О некоторых вопросах правового регулирования земель сельскохозяйственного назначения

Аннотация. Данная статья посвящена вопросу о земле — один из наиболее дискуссионных и заполитизированных вопросов аграрной политики Казахстана. Внесенные изменения и дополнения: Законом Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 389-V направлены на внедрение новых механизмов, стимулирующих передачу земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность и введения в рыночный оборот земель сельхозяйственного назначения с целью их эффективного использования, упрощения процедуры смены целевого назначения земельного участка. 

Земля согласно ст. 12 ЗК РК является территориальным пространством, в пределах которого устанавливается суверенитет Республики Казахстан, природный ресурс, всеобщее средство производства и территориальная основа любого процесса труда. Вопрос о земле — один из наиболее дискуссионных и заполитизированных вопросов аграрной политики Казахстана. Проект действующего Земельного кодекса прошел все стадии обсуждения в Правительстве, на заседании Совета безопасности и Национальном Совете и получил одобрение. При его принятии по поводу проекта были большие непреодолимые разногласия между Парламентом и Правительством и последнее было отправлено в отставку. Земельный кодекс, принятый Парламентом Республики Казахстан 19 мая 2003 года рассмотрен Конституционным Советом Республики Казахстан 10 июня 2003 года и признан законным [1].

Основным свойством земель сельскохозяйственного назначения является их плодородие, способность производить сельскохозяйственную продукцию. Именно в силу этого их качества, являющегося определяющим для этих земель, земля в сельском хозяйстве, в отличие от земель промышленности, транспорта и других отраслей, где она выступает лишь как пространственный базис соответствующей деятельности, является главным средством производства. Отсюда и особое внимание, и дискуссии.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья и земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, замкнутыми водоемами, мелиоративной сетью, постройками и сооружениями, необходимыми для функционирования сельского хозяйства, а также прочие угодья (солонцы, пески, такыры и другие прочие угодья, вкрапленные в массивы сельскохозяйственных угодий). К сельскохозяйственным угодьям относятся: пашня, залежь, земли, занятые многолетними насаждениями, сенокосы и пастбища.

Всего территории РК – 272,5 млн. га, из них земли сельскохозяйственного назначения – 100,8 млн. га (37,%), земли запаса (в том числе сельскохозяйственного) – 100,1 млн. га (пашня, залежь – 2,4 млн. га, сенокосные и пастбищные угодья – 80,7 млн. га), остальные 60,2 млн. га (22%) – земли населенных пунктов, промышленности и транспорта, особо охраняемых территорий, лесного и водного фондов. Количество крестьянских хозяйств – 216,6 тыс. на площади – 58,4 млн. га, сельскохозяйственных юридических лиц – 12,4 тыс. на площади – 42,4 млн.га. Из них в частной собственности – 1,3 млн. га (1,3 %), в аренде до 49 лет – 99,5 млн. га (98,7 %) [2].

Согласно действующему земельному законодательству земли сельскохозяйственного назначения предоставляются:

• в частную собственность гражданам Республики Казахстан для развития личного подсобного хозяйства, садоводства и дачного строительства;
• в частную собственность или землепользование физическим и юридическим лицам Республики Казахстан для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, товарного сельскохозяйственного производства, лесоразведения, научно-исследовательских, опытных и учебных целей, ведения подсобного сельского хозяйства, огородничества и животноводства.

Срок предоставления земельного участка на праве землепользования для указанных целей составляет не менее пяти лет, за исключением случаев предоставления земельного участка для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, срок предоставления по которым составляет не менее десяти лет

В действующем Земельном кодексе РК земли сельскохозяйственного назначения могут находиться в частной собственности и праве землепользования. Право землепользования может быть постоянным или временным, отчуждаемым или неотчуждаемым, приобретаемым возмездно или безвозмездно. Право землепользования является вещным правом. К праву землепользования применяются нормы о праве собственности постольку, поскольку это не противоречит Земельному Кодексу или природе вещного права.

