеется только у судов согласно статье 78 Конституции, которым, они, к сожалению, редко пользуются.
Также поправки в статью 44 и статью 91 (дополнена пунктом 3) Конституции наделяют Президента правом обращения в Конституционный Совет с поручением дать заключение о соответствии изменений и дополнений в Конституцию РК, выносимых на республиканский референдум либо на рассмотрение Парламента, требованиям пункта 2 статьи 91 Конституции о том, что «установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены».
Эти очень важные поправки позволят Главе государства обращаться в Конституционный Совет именно в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, а также в целях обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства.
Таким образом, усиливается роль Президента и Конституционного Совета в защите государственности от терроризма, экстремизма, сепаратизма, представляющих угрозу миру и безопасности, экономической, политической и социальной стабильности в стране, что является актуальным в свете последних международных событий.
Еще одна поправка касается права Президента объявлять рассмотрение проекта закона срочным, при этом Парламент должен был рассмотреть данный проект в течение одного месяца (п.2 статьи 61 Конституции РК).
Данная норма вызывала нарекания со стороны некоторых депутатов, т.к. коротким был срок для всестороннего изучения законопроекта и внесения изменений, тем более, что Сенату на рассмотрение проекта предоставлялся срок до 60 дней, т.е. до двух месяцев.
Теперь данное право Президента объявлять срочным законопроект исключается. Но за ним сохраняется право определять приоритетность рассмотрения законопроектов, и данная норма пункта 2 статьи 61 Конституции РК предлагается в новой редакции:
«2. Президент Республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, означающее, что соответствующие законопроекты должны быть приняты в первоочередном порядке в течение текущей сессии Парламента» (жирным шрифтом выделены предлагаемые изменения – прим. авт.).
Таким образом, Парламенту предоставляется возможность более совершенной работы над законопроектами и, следовательно, принятия качественных законов.
Передача президентских полномочий правительству и Парламенту
На протяжении всех 25 лет независимости институт президентской власти оказался перегружен ввиду того, что Президент РК брал на себя ответственность не только за решение стратегических, но и текущих, организационно-правовых вопросов в обширной социально-экономической сфере. Таким образом, деятельность Президента оказалась перегруженной теми функциями, которые характерны больше для исполнительной власти, ему приходилось нести ответственность за исполнение всех государственных программ.
Президент согласен добровольно передать президентские полномочия правительству, которое получит больше самостоятельности и ответственности, а также будет усилена его подотчетность перед Парламентом. Экспертами уже отмечена уникальность и беспрецедентность того факта, что Президент добровольно отказывается от своих полномочий в пользу исполнительной и законодательной власти.
В общей сложности около 40 полномочий Президента могут быть переданы правительству и Парламенту. Передача полномочий в компетенцию правительства придаст дополнительный импульс эффективной реализации социально-экономических задач. Профессиональное правительство будет способно в полном объеме достичь поставленных Президентом задач, регулировать сектор экономики, бюджетного планирования, предпринимательской деятельности, оперативно реагировать на современные вызовы, обеспечивать контроль за реализацией государственных программ. Однако, эта передача полномочий правительству не должна затронуть сложившийся конституционный статус Президента Республики как Главы государства и верховного арбитра.
Президент РК – верховный арбитр над ветвями власти
Концептуальный интерес представляет идея статуса Президента как верховного арбитра между властями, не примыкающего ни к одной из ветвей власти, стоящего над ними. Институт президентства в Казахстане прошел эволюцию от главы исполнительной власти по Конституции 1993 года до статуса Президента как Главы государства, Гаранта Конституции и стабильности, верховного арбитра, что и было отражено в пункте 3 статьи 40 Конституции 1995 года: «Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом».
Данная концепция президента-арбитра напоминает положения действующей Конституции Франции 1958 г. (Пятой Республики), в которой статья 5 устанавливает следующие полномочия для Президента:
«Президент Республики следит за соблюдением Конституции, обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства, является гарантом национальной независимости, целостности территории и соблюдения международных договоров».[5, с.665]
Положениями проекта последней конституционной реформы, освобождающей Президента Республики Казахстан от ряда полномочий, которые можно передать исполнительной власти, еще более подчеркивается роль и функции Президента как верховного арбитра, отвечающего за ключевые стратегические вопросы: национальные интересы, национальная безопасность, стабильность, определение курса внешней и внутренней политики, сохранение законности и правопорядка.
