Развитие инструментария регионального стратегического планирования: возможности применения государственно-частного и муниципально-частного партнерства

Рассмотрены возможности использования механизмов государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства как инструментов стратегического планирования развития территорий и реализации стратегических планов. Проведен анализ практического опыта применения механизмов государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства в Свердловской области с позиции реализации стратегических задач. Определены перспективные направления развития государственно-частного партнерства и муниципальночастного партнерства в Свердловской области. 

Появление новых факторов, тенденций и закономерностей в развитии регионов, смена векторов регионального развития РФ на текущем этапе формируют потребность в разработке методологии и методик исследования отдельных вопросов стратегического планирования развития территорий, развитии инструментарно-методического обеспечения регионального стратегического планирования. Принципиально, что реализация стратегических задач развития территории во многом зависит от количества бюджетных средств, направляемых на их решение. В условиях экономических ограничений, санкций бюджетные средства не всегда позволяют органам государственной и муниципальной власти осуществлять масштабные стратегические проекты. Исходя из вышеназванного, обеспечение высоких и устойчивых темпов развития территории, достижение стратегических целей может быть достигнуто только при условии заинтересованного партнерства государственных, муниципальных органов власти, частного бизнеса и населения. Следовательно, в качестве одного из инструментов стратегического планирования развития территорий различного иерархического уровня, может рассматриваться государственно-частное и муниципальночастное партнерство.

В большинстве исследований термины государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство рассматриваются как синонимы [7; 10; 12; 16; 17]. В РФ долгое время отсутствовало законодательное определение данного термина, что затрудняло разработку и реализацию мероприятий в этой сфере.

Впервые термин муниципально-частное партнерство в России законодательно определен на федеральном уровне в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". [1]

Согласно закону [1] государственночастное партнерство, муниципально-частное партнерство представляет юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Отношения в сфере государственночастного и муниципально-частного партнерства охватывают широкий круг объектов (рис. 1).

Рис.1. Объекты государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

Составлено по: [14]

Таким образом, партнерские отношения в области взаимодействия государственного и частного капитала интересуют в настоящее время управленческие структуры государства разных уровней и областей деятельности.

• Реализация проектов муниципальночастного партнерства решает такие задачи как: привлечение инвестиций в экономику и социальную сферу муниципального образования;
• обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Уровень развития государственночастного партнерства в субъектах Российской Федерации является одним из показателей оценки эффективности глав субъектов [2]. Формируемый рейтинг субъектов по уровню развития ГЧП имеет не только важное значение с точки зрения имиджа региона, но и является ориентиром при оценке инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации.

В целом, правовую базу для создания и регулирования муниципальных и частных партнерств в РФ образует комплекс документов и законов федерального и регионального уровней. Среди законодательных актов следует выделить общее гражданское законодательство: Гражданский кодекс РФ; Бюджетный кодекс РФ; Земельный кодекс; Лесной кодекс; Воздушный кодекс; Водный кодекс; Градостроительный кодекс. В связи с принятием ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ…» нормы права, содержащиеся в других принимаемых федеральных законах, а также нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных правовых актах, должны соответствовать данному Федеральному закону.

Федеральный закон определяет основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, заключением, исполнением и прекращением соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, в том числе соответствующие полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве.

Следует отметить, что механизм государственно-частного партнерства и муниципальночастного партнерства реализуется достаточно длительное время несмотря на отсутствие федерального законодательного регулирования. Так, начиная с 2006 года субъекты РФ стали разрабатывать и принимать первые региональные законы, раскрывающие подходы к механизму государственно-частного партнерства.

К настоящему времени в 68 регионах принят закон об участии субъекта РФ в ГЧП, в 40 регионах действуют нормативные акты, устанавливающие порядок работы с проектами ГЧП, в 74 субъектах приняты инвестиционные меморандумы, программы или стратегии, в которых упоминается ГЧП как механизм привлечения инвестиций, в 18 субъектах имеются планы развития ГЧП и/или программы реализации проектов ГЧП, в 76 регионах определены или созданы органы власти, функциональные подразделения, ответственные за развитие ГЧП. Отметим, что только в 17 субъектах нет проектов ГЧП даже на стадии инициирования (по данным [9; 13; 15]).

С л е д о в а т е л ь н о , м е х а н и з м государственночастного партнерства используется в региональном управлении и развитии как инструмент достижения долгосрочных целей.

Н а м у н и ц и п а л ь н о м у р о в н е использование данного инструмента также получает развитие на территории 21 субъекта один или несколько муниципальных образований приняли правовые акты, регулирующие развитие муниципальночастного партнерства. [13; 15]

Отметим, что принятие нового ФЗ «О государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ…» [1] обуславливает возможность п оя в л е н и я р и с ко в в о з н и к н о в е н и я противоречий между указанными законами субъектов РФ и ФЗ. Важно отметить, что указанные риски в целом не зависят от качества подготовки законов субъектов РФ по вопросам ГЧП, поскольку они связаны с отсутствием долгое время необходимого правового регулирования отношений в рамках ГЧП на федеральном уровне. [6]

В настоящее время основным средством управления проектами муниципальночастного партнерства является программноцелевой подход, в соответствии с которым разрабатываются и реализуются целевые, государственные программы. Грамотное и эффективное управление муниципально-частными проектами позволяет реализовать те направления развития, которые является важными для стратегического развития муниципальных образований, но ввиду ограниченности бюджетных ресурсов затруднены для реализации. Основные преимущества партнерства муниципально-частного систематизированы в табл. 1.

