В статье детально рассмотрены основные принципы государственного управления высшим профессиональным образованием и органы государственного управления ВПО КР.

На основании выявленных принципов проанализированы нормы Закона об образовании Кыргызской Республики, где определены компетенции государства в сфере управления образованием в целом, и компетенции, которые имеют непосредственное отношение и к управлению высшим профессиональным образованием. 

Эффективность государственного управления достигается, прежде всего, через познание и рациональное применение его принципов. В научной литературе существует множество различных систематизаций принципов государственного управления. Остановимся на одной из них, наиболее близкой к обозначенной проблематике.

Так, Г. Атаманчук в своем труде «Теория государственного управления» подразделяет принципы государственного управления на общесистемные и структурные. Выделим следующие принципы:

Принцип объективности государственного управления, который является исходным и обуславливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям общественных сил. Он выражает зависимость системы государственного управления от:

а) характера, уровня развития и закономерностей общества, прежде всего тех его компонентов, которые выступают управляемыми объектами;

б) общественных целей, поставленных и решаемых в данный исторический отрезок времени;

в) наличных средств и ресурсов, подлежащих вовлечению в управление;

г) внутренних закономерностей функционирования и развития управления как определенного системного общественного явления.

Нарушение этого принципа, вызываемого обычно субъективистскими, волюнтаристскими отклонениями от природных и общественных закономерностей, приводит к большим потерям в жизни общества, направляет его в необоснованную или негативную сторону, тормозит развитие, вызывает неприятие людьми государственно-управляющих воздействий.

Принцип правовой упорядоченности государственного управления. Этот принцип объективно обуславливает необходимость законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления. Причем не просто решение данных вопросов в законах или иных нормативных актах, а именно в правовых законах (здесь нет тавтологии), содержащих в себе идеи справедливости, гуманности, сотрудничества, обеспечения прав, свобод и обязанностей людей.

Прилегающим к вышеназванному принципу и, в известной мере, дополнительным к нему является принцип законности государственного управления. В самом деле, если правовая упорядоченность государственного управления служит важным условием и фактором его рациональности, действенности и эффективности, то она может быть практически осуществлена лишь при установлении в государственном управлении ясного и последовательного в реализации режима повсеместного и полного исполнения законов и нормативных правовых актов.

Принцип публичности государственного управления. Он включает в себя:

а) доступность государственного управления для граждан, что связано с их правом выбора состава соответствующих органов и участия в их деятельности;

б) открытость (она более емкая, чем гласность) функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;

в) общественный контроль, в том числе через средства массовой информации, за основными государственно-управленческими процессами;

г) судебный контроль за соблюдением в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан.

Большую и сложную группу составляют структурные принципы, среди которых выделим следующие.

Структурно-целевые принципы государственного управления, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи рационального построения «древа» целей государственного управления, включают в себя принципы:

• согласованности целей государственного управления по основным параметрам, их непротиворечивость друг другу;
• взаимодополняемости целей, при которой одна цель способствует другой и ее усиливает;
• подчинение частных, локальных целей общим (стратегическим) – иерархию целей в «древе» целей государственного управления;
• превращения результатов реализации одних целей в источник других – последовательность в движении по достижению всей совокупности целей, представленных в «древе» целей государственного управления;
• распределительности целей по функциям государственного управления и управленческим функциям государственных органов – обеспечение перехода «древа» целей государственного управления в функциональную структуру государственного управления.

В числе структурно-функциональных принципов государственного управления, характеризующих закономерности, отношения и взаимосвязи построения функциональной структуры государственного управления, можно назвать следующие принципы:

1) дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм – закрепления управленческих функций в компетенции органов государственной власти и местного самоуправления;

2)совместимости, предполагающий совместимость однопорядковых управленческих функций в рамках компетенции одного органа, а также совместимость управленческих функций этого органа с управленческими функциями других органов в рамках их подсистемы или в целом организационной структуры государственного управления;

3)концентрации, обуславливающий необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций и соответствующих ресурсов, чтобы исходящие от него государственно-управляющие воздействия действительно широко и мощно направляли бы, организовывали и регулировали управляемые объекты;

• комбинирования, направленный на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций, исходящая управляющих компонентов, в своей собственной организации не допускала дублирования и параллелизма;
• достаточного разнообразия, требующий, чтобы управленческие функции (воздействия), приходящиеся на тот или иной компонент системы управления, по количеству и содержанию отвечали различным управленческим потребностям последнего;
• соответствия управляющих воздействий реальным потребностям и запросам управляемых компонентов и, главным образом, управляемых объектов.