Право постоянного землепользования не может принадлежать иностранным землепользователям. Иностранцам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам, а также юридическим лицам, в уставном капитале которых доля иностранцев, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц составляет более чем пятьдесят процентов, во временное землепользование на условиях аренды сроком до двадцати пяти лет.

В частной собственности иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц (негосударственных) могут находиться земельные участки могут находиться земельные участки, предоставленные (предоставляемые) для ведения товарного сельскохозяйственного производства, лесоразведения, под застройку или застроенные производственными и непроизводственными, в том числе жилыми, зданиями (строениями, сооружениями) и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий (строений, сооружений) в соответствии с их назначением за исключением земель, предназначенных для ведения товарного сельскохозяйственного производства и лесоразведения. Не допускается предоставление земельных участков, расположенных в пограничной зоне и пограничной полосе Республики Казахстан, в частную собственность иностранцам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.

Законодательством устанавливается не только запрет на приобретение иностранцами земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность, но и предусматриваются механизмы, исключающие возможность для иностранцев обойти этот запрет.

Рынок земли в регионах Республики Казахстан формируется по двум направлениям:

• на первичном рынке земли продажа государством земельных участков из государственной собственности в частную по нормативной стоимости. В качестве нормативной цены выступает кадастровая (оценочная) стоимость земельного участка. При кадастровой стоимости исчисляется плата за возмездное предоставление (продажу) права частной собственности и за продажу права аренды на земельный участок, размер единого земельного налога для крестьянских (фермерских) хозяйств. Казахстанцы могут купить землю сельскохозяйственного назначения в частную собственность, во-первых, по льготной цене (50%), выкупая арендованную землю с рассрочкой до 10 лет, и во-вторых, через аукцион. При этом, действующим землепользователям предоставляется право выкупа в частную собственность ранее предоставленных в аренду земельных участков со скидкой в размере 50%.Кроме того, данную сумму возможно оформить в рассрочку сроком до 10 лет.
• осуществление различных сделок с земельными участками, находящимися в частной собственности граждан и юридических лиц (вторичный рынок).

Большую дискуссию в последнее время вызвали внесенные изменения и дополнения: Законом Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 389-V “О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Республики Казахстан” (вводится в действие с 1 июля 2016 года)

Закон направлен на реализацию Плана Нации 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ в части введения в рыночный оборот земель сельскохозяйственного назначения с целью их эффективного использования, упрощения процедуры смены целевого назначения земельного участка.

Основной целью Закона является внедрение новых механизмов, стимулирующих передачу земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность, вт.ч. посредством их приватизации и комплекса организационно-правовых мер по обеспечению рационального и эффективного их использования. В результате правового регулирования буду достигнуты следующие цели:

1. Неиспользуемые сельскохозяйственные земли будут вовлечены в оборот.

По результатам инвентаризации сельскохозяйственных земель, проведенной в 2012-2014 году выявлено 7,4 млн. га неиспользуемых земель. На 1 апреля 2016 года по результатам проверок и мониторинга использования земель в государственный фонд возвращены 3,1 млн. га неиспользуемых сельскохозяйственных земель, из которых 1,8 млн. га вовлечены в оборот [2]. 

В Казахстане порядка 97,4 млн гектаров земель сельскохозяйственного назначения находятся в долгосрочной аренде, и лишь 1,2% земель в частной собственности, сообщил заместитель председателя Комитета по делам строительства, жилищно-коммунального хозяйства и управления земельными ресурсами Министерства национальной экономики РК Б. Смагулов [3].

В Казахстане не возделывается 243 тысяч гектар пригодной земли. По информации министра сельского хозяйства А. Мырзахметова “В 2012-2014 году прошли работы по учету земель. По итогам этой работы, 7,3 млн. гектар земли на сегодня не используется, среди них млн. гектар посевных площадей. Балл бонитет почвы за 15 лет снизился на 17%. Использование минеральных удобрений снизилось в 4 раза, органических – в 30 раз [4].