Таблица 1. Преимущества муниципально-частного партнерства

Отметим, что, несмотря на наличие преимуществ государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства, сохраняются риски как для муниципальных образований, так и частного бизнеса. Основные сложности вызывают неспособность муниципальных органов власти грамотно подготовить проект, отсутствие квалифицированных частных компаний, вкладывающих средства в инфраструктурные проекты, отсутствие возможности предоставления бюджетных гарантий и др.

Рассмотрим роль муниципальночастного партнерства как инструмента стратегического развития региона и муниципальных образований в его составе на примере Свердловской области.

Свердловская область стала одной из первых реализовывать проекты с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Такие проекты, с одной стороны, позволяют выполнять социальные обязательства, с другой – это потенциальные точки роста, обеспечивающие развитие целых территорий. В регионе государственно-частное партнерство регулируется законом «Об участии Свердловской области в государственночастном партнерстве» № 28-ОЗ от 23.05.2011 г. [3] Закон принят с целью совершенствования правовой основы сотрудничества Свердловской области с российскими и иностранными юридическими и физическими лицами, осуществляемого в следующих формах:

• -участие в реализации комплексных инвестиционных проектов на условиях соглашений о реализации комплексных инвестиционных проектов;
• -участие в концессионных соглашениях;
• -участие в уставных капиталах открытых акционерных обществ;
• -иные формы участия в государственно
• -частном партнерстве на условиях договоров и соглашений, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Новый областной закон о государственно-частном партнерстве и муниципальночастном партнерстве вступит с 01.01.2016 г. и будет соответствовать федеральному законодательству. [4]

По данным Минэкономразвития России по итогам 2014 года Свердловская область входит в первую десятку регионов РФ по уровню развития государственно-частного партнерства (табл. 2). В 2014 году Уральскому ФО в рамках ГЧП удалось привлечь 5,6 млрд. рублей частных инвестиций (это всего 2,8% от общего объема).

Таблица 2. Рейтинг развития частно-государственного партнерства в регионах [15]

Исходя из вышеназванного, для Свердловской области является важным удержать высокий уровень ГЧП в регионе, привлечь дополнительные ресурсы для развития территорий. Следовательно, вовлечение муниципальных образований в этот процесс является неотъемлемой частью развития государственно-частного партнерства в регионе как инструмента стратегического развития территорий. При этом стратегическое планирование развития региона целесообразно рассматривать как совокупность входящих в его состав муниципальных образований.

В этой связи государственно-частное партнерство и муниципально-частное партнерство как инструмент реализации стратегических направлений может быть использовано для решения следующих задач региональной политики Свердловской области:

• обеспечение сбалансированного социально-экономического развития;
• создание благоприятных условий для реализации потенциала муниципальных образований, расположенных на территории управленческих округов Свердловской области и вне округов;
• стимулирование экономического развития путем создания новых точек роста на основе конкурентных преимуществ;
• сокращение дифференциации в уровне и качестве жизни населения с помощью эффективных механизмов социальной и бюджетной политики, обеспечивающих рост человеческого потенциала.

Анализ показывает, что в Свердловской области на основе механизма государственночастного, муниципально-частного партнерства реализуются проекты по привлечению частных инвестиций в социальную сферу: объекты образования, здравоохранения, общественной безопасности, отработана методика заключения и реализации концессионных соглашений в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

В настоящее время имеется опыт реализации успешных инновационных проектов социального обслуживания на основе ГЧП в сфере здравоохранения: привлечение частных инвестиций в строительство социальнозначимых объектов (создание ООО « Уральский клиниче ский лечебно реабилитационный центр», г. Н.Тагил и ООО «Первая детская поликлиника», г. Екатеринбург), включение частных медицинских организаций (всего 40) в число участников реализации Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи; в сфере профессионального образования (Технический университет Уральской горно-металлургической компании, образовательный центр группы ЧТПЗ).

Перспективным является дальнейшее развитие государственно-частного и муниципально-частного партнерства не только в сфере ЖКХ, но и в других социально значимых сферах: образовании, спорте, туризме, дорожном и инфраструктурном строительстве. В таблице 3 представлено распределение реализуемых в настоящее время проектов государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства.

Таблица 3. Соответствие реализуемых проектов государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства Свердловской области стратегическим направлениям развития региона (до 2020 г.) 