Среди структурно-организационных принципов государственного управления, связанных с закономерностями, отношениями и взаимосвязями построения организационной структуры государственного управления, выделяются такие принципы, как:

• единство системы государственной власти, обеспечивающий целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов;
• территориально-отраслевой, обуславливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и обслуживания, сферы общественной жизнедеятельности;
• многообразие организационных связей, раскрывающих реальные вертикальные и горизонтальные организационные взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления;

4)сочетание коллегиальности и единоначалия, вызванный спецификой организационного строения и порядка деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления;

5) линейно-функциональный, раскрывающий объем и содержание подчиненности и управленческого взаимодействия в организационной структуре государственного управления.

К струтурно-процессуальным принципам, дающим представление об основных (определяющих) закономерностях, отношениях, взаимосвязях рационального и эффективного ведения управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и имеющим широкое применение, относятся принципы:

• соответствия элементов (методов, форм и стадий) управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления их функциям и организации;
• конкретизации управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты;
• стимулирование рациональной и эффективной управленческой деятельности[1].

В свою очередь управление образованием является составной частью системы государственного управления. Поэтому организация и деятельность высшего образования в Кыргызстане базируется на общих принципах управления, которые, как известно, имеют универсальный характер.

Из общих принципов управления логически вытекают принципы управления высшим профессиональным образованием. К ним Конституцией, Законом об образовании Кыргызской Республики отнесены.

Принцип государственно-общественного характера управления системой высшего профессионального образования. Данный принцип исходит из того, что на конституционном уровне закреплена общегосударственная задача разработки и осуществления социальных программ, направленных на создание достойных условий жизни и свободного развития личности. Вполне понятно, что реализация этой задачи невозможна без доступного и качественного образования. В силу этого государство обязано взять на себя основную нагрузку в управлении образованием, в том числе высшим профессиональным образованием. Вот почему образование в основном находится в ведении государства, несмотря на наличие образовательных организаций, различных по формам собственности.

Тем не менее в Конституции провозглашено, что Кыргызская Республика является демократическим государством, что предполагает активное участие граждан в управлении государством. Поэтому игнорировать это положение в процессе управления высшим профессиональным образованием невозможно. Неслучайно с 2010 г. при государственных органах исполнительной власти созданы общественные наблюдательные советы, созданные в целях согласованных действий государственных органов и гражданского общества.

Принцип многообразия образовательных организаций по формам собственности. В п. 4 ст. 45 Конституции говорится, что государство создает условия для развития государственных, муниципальных и частных учебных заведений. Аналогичная норма содержится и в ст. 4 Закона об образовании. Тем самым созданы условия для государственно-частного партнерства в развитии и управлении высшим профессиональным образованием.

Принцип деполитизации и деидеологизации высшего профессионального образования. Конкретизируя конституционное положение, ст. 4 Закона об образовании предусматривает независимость образования от политических партий, а ст. 39 запрещает создание политических партий в образовательных организациях, то есть никакая политическая партия не может оказывать влияние на деятельность высших учебных заведений. В тоже время законодатель не нарушает конституционное право граждан на участие в политической жизни страны. Работники и студенты имеют право быть членами политических партий и организаций, зарегистрированных в установленном законодательством порядке.

А деидеологизация означает отсутствие в государственных образовательных стандартах и учебных планах специальных дисциплин по изучению истории и идеологии какой-либо политической партии, а также общественно-политической практики студентов, в ходе которой они должны были повышать свой идейно- политический уровень. Ведь известно, что в советский период высшие учебные заведения рассматривались не только как учебные заведения, но и как политические и идеологические учреждения.