Историческое значение конституционной реформы в Казахстане
В заключение хотелось бы отметить, что новые изменения в Конституцию РК в части перераспределения полномочий между ветвями власти после широкого обсуждения и принятия будут иметь историческое значение, так как они:
- отвечают достигнутому этапу развития Казахстана и изменившимся требованиям ближайших лет;
- станут фундаментом для следующего этапа развития Казахстана, создадут конституционно-правовые предпосылки эффективного развития экономики, ее модернизации и интегрирования в международную экономику;
- аккумулируют лучшие предложения от власти, граждан, общественных организаций, ученых и экспертов;
- будут способствовать лучшему использованию потенциала Казахстана, а также человеческого и управленческого капитала;
- помогут в обеспечении стабильности политической системы в будущем;
- усиление функций Парламента и правительства обеспечит появление дополнительных стимулов для экономического роста и укрепления стабильности.
История показывает, как конституционные нормы разных стран влияли на развитие (либо упадок) экономики, становились основанием для экономических преобразований. Экономические кризисы воздействуют на государство и политическую власть, и, следовательно, на организацию политической системы, а конституционные кризисы, в свою очередь, влияют на экономику. Классическим примером может служить конституционный кризис времен Четвертой Французской Республики, для которой было характерно «всевластие» Парламента. Новая Конституция Франции 1958 года предоставила Президенту Шарлю де Голлю обширные полномочия. В результате избранный Президентом Пятой Французской Республики Шарль де Голль вывел страну из глубочайшего политического и экономического кризиса.
Но копировать чужой опыт в этой сфере невозможно, каждая страна идет своим путем, то, что подходит для одной страны, может не подойти для другой. И в само понятие «сильное государство» в разных странах вкладывают различное содержание. Нередко пришедшие к власти президенты призывают к изменениям в национальных конституциях. Президент Франции Саркози провел в 2008 году конституционную реформу, принятые изменения в почти половине статей Конституции привели к существенному перераспределению соотношения сил между ветвями власти.
В последние 16 лет мы также видим, как на конституционные процессы и конституционное законодательство в различных странах стала влиять глобализация мировой экономики, а также угроза терроризма и экстремизма. Так, после прогремевших террористических кровопролитных актов во Франции в ноябре 2015 года Президент Франции Франсуа Олланд обратился к парламенту страны с заявлением о необходимости внесения поправок в Конституцию для того, чтобы более эффективно бороться с терроризмом. Национальное собрание Франции 9 февраля 2016 года приняло поправки в Конституцию Франции о лишении французского гражданства лиц с двойным гражданством, осужденных за терроризм, а 17 марта 2016 г. – Сенат принял изменения в Конституцию, касающиеся режима чрезвычайного положения.
Эти актуальные научные проблемы сравнительного анализа и обобщения мирового опыта современных конституционных реформ, а также малоформатных изменений, вносимых в конституции разных стран, и выявления закономерностей их воздействия на социально-экономическую и политическую сферы, ждут своих исследователей – историков, экономистов, юристов, политологов, социологов.
Главная же идея конституционной реформы в Казахстане сильное и устойчивое государство, способное ответить на глобальные вызовы нашего сложного времени, идущее по пути дальнейшей демократизации и ускоренного социально-экономического роста при сохранении межэтнического согласия и стабильности.
Список использованной литературы:
- Обращение президента Республики Казахстан по вопросам перераспределения полномочий между ветвями власти // Казахстанская правда. 26 января.
- Нургалиев Д. Модернизация 0: современная модель экономического роста, лучшее качество жизни //Казахстанская правда. 2017. 1 февраля.
- Бекетаев М. О перераспределении полномочий Президента страны, закрепленных на уровне закона //Казахстанская правда. 2017. 30 января.
- Послание Президента РК «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» от 31 января 2017 года // Казахстанская правда. 2017. 31 января.
- Конституция Французской Республики от 04 октября 1958 г. // Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л.А.Окунькова. – М.: НОРМА, 1997.