Анализируются проблемы организации государственного финансового контроля на примере некоторых стран Азии – Китая, Кореи, Японии. На основе анализа современных исследований в зарубежных государствах подняты актуальные вопросы формирования и развития данного правового института.
Как показывает практика государственного строительства, контроль является неотъемлемой частью государственного управления. Эффективность государственного управления нередко зависит от степени активности использования мер и способов контроля. Не случайно там, где контроль востребован предельно, где ведется наблюдение за соответствием деятельности руководимого объекта предписаниям, полученным от руководящего субъекта, и исполнением принятых решений, там высока производительность и плодотворны управленческие решения. И совсем иная получается картина, когда контроль задвинут на задворки, где он вторичен и не целеполагаем. В какой бы форме не происходила реализация контрольной функции, она должна быть направлена во благо страны, способствовать повышению и совершенствованию системы государственного управления. Оценка, выявленная при контроле объекта управления, должна быть адекватной его состоянию и функционализму, целевому назначению. И в этой связи, думается, правы те аналитики, которые считают, что контроль предоставляет широчайшую возможность не только корректировать управленческую деятельность, но и позволяет обнаружить перспективы дальнейшего развития и достижения искомых результатов. Архиважной предпосылкой обеспечения результативного государственного контроля является соблюдение принципов логически выстроенной модели взаимоотношений всех элементов системы разделения властей. Таким образом, можно констатировать, что системы внешнего финансового контроля различных стран максимально приближены к особенностям государственного устройства страны. Они различны по структуре, организации деятельности, функциональным задачам. Однако их объединяет приверженность международным принципам и стандартам независимости и стремление обеспечить эффективный контроль за использованием финансовых ресурсов в регионах.
Государственный финансовый контроль есть важная составная часть целостной финансовой политики государства, фактор обеспечения законности, целесообразности и эффективности использования государственной собственности, заемных и собственных средств экономических субъектов. Государственный финансовый контроль заключается в установленной нормативно-правовыми актами деятельности органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению и предупреждению нарушений в процессе финансово-хозяйственной деятельности.
Исследователи, как зарубежные, так и казахстанские, как правило, прежде всего обращаются к директивному международно-правовому акту - Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI), определяющей сущность контроля не как самоцель, а неотъемлемую часть системы регулирования, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб, осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем. Во главу угла, как правило, ставятся превентивные функции финансового контроля.
В процессе осуществления функций государственного финансового контроля, направленных на достижение цели контрольных мероприятий, реализуется целый комплекс задач, заключающихся в осуществлении: а) контроля законности деятельности всех видов организаций, независимо от организационно-правовых форм, т.е. контроля на предмет соблюдения ими законов и иных нормативно- правовых актов; б) контроля эффективности бюджетных предприятий и учреждений; в) контроля за использованием государственных запасов и резервов; в) контроля за законностью и правильностью предоставления и использования квот, налоговых, таможенных и иных финансовых льгот субъектам хозяйствования; г) контроля за правильностью обращения государственных средств в кредитной системе; д) контроля за целесообразностью привлечения, целевым направлением и эффективностью внешних и внутренних займов; е) контроль за предоставлением государственных финансовых гарантий; ж) контроля за обеспечением финансовой безопасности государства и т.д.. От того, насколько качественно будут реализованы цель и задачи государственного финансового контроля, зависит и уровень оценки его эффективности.
Для более полного уяснения сущности государственного финансового контроля необходимо определение его основных принципов, изложенных в Лимской декларации ИНТОСАИ, - это законность, независимость, целесообразность, эффективность, объективность, компетентность и гласность. Следует иметь ввиду, что принципы тесно взаимосвязаны между собой и их разграничение в определенной степени условно.
Из названных основных, базовых принципов вытекают принципы, носящие прикладной характер. Как правило, наиважнейшим является принцип результативности, отражающий эффективность всего процесса государственного финансового контроля. На начальной же стадии ревизии немаловажное значение имеет соблюдение принципа четкости и логичности формулирования требований, составляющих содержание контроля. Принципы обоснованности и доказательности информационного содержания актов проверок и ревизий обеспечиваются неподкупностью субъектов контроля, уровнем их профессионализма, согласованности их действий.
Нельзя оставлять без внимания наряду с принципом законности и другие общеправовые начала в осуществлении государственного финансового контроля, к примеру, принцип презумпции невиновности. Только суд вправе от имени государства вынести вердикт о виновности лица в правонарушении, в том числе и финансовом преступлении. Обоснованности и объективности контролирующего органа содействуют принципы коллегиальности принятия решений и сочетания предварительного, текущего и последующего контроля в деятельности контролирующего органа.
Действия контролирующих органов должны быть направлены, наряду с решением вышеназванных задач государственного финансового контроля, на предупреждение вероятных финансовых нарушений - в этом проявляется принцип превентивности.
Государственный финансовый контроль только тогда достигает самой высокой и конструктивной точки своих достижений, когда все названные принципы соблюдаются в комплексе.
Исходя из концептуальных положений об определении понятия и принципов как руководящих идей контроля, представляется возможным сделать вывод о цели и сущности государственного финансового контроля: во-первых, это выявление нарушений в процедурах управления государственными средствами в деятельности по их формированию, распределению и использованию; во-вторых, обеспечение устранения выявленных нарушений посредством принятия корректирующих мер по итогам контроля; в-третьих, выполнение превентивной функции на базе анализа факторов, лежащих в основе выявленных нарушений.
Финансовый контроль представляет собой систему органов и мер по проверке законности и целесообразности в сфере создания, распределения и использования денежных фондов государства и является важнейшей