В данной научной статье автор анализирует и рассматривает современное состояние и тенденции развития законодательства об административной юстиции в Кыргызской Республике в целях защиты прав и интересов граждан.
Конституция, административный кодекс, административное производство Конституция Кыргызской Республики каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод (ст. 16), возможность обжаловать в суд решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, возмещение ущерба причинённого неправомерными действиями государственных органов (ст. 41).[1]
Также, Конституция Кыргызской Республики предоставляет не только право на судебную защиту нарушенных государственными органами прав,
в том числе, предусмотренных международными договорами, но и возможность обращаться за их защитой в международные органы по правам человека.
Что же представляет собой правовой институт «административная юстиция» и как законодательно обеспечивается в Кыргызской Республике?
Первой страной, в которой институт административной юстиции получил научное обоснование и, следовательно, возникла литература о нем, была Франция. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что, например, во Франции административная юстиция законодательно обеспечена более двухсот лет назад и довольно успешно функционирует до сегодняшнего дня, как и во многих странах Западной Европы со второй половины XIX в.
Глубокое научное обоснование института административной юстиции было осуществлено в Германии, где к середине XIX в. сложилась соответствующая законодательная база, а к концу XIX в. - обширная литература, представленная работами Р. Гнейста, Л. Штейна, О. Майера и других ученых.
Административная юстиция - необходимый элемент правового государства, появление которого в правовых системах зарубежных стран относится к XIX в. С учетом мировой практики можно выделить два ее вида: самостоятельная, не зависимая от судов общей юрисдикции, и система, при которой решения адми- нистративных судов могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции.
Некоторые авторы рассматривает этот институт права как в широком, так и в уз- ком смысле: в широком - как правосудие, осуществляемое на основе обращения граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц, в том числе и исков граждан к исполнительной власти (о взыскании ущерба, при- чиненного незаконными действиями государственных органов); в узком - как рас- смотрение судами жалоб на акты органов управления и должностных лиц.[2]
В Кыргызской Республике существует две формы административной юстиции: административное судопроизводство как наиболее развитая форма административной юстиции в организационном и процессуальном отношениях, где административные споры возникающие между гражданами и государственными органами и их должностными лицами рассматривается в суде и квазисудебное производство, осуществляемое органами административной юрисдикции (государственными органами), действующими в системе исполнительной власти, органов местного самоуправления.
Необходимо отметить, что в части по регулированию процессуальных отношений по административным делам возникающие между государственными органами или их должностными лицами, и гражданами регулируется главой 26 (Особенности гражданского судопроизводства по административным делам) гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики[3].
Гражданское процессуальное законодательство Кыргызской Республики оперирует понятием административного дела, которое является составляющей понятия гражданского дела и определено как «дела, вытекающие из административных правоотношений, сторонами которых являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, а также граждане и юридические лица».
На основании закона «О Верховном суде и местных судах» Кыргызской Республики административные дела рассматриваються межрайонными судами. Так, межрайонные суды разрешает административные дела:
- заявления о признании недействительными полностью или в части постановлений государственных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;
- заявления о признании недействительными полностью или в части ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц;
- заявления о признании недействительными полностью или в части нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц;
- заявления об оспаривании действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
По общему правилу, для подачи иска по административному делу в суд установлено три месяца со дня получения копии акта административного органа либо со дня, когда заявитель узнал о вынесении данного акта. При обжаловании действий административного органа этот срок отсчитывается со дня, когда заявитель узнал о его совершении. При обжаловании же бездействия административного органа заявление подается в течение трех месяцев по истечении одного месяца со дня обращения в соответствующий орган, по которому не было получено ответа либо получен ответ, с которым заявитель не согласен.
При обращении граждан и юридических лиц в вышестоящий в порядке подчиненности орган трехмесячный срок для обращения в суд начинает течь по окончании одного месяца с момента обращения при неполучении ответа либо получении ответа с отказом в удовлетворении их требований.
Подача заявления в суд не приостанавливает действие оспариваемого акта или действия, за исключением постановлений о привлечении к административной ответственности.
Если обратить внимание к вопросу и истории создании административных судов в Кыргызской Республике то, после приобретения независимости в Кыргызской Республике были сделаны первые шаги в создании и закреплении на законодательном уровне институт административных судов.
Так, 2003 г. впервые в истории новая редакция Конституции Кыргызской Республики дала возможность образования специализированных судов.
Кроме того, необходимость создания административных судов исходила из задач, определенных в выступлении бывшего Президента Кыргызской Республики А. Акаева на республиканском совещании судей Кыргызской Республики 27 февраля 2003 г., в котором основной мыслью было рассмотрение вопроса образования административных судов.