В результате проведенной работы Министерством национальной экономики в 2015 году и первом квартале 2016 года выявлено 263,9 тыс. га нерационально используемых земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем:

• в 2015 году 187 собственникам и землепользователям выданы предписания об устранении нарушений земельного законодательства, в том числе 171 субъект привлечен к административной ответственности в виде штрафа на сумму 169,5 млн. тенге;
• в первом квартале 2016 года 7 собственникам и землепользователям выданы предписания об устранении нарушений земельного законодательства, в том числе 5 субъектов привлечены к административной ответственности в виде штрафа на сумму 106,0 тыс. тенге [2].

2. Расшириться рынок сельскохозяйственных земель.

По состоянию на 1 ноября 2011 года в республике было продано 912,4 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения на сумму 15,9 млрд. тенге. Развитие рынка сельскохозяйственных земель в республике происходит крайне медленными темпами. С ведением института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, за прошедшие 8 лет (в 2003 году принят ЗК РК) было всего продано государством менее 1% от общей их площади с колебаниями от 6,1 % в южном регионе (Алматинской области) до 0,07% в северном регионе (Северо-Казахстанской области).

В региональном плане наибольшие площади земель сельскохозяйственного назначения за весь период были проданы государством в Алматинской области, которые составляют 478,0 тыс. га (52,4% от общей площади) стоимостью 13,4 млрд. тенге (84,3% от общей стоимости проданных земель). В других областях темпы продажи этих земель значительно ниже, в основном, от 15 до 50 тыс. га. Наименьший объем продажи сельхозземель отмечается в Павлодарской (4,2 тыс. га), Северо-Казахстанской (5,4 тыс. га) и Западно-Казахстанской (9,1 тыс. га) областях [5].

Негосударственные землепользователи Республики Казахстан, которым предоставлены земельные участки сельскохозяйственного назначения для ведения крестьянского или фермерского хозяйства и товарного сельскохозяйственного производства вправе отчуждать и передавать принадлежащее им право временного землепользования в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии уведомления уполномоченного органа без выкупа права землепользования. Таким образом расширен круг субъектов гражданско-правовых сделок с земельными участками. Исключена возможность передачи в субаренду выкупленного у государства право временного возмездного долгосрочного землепользования

Предоставление права частной собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения осуществляется на платной основе только на торгах (аукционах) придадут гласность процедуре реализации земель.

Приобретение прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения, которые находятся в государственной собственности и не предоставлены в землепользование, осуществляется в особенном порядке в следующей последовательности:

• через аукционную форму торгов с условием повышения кадастровой (оценочной) стоимости земельного участка;
• через аукционную форму торгов с условием понижения кадастровой (оценочной) стоимости земельного участка при невозможности его реализации по итогам проведения не менее двух аукционов с условием повышения кадастровой (оценочной) стоимости земельного участка.

При этом не допускается продажа земельного участка по цене ниже размера пятидесяти процентов от его кадастровой (оценочной) стоимости.

Вместе с тем исключается процедура изменения целевого назначения земельного участка при строительстве объектов, связанных с ведением сельского хозяйства и при смене формы хозяйствования.

Граждане и негосударственные юридические лица Республики Казахстан, которые ранее приобрели земельный участок для ведения крестьянского или фермерского хозяйства и товарного сельскохозяйственного производства в рассрочку либо по льготной цене, становятся собственниками такого земельного участка без взимания дополнительной платы за земельный участок при условии оплаты не менее пятидесяти процентов от его кадастровой (оценочной) стоимости.

При выходе собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения из гражданства Республики Казахстан в течение трех месяцев с момента выхода из гражданства по выбору собственника земельный участок должен быть отчужден или право на земельный участок должно быть переоформлено в право временного землепользования на условиях аренды сроком до десяти лет либо с согласия местного исполнительного органа земельный участок возвращается в государственную собственность с выплатой цены.