Принцип светского характера высшего профессионального образования. На законодательном уровне закреплено, что образование независимо от религиозных институтов. Следовательно, никакая конфессиональная структура не имеет право вмешиваться в дела высших учебных заведений.

Принцип соучастия в управлении высшим профессиональным образованием на уровне высших учебных заведений. В ст. 38 Закона об образовании предусмотрены следующие формы соуправления: общее собрание, попечительский, ученый и другие советы и комитеты.

Кроме того, управленческими полномочиями обладают учредители образовательной организации в части назначения, определения полномочий руководителя, выработке стратегии развития учебного заведения и его финансирования. Таким образом, в процесс управления высшим профессиональным образованием вовлекается широкий круг представителей разных социальных групп: бизнесмены, педагоги, работники образования и органов государственной власти, представители науки и культуры, неправительственных и международных организаций, студенческих и родительских объединений.

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью в управлении высшим профессиональным образованием, как на уровне центрального органа управления высшим профессиональным образованием, так и в рамках высшего учебного заведения. Это означает, во-первых, что ряд властных полномочий осуществляется непосредственно руководителем, во-вторых, определенные решения руководитель проводит через коллегиальные органы (коллегия министерства, попечительский совет, ученый совет высшего учебного заведения, совет факультета), и, в-третьих, коллегиальные органы самостоятельно осуществляют некоторые властные полномочия. По ряду вопросов коллегиальные органы принимают решения обязательные для исполнения, в том числе и руководителем. Отсюда видно, что коллегиальные органы выполняют управленческие функции.

Административно-правовые отношения между руководителем и коллегиальным органом строятся на разграничении полномочий и не сливаются друг с другом, о чем говорится в ст. 38 Закона об образовании.

Управленческие взаимоотношения руководителя и коллегиального органа имеют правовое обеспечение и их несоблюдение ведет к признанию недействительными принимаемых управленческих решений.

Коллегиальные органы управления функционируют на основе специальных положений, утверждаемых вышестоящими органами.

К сожалению, данный важный принцип управления не получил отражения в Законе об образовании, что считаем серьезным упущением.

Принцип системности и преемственности всех типов учебных заведений.

«Преемственность заключается в том, что одно звено готовит контингент для другого – более высокого звена системы народного образования. Поэтому государство определяет содержание воспитания и обучения в каждом звене так, чтобы оно дополнялось, обогащалось на следующей, высшей стадии обучения. Роль правовых средств состоит, в частности, в нормативном закреплении обязательного объема знаний в каждом звене и обеспечении его преемственности»[2]. Чтобы обеспечить системность и преемственность в республике существует единая система отраслевого управления образованием.

Принцип демократизации управления высшим профессиональным образованием. В ст. 38 Закона говорится, что управление образовательными организациями строится на принципах демократизации, децентрализации, самостоятельности и самоуправления. Однако законодатель не раскрыл содержание этих принципов. По нашему мнению, в данном случае речь может идти об одном принципе – принципе демократизации управления. Поскольку понятие «демократизация» более емкое чем остальные, то оно, естественным образом, вбирает в себя эти понятия. В этой связи предложим свою версию определения принципа «демократизация управления высшим профессиональным образованием». Под этим принципом следует понимать процесс децентрализации или постепенной передачи полномочий от центральных органов государственного управления к высшим учебным заведениям и все большее утверждение в их деятельности самоорганизации и самоуправления, самоконтроля и саморазвития, раскрепощения учебно-воспитательной работы, которые позволят высшим учебным заведениям обеспечивать подготовку высокопрофессиональных специалистов и воспитание сформировавшихся личностей, готовых к самостоятельной жизнедеятельности.

На основании перечисленных принципов в Законе об образовании определены компетенции государства в сфере управления образованием в целом, которые, естественно, имеют непосредственное отношение и к управлению высшим профессиональным образованием в частности.