Учитывая изложенное, указанная рабочая группа разработала проект консти- туционного закона Кыргызской Республики «Об административных судах Кыр- гызской Республики» и в свое время внесла его на рассмотрение Президента Кыр- гызской Республики.
К сожалению, вышеуказанный законопроект не был принят.
Следует отметить, что необходимость создания института административных судов в Кыргызской Республике рассматривался также Президентом Кыргызской Республики, в частности оно указано в задачах Указа Президента “О мерах по совершенствованию правосудия в Кыргызской Республике” от 17 января 2012 года № 6.
Необходимо отметить,что во исполнение указа президента, в рамках совершенствование системы судоустройства и совершенствование судопроизводства, а именно в области совершенствования специализации судей и судов был включен в основные задачи : внедрить на первом этапе специализацию судей, судей и коллегий по административным делам и создать в долгосрочной перспективе административные суды.
Следовательно, опыт зарубежных стран: Франции, Германии, Австрии, Поль- ши и иных европейских стран, и нормативная база Конституции КР позволяют положительно говорить о том, что административная юстиция может осуществляться специализированными судами, в том числе и административными.
Вопрос лишь в том, какое место займут административные суды в системе судебных органов власти и как будет развиваться административное судопроиз- водство (кодифицировано или войдет в действующее процессуальное законодательство)?
Объем работы по рассмотрению судами дел, связанных с защитой прав и свобод граждан от нарушений, допускаемых представителями и органами государственной власти и муниципальных органов, с каждым годом увеличивается.
Так, по статистике межрайонными судами было рассмотрено за 2009-2011гг в общем административные дела 16 745, экономические дела 21 501.
Так, за 2009 год - 5 069 дел, за 2010 год - 5 339 дел, за 2011 год - 6 337 административных дел, также нельзя забывать, что межрайонные суды рассматривает и экономические дела.
Мировой опыт подтверждает, что специализация в сфере административного правосудия не только возможна, но и успешно работает, например, в Германии. В этой стране административные суды входят в систему судов специализированных финансовых, трудовых и иных судов. В Испании административные суды входят в систему общих судов, которую возглавляет Верховный Суд.
В современном мире выверены специальные механизмы судебного разрешения административных споров частных лиц с властью в виде:
- специализированной ветви административных судов (Австрия, Бельгия, Болгария, Греция, Германия, Италия, Польша, Португалия, Турция, Финляндия, Франция, Швеция);
- специализированных административных палат, коллегий в структуре общих судов (Венгрия, Словакия);
- специализированных палат в структуре общих судов и отдельных админист- ративных судов (Испания, Нидерланды, Словения, Чехия, Швейцария).
В государствах англосаксонской (прецедентной) системы права полномочия по рассмотрению исков против администрации принадлежат общим судам, и рассматриваются такие дела по общим правилам судопроизводства (Австралия, Великая Британия, Индия, Ирландия, Канада, США).
Даже сложившиеся правовые механизмы (прецедентной) системы права не исключают квазисудебных или судебных органов, специализированных по отдель- ным категориям административных дел (Федеральный суд претензий США, который рассматривает иски к Правительству США).
Ученые и специалисты в области административного права совершенно справедливо отмечали о том, что судебная власть должна иметь оптимальную структуру и необходимую специализацию. Наличие органов административной юстиции считается показателем “полисистемности судебной организации”, т.е. развитости различных форм осуществления правосудия в той или иной стране. В конечном итоге важнейшим признаком правового государства является сложившееся административное судопроизводства, обеспечивающее права и свободы граждан и юридических лиц.[4]
По мнению автора и многих специалистов в области административного права, основной причиной, по которой вопрос об учреждении в стране административных судов и о разработке административно-процессуального законодательства не разрешен в окончательном виде до настоящего времени - это отсутствие политической воли, большие финансовые затраты, необходимость подготовки (переподготовки) судейских кадров.
Анализирую совершенствование административной юстиции хочу обратить внимание на необходимость развития досудебного разрешения возникающих в публично-правовой сфере споров и административных дел. Необходимо отметить, что административный споры в квазисудебных органах т.е. досудебном порядке рассматриваются вопросы, касающиеся второй формы административной юстиции, существующей во многих странах наряду с административным судопроизводством в общих или специализированных административных судах, либо в самостоятельном виде.
Отмечается, что квази- судебные (как бы судебные) органы создаются для быстрого, профессионального и дешевого разрешения административных конфликтов и действуют в роли субъектов административной юрисдикции как властно -принудительной технологии разрешения спорных проблем.