Сняты ограничения для сделок с земельными участками на вторичном рынке (упрощена процедура изменения целевого назначения земельного участка, сокращение сроков регистрации сделок и т.д.).

3. Усиливается мониторинг сельскохозяйственных земель с целью контроля за недобросовестными землепользователями.

Использование земель сельскохозяйственного назначения не должно приводить к утрате потребительских свойств Нерациональное использование сельскохозземель это когда происходит ухудшение состояние земли в связи с использованием запрещенных гербицидов и пестицидов, либо, когда земля вообще не используется и зарастает сорняками.

Законодательством запрещены к использованию химикаты, не включенные в официально разрешенный список пестицидов. Агрохимическая служба МСХ и земельные инспекции Акиматов постоянно контролируют качество почвы и состояние земель Органами контроля при Акиматах проведены проверки земельных участков субъектов агропромышленного комплекса на предмет соблюдения земельного законодательства. В результате проведенной работы в 2015 году и первом квартале 2016 года выявлено 263,9 тыс. га нерационально используемых земель сельскохозяйственного назначения [6].

Нецелевое использование земель недобросовестными землепользователи приводит к изъятию земли из оборота, что приводит к деградации и засорению земель.

В Жамбылской области по данным областного управления земельных отношений, около тысячи жамбылцев признаны недобросовестными землепользователями. Есть среди них те, кто скупил сотни гектаров, а теперь не использует их по назначению. Но большинство это обычные сельчане, которые не могут справиться с хозяйством. В итоге с начала года в государственный фонд возвращено 168,6 тысячи гектаров земли, из которых 14,5 тысячи составляет драгоценная пашня [7].

Н. Ахметзакиров начальник отдела Департамента Генеральной прокуратуры считает, что “нарушения в сфере земельных отношений имеют место практически в каждом регионе страны. При этом основными причинами роста их количества являются:

• возрастающий спрос на земельные ресурсы, дефицит свободных земель в населенных пунктах ….;
• несоответствие степени ответственности характеру совершенного нарушения земельного законодательства Республики Казахстан (зачастую уполномоченные органы не принимают исчерпывающие меры для реального устранения нарушений, ограничиваясь наложением лишь административного штрафа. На законодательном уровне не инициируются предложения по ужесточению ответственности нарушителей);
• нехватка кадров и материально-технического оснащения для осуществления государственными органами государственного мониторинга и контроля [8].

Начиная с 2012 года Министерством национальной экономики РК совместно с местными исполнительными органами проделана работа по выявлению неиспользуемых земель. Инвентаризацией охвачено 96 млн. га сельскохозяйственного назначения:

• Выявлено 19,2 тысяч неиспользуемых земельных участков сельскохозяйственного назначения, на площади 7,4 млн. га, из которых пашня – 943,0 тыс. га, в том числе 59,1 тыс. га – орошаемая.
• Выявлено более 91% неиспользуемых земельных участков у крестьянских и фермерских хозяйств на площади 3,7 млн. га, из которых 407, 6 тыс. га пашня, в том числе 30,6 тыс. га – орошаемая. “Севообороты, которые являются одной из составляющей рационального внутрихозяйственного землеустройства, применяются только на площади 2,9 млн. га, что составляет 11,9%, у крестьянских и фермерских хозяйств4%”, отмечая низкий уровень проведения работ землепользователями по сохранению плодородия почвы. Содержание гумуса в почвах богарного земледелия определено как высокое только на 2,2% пашни, среднее – 36,1%, низкое – 61,7%. В почвах орошаемого земледелия: на высокое содержание гумуса приходится только на 0,2% площади орошаемой пашни, на среднее – 1,6%, низкое – 98,2%; При наличии таких показателей эффективность использования пашни зависит от применения минеральных и органических удобрений [9]. 

В целях обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения Министерством национальной экономики Республики Казахстан приказом от 27 марта 2015 года № 268 утверждены Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.