В Законе об образовании ст. 35 к компетенции государства отнесены:

• формирование и осуществление государственной политики, стратегии развития образования, определение приоритетов в этой сфере;
• правовое регулирование отношений в области образования на общегосударственном уровне;
• формирование государственного бюджета на нормативной основе в части расходов на образование, определение порядка финансирования системы образования;
• общее учебно-научно-методическое руководство всеми организациями образования независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности;
• определение перечня государственных высших учебных заведений республиканского и регионального значения для государственного финансирования;
• информационное обеспечение системы образования, организация издания и выпуска учебной литературы, учебных пособий;
• установление нормативных сроков обучения по уровням образования;
• определение перечня профессий и специальностей для образовательных организаций;
• установление государственных образовательных стандартов;
• разработка и реализация государственных и международных программ развития образования;
• контроль исполнения законодательства Кыргызской Республики в области образования;
• гарантия качества образования через институты лицензирования, тестирования, аккредитации;
• поддержка и развитие попечительского и образовательного движений;
• осуществление кадровой политики в пределах полномочий, отведенных ему законом[3].

Исходя из вышеперечисленных компетенций государства, выстроена и система управления высшим профессиональным образованием. По нашему мнению, она имеет вертикальную трехуровневую структуру: первый уровень - высшие органы государственной власти: Президент Кыргызской Республики, Жогорку Кенеш Кыргызской Республики и Правительство Кыргызской Республики, второй уровень – уполномоченный центральный орган государственного управления, который представлен министерством образования и науки, и третий уровень – высшие учебные заведения (ст. 34 Закона).

Согласно ст. 34-й и 38-й Закона управление системой образования осуществляется Президентом и в его полномочия входит назначение и освобождение руководителей высших учебных заведений, имеющих статус «национальный».

В соответствии с Конституцией, законом «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» к полномочиям Жогорку Кенеша как высшего представительного органа, осуществляющего законодательную власть и контрольные функции, относятся: принятие законов в области образования, утверждение республиканского бюджета и заслушивание отчетов о его исполнении, утверждение общегосударственных программ развития республики, внесенные Правительством, заслушивание ежегодных отчетов Премьер-министра, ратификация международных договоров в области образования, инициирование парламентского запроса и парламентского расследования. Все эти вопросы имеют непосредственное отношение к высшему профессиональному образованию. В структуре Жогорку Кенеша функционирует постоянно действующий комитет по образованию, науке, культ и спорту.

Правительство является высшим органом исполнительной государственной власти в стране, возглавляющим единую систему органов исполнительной власти в Кыргызской Республике. При осуществлении своих полномочий Правительство руководствуется программой деятельности, утвержденной Жогорку Кенешом.

Правительство решает все вопросы государственного управления, за исключением вопросов, отнесенных Конституцией к компетенции Жогорку Кенеша и Президента, а также к компетенции судов, иных государственных органов.

В структуру Правительства входят министерства и государственные комитеты, в том числе министерство образования и науки. Министерство – государственный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику и осуществляющий управление в соответствующей сфере деятельности.

Структура Правительства может быть изменена по инициативе Премьер- министра постановлением Жогорку Кенеша[4].

К полномочиям Премьер-министра относятся вопросы назначения и освобождение от должности статс-секретаря, заместителей министра образования и науки, руководителей государственных вузов, за исключением руководителей государственных высших учебных заведений, имеющих статус «национальный».

Таким образом, к компетенции высших органов государственной власти отнесены важнейшие вопросы общегосударственного значения: формирование и осуществление образовательной политики; разработка стратегии развития образования и определение приоритетов в этой сфере; правовое регулирование отношений в области образования; формирование государственного бюджета в части расходов на образование, разработка порядка финансирования системы образования, назначение и освобождение высшего звена министерства образования и науки, а также руководителей высших учебных заведений.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций/ – 4-е изд., стер. – М.: Омега-Л,2006.- 584 с.
2. Государственное управление народным образованием в СССР. Алма-Ата,«Наука» КазССР, 1980.
3. Закон Кыргызской республики «Об образовании». Издательство Академия. НАКР.
4. Конституционный закон Кыргызской Республики «О Правительстве Кыргызской Республики» от 18 июня 2012 г. [Электрон. ресурс].-2012.- URL: http://minjust.gov.kg/?page_id=10621 (дата обращения: 12.2012).