Выявляется, что в системе органов исполнительной власти функцией административной юрисдикции обладают три группы субъектов: а) квазисудебные (коллегиальные) учреждения; б) органы (должностные лица), вышестоящие по отношению к одной из сторон спора; в) органы (должностные лица), наделенные юрисдикцией в соответствии с прямым указанием закона.
Квазисудебные коллегиальные органы образуются как на основе специального указания законодательных актов, так и в соответствии с решениями органов исполнительной власти, утверждающих соответствующие положения об их структуре и формах деятельности.
В Кыргызской Республике существует несколько способов и методов обжалования актов (нормативных и ненормативных) и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц.
Во первых, Налоговый кодекс Кыргызской Республики предусматривает обязательный досудебный порядок обжалования актов государственных органов и их должностных лиц.
Так, ст. 147 Налогового кодекса предусматривает двойной досудебный порядок урегулирования спора, т.е. прежде чем обратиться в суд, заявитель должен обратиться с жалобой в течение 30 дней в ГНС при Правительстве КР, после рассмотрения жалобы налоговый орган выносит решение, а если ГНС по каким-либо причинам оставил без рассмотрения заявление, обжалующая сторона обязана еше раз в течении 10 дней обратиться в этот же налоговый орган. В случае пропуска указанных сроков, обжалующая сторона теряет право на подачу иска в суд.
Во вторых, закон “Об исполнительном производстве и о статусе судебных исполнителей в Кыргызской Республике” предусматривает необязательный досудебный порядок обжалования актов (нормативных и ненормативных) и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц.
Так, п.3 ст. 14 закона “Об исполнительном производстве и о статусе судебных исполнителей в Кыргызской Республике” гласит, что постановление судебного исполнителя может быть обжаловано вышестоящему судебному исполнителю или и в суд в течение десяти дней с момента ознакомления с ним или получения уведомления о его вынесении.
В третьих, Земельный кодекс Кыргызской Республики не предусматривает обязательного досудебного обжалования, п.2 ст.119 Земельного кодекса Кыргызской Республики гласит, если возникает административный спор связанные с разрешением земельных споров, связанных с предоставлением, изъятием и прекращением права на земельный участок, решается только судом. Некоторые специалисты в качестве аргумента против введения обязательности досудебного обжалования указывает доводы о том, что это является нарушением конституционного права каждого на судебную защиту. Автор не согласен, с вышеуказанными доводами так, как обязательность досудебного обжалования актов (нормативных и ненормативных) и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц ни каким образом не нарушает или ограничивает права на судебную защиту, поскольку введение такого обжалования не влечет за собой отмену права на обращение в суд. Наоборот, я считаю что на законодательном уровне следует закрепить и усовершенствовать досудебный порядок урегулирования споров в административном порядке.
Подробно анализируя функции этих трёх видов квазисудебных органов, можно сделать вывод, что они должны превращаться в эффективный механизм досудебного разрешения конфликтов. Хочется отметить, что правила об обязательном досудебном обращении должен быть соответствующим образом урегулирован законом или кодифицированным актом т.е. административном кодексе.
Однако, возникает вопрос о наделении досудебным органам статуса эффективного органа «почти » судебного рассмотрения административных дел.
Если дать такое полномочие всем органам возможно легче будет урегуливать вопрос в административном порядке.
При этом органы должны дополнять административное судопроизводство как основную форму административной юстиции, а не заменять её.
В современных условиях необходимость учреждения в стране административ- ной юстиции по осуществлению административного судопроизводства основана на ст. 93 Конституции Кыргызской Республики.
Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного, административного и иных форм судопроизводства, а Верховный Суд Кыргызской Республики является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам.
Следовательно, создание механизмов административной юстиции, необходи- мых законодательных актов реализации (Кодекса об административном судопро- изводстве и иных) и создание административных судов чрезвычайно актуальны и в нашей стране, так как только в таком виде оно может в полной мере обеспечить права и свободы человека и гражданина, гарантировать эффективность самой судебной системы, а также верховенство права.
Список литературы:
- Конституция Кыргызской Республики принята референдумом (всенародным голосованием 27 июня 2010 года ) введена в действие Законом Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года.
- Бахрах Д. Н. Административное право : учебник. Общая часть. М., 1993. С. 53.
- Гражданский процессуальный кодекс Кыргызской Республики // от 29 декабря 1999 г. с последующими изменениями.
- Садыков Э.Э., судья Верховного суда Кыргызской Республики.// Бюллетень Верховного суда Кыргызской Республики, №2(29), 2005 года.