Правилами определен комплекс мероприятий по рациональному использованию земель сельскохозяйственного назначения, установлены требования по недопущению существенного снижения плодородия почв, а также критерии нерационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Назрела необходимость придать Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения статус закона. Например, в каждом штате США приняты и действуют законодательные акты всех уровней, направленные на регулирование и охрану использования земель сельскохозяйственного назначения. Охранные меры влияют и на сделки с землями сельскохозяйственного назначения. Заслуживает внимания детальное регулирование федеральным законодательством и законодательством штатов обязанностей арендатора, связанных с эффективным использованием арендуемого земельного участка, осуществлением комплекса мер, направленных на борьбу с эрозией почв. Защищая земли от водной и ветровой эрозии, арендатор разрабатывает планы сохранения эрозивных почв, которые предусматривают методику сохранения почв и управления деятельностью ферм, защищающих высокоэрозийные почвы.

4. Земельная реформа дает социальные и экономические выгоды/ Так, по предварительным подсчетам компании McKinsey и

Министерства национальной экономики, с 1,7 млн. га земель, которые могут быть предоставлены из земельных запасов, экономический эффект составит: от 110 до 160 млрд. дополнительно валового продукта в сельском хозяйстве, порядка 27 тыс. новых рабочих мест. “Это достаточно существенные результаты, которые резко поднимут и производительность в сельском хозяйстве, и ВВП в сельском хозяйстве, укрепит продовольственную безопасность страны, снизит уровень бедности”, отметил К. Бишимбаев [10].

Кодекс позволяет землепользователям совершать сделки с правом аренды, в частности закладывать в банк, отчуждать в пределах срока аренды.

Значительная часть неиспользуемых земель приходится на участки, находящихся в залоге финансовых структур. На период судебных разбирательств они надолго выбывают из оборота. Так, в Акмолинской области из неиспользуемых 1,6 млн.га земель сельскохозяйственного назначения в залоге находится 982,6 тыс.га, Костанайской области из неиспользуемых 747,6 тыс.га в залоге 360 тыс.га, Павлодарской из неиспользуемых 687,5 тыс.га в залоге 515,3 тыс.га, Северо-Казахстанской из неиспользуемых 282 тыс.га в залоге 265 тыс.га. “Реальные причины нерационального использования земель лежат не только в области законодательства, многое зависит от экономических и финансовых инструментов”, – отметил Кайрбек Ускенбаев [8].

Земли сельскохозяйственного назначения становятся оборотоспособными в результате снятия ограничений по использованию земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в аренде, совершенствование норм по принудительному изъятию неиспользуемых либо используемых с нарушением земель. Уточнена процедура принудительного изъятия, а также предусмотрена норма по введению обременения на гражданско-правовые сделки по земельным участкам, неиспользуемым либо используемым с нарушением законодательства Введение нормы по созданию реестра лиц, у которых принудительно изъяты земельные участки, направлена на предотвращение фактов нарушения законодательства путем введения ограничений на предоставление участков в дальнейшем лицам, включенным в данный реестр в течение 3-х лет со дня вступления в законную силу решения суда об изъятии земельного участка.

Один из рычагов развития аграрного сектора экономики – привлечение иностранных инвестиций в сельское хозяйство. С 2001 года земли сельскохозяйственного назначения предоставлялись иностранцам и лицам без гражданства в аренду на срок до 10 лет без права передачи их во вторичное землепользование. Норма по аренде иностранцами на срок 25 лет норма была введена с 1-го января 2015 года для создание благоприятного инвестиционного климата. Из 99,5 млн. га арендованной земли у иностранцев находится всего лишь 65 тыс. га земли а это приблизительно 0,06%. Все остальное находится в аренде у казахстанцев и казахстанких компаний. К примеру, крупнейшая агропромышленная транснациональная корпорация Inalca Eurasia, входящая в структуру итальянской группы Cremonini, приняла решение об инвестировании в казахстанскую компанию “Актеп”, занимающуюся производством мяса, более 100 млн. евро. Уже построен современный мясоперерабатывающий завод с годовой мощностью 7200 тонн мяса. В текущем году объем экспорта составит 12 тыс. тонн [6]. 