Составлено по: [5; 9]

Таким образом, все реализуемые проекты соответствую двум направлениям стратегического развития региона. Преимущественно преобладают проекты муниципального уровня (80 % от общего числа проектов), основной формой проектов является концессионное соглашение (95 % от общего числа проектов), сроки проектов составляют от 2 до 28 лет (среднее значение 9 лет).

С 2015 года в регионе действует муниципальный инвестиционный Стандарт – базовый универсальный инструмент, который позволяет аккумулировать все направления системной работы муниципалитета по формированию устойчивых позиций развития малого и среднего предпринимательства в муниципальных образованиях, улучшению инвестиционного и предпринимательского климата, снятие административных барьеров.

Стандарт позволил наладить работу в тех, муниципалитетах, которые показали невысокие результаты в муниципальном рейтинге Свердловской области. Так, высокие темпы внедрения муниципального инвестиционного Стандарта показали город Екатеринбург, Артинский, Камышловский, Кировградский, Кушвинский, Новолялинский, Сысертский городские округа.

Вместе с тем, необходимо усилить работу по подготовке регламентов по строительству и присоединению к инженерным сетям, регламенту предоставления земельных участков, разработке схем тепло-, водо-, газо-, электроснабжения. Это существенные условия для реализации инвестиционных проектов в сфере муниципально-частного партнерства.

Муниципальные образования смогут реализовывать проекты в рамках соглашений о муниципально-частном партнерстве, в том числе и путем проведения совместных конкурсов, когда два и более публичных партнера (муниципальных образования) реализуют межмуниципальные проекты.

Органы местного самоуправления с 1 января 2016 года получат новые полномочия в сфере муниципально-частного партнерства – уровень развития государственно-частного партнерства в Свердловской области будет напрямую зависеть от того, насколько эффективна будет проводимая работа на местах.

Таким образом, муниципалитеты имеют разный опыт реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства.

Развитие механизмов муниципальночастного партнерства требует значительных ресурсов, прежде всего кадрового обеспечения со стороны администраций. При этом механизм муниципально-частного партнерства должен стать главным инструментом развития экономики территорий региона.

Таким образом, МЧП-проекты можно рассматривать как инструмент стратегического планирования, способный обеспечить на длительную перспективу стабильный экономический рост муниципальных образований через увеличение показателей занятости населения, развития торговли, увеличение спроса на бытовые услуги и т.п. в условиях внешних ограничений.

ЛИТЕРАТУРА

1. 1.О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ.
2. 2.Об утверждении перечней показателей оценки эффективности деятельности и методик определения целевых значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года): Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.04.2014 № 570-р.
3. 3.Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве: областной закон N 28-ОЗ от 23.05.2011 г.
4. 4.Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве (проект закона) [Электронный ресурс] . – Режим доступа: ar.gov66.ru
5. 5.Стратегия долгосрочного социальноэкономического развития Свердловской области до 2020 года (актуализированный вариант) [Текст]: постановление Правительства Сверд-ловской области от 29.12.2010 г. № 1910 -ПП.
6. 6.Волков В.В. Формирование правовых основ муниципально-частного партнерства в России / В.В. Волков // Практика муниципального управления. 2013, № 06.
7. 7.Джеффри Делмон. Государственночастное партнерство в инфраструктуре практическое руководство для органов государственной власти [Электронный ресурс] . – Режим доступа: http://www.ppiaf.org/ ppiaf/sites / p p i a f . o rg / f i l e s / p u b l i c a t i o n / J e f f % 20Delmon_PPP_russian.pdf
8. 8.Дубинин В.В. Муниципально-частное партнерство как механизм развития муниципалитетов/ В.В. Дубинин // Региональ- ная экономика | (78) УЭкС, 6/2015
9. 9.Единая информационная система государственно-частного партнерства в Российской Федерации [Электронный ресурс] . – Режим доступа: http://pppi.ru/
10. 10.Махортов, Е. А. Государственночастное партнерство как форма отношений власти и бизнеса в России / Е. А. Махортов, А. С. Семченков [Электронный ресурс] . – Режим доступа: http://lobbying.ru/content/sections / articleid_2359_linkid_16.html
11. 11.Министерство экономики Свердловской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://economy.midural.ru/content/o- ministerstve
12. 12.Поливаева, О.Г. Муниципальночастное партнерство как инструмент стратегического развития муниципального образования / Т.М. Барбышева, О.Г. Поливаева // Власть и управление на Востоке России – 2011. №4 (57) – С. 21-27.
13. 13.Свердловская область — лидер по развитию государственно-частного партнерства на Урале [Электронный ресурс] . – Режим доступа: http://www.acexpert.ru/
14. 14.Утверждение процедуры реализации проектов с использованием механизма муниципально-частного партнерства Практическая академия муниципального управления [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://pra-a cademy.ru/practics/212/
15. 15.Центр развития ГЧП (Ассоциация участников государственно-частного партнерства) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://pppcenter.ru/
16. 16.Ясин, Е. В. В складчину с государством / Е. В. Ясин // Российская газета. – 2004. – 17 ноября.
17. 17.Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPPProjects and Risk. The World Bank and Kluwer Law International. 2009. – P. 7.