Во всем мире долгосрочная аренда земли – способ привлечения инвестиций. Такие страны, как Бельгия, Германия, Греция, Нидерланды не ставят каких-либо ограничений в вопросах собственности или аренды земли иностранными инвесторами. Во Франции самый долгий срок аренды земельных ресурсов для иностранных инвесторов составляет 99 лет. Во время подготовки норм Земельного кодекса данный опыт, конечно же, был учтен. Но в то же время в нем вопрос о продаже земли иностранным гражданам не стоял и не стоит, сказал Президент Казахстана [11].

Цель реформы устранить пробелы и противоречия, имеющиеся в Земельном кодексе. Наиболее острые дискуссии вызвал вопрос о регулировании оборота именно сельскохозяйственных земель. Необходимо обеспечить возможность наиболее полного осуществления прав на земли сельскохозяйственными организациями, крестьянскими хозяйствами, гражданам и иностранными лицами, установить такие условия осуществления сделок с этими землями, которые исключали бы возможность их разбазаривания, нерационального использования, перевода в другие категории. Отсутствие регулирования оборота сельскохозяйственных земель должно быть восполнено с помощью специального закона, с более детальной проработкой вопросов использования сельскохозяйственных земель и издании специального нормативного акта о государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель.

ЛИТЕРАТУРА

1. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 10 июня 2003 года № 8 // Казахстанская правда. 11 июня.
2. МНЭ: Земельных участков с/х назначения на праве частной собственности у иностранцев не будет. Режим доступа:URL http://www.zakon.kz/4788462-mnje- zemelnykh-uchastkov-skh.html(дата обращения 20.04 2016).
3. В Казахстане около 97 млн. га земель сельхозназначения находятся в долгосрочной аренде. – Режим доступа:URL:https://www.zakon.kz/4788104-v- kazakhstane-okolo-97-mln-ga-zemel.html(дата обращения 04.2016).
4. Ковалева Т. В Казахстане не возделывается 243 тысяч гектар пригодной земли. Режим доступа: URL: http://www.zakon.kz/4792902-v-kazakhstane-ne- vozdelyvaetsja-243.html (дата обращения 14.5. 2016). [5 Жакеев Б.А. Развитие рынка земли с/х назначения в регионах РК. Режим доступа: URL: http://www.agrodom.kz/ (дата обращения 02.05. 2016).
5. Информационно-справочный материал по вопросам земельных отношений (Астана, 2016 год). http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35475902#sub_id=10 (дата обращения 02.05. 2016).
6. Хашимов Ш. В Жамбылской области продолжается инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения. Режим доступа: URL: http://online.zakon.kz- (дата обращения 08.05. 2016). 
7. О состоянии использования земель сельскохозяйственного назначения и совершенствование законодательства в области управления земельными ресурсами в РК. Режим доступа:URL http://www.nomad.su/?a=3-201505180036. (дата обращения 12.05. 2016).
8. Ахметзакиров Н. Земельные ресурсы являются одним из важнейших стратегических активов страны. Режим доступа: URL: http://online.zakon.kz (дата обращения 08.05. 2016).
9. Бишимбаев K. Вовлечение в оборот 1,7 млн. га земель позволит создать 27 тыс. рабочих мест. Режим доступа: URL: http://www.zakon.kz/4792933-bishimbaev- neobkhodimost-zemelnojj.html (дата обращения 14. 2016).
10. Назарбаев Н. Сельское хозяйство нуждается в инвестициях. Режим доступа: URL: http://www.zakon.kz/4791578-nursultan-nazarbaev-selskoe.html (дата обращения 5.05 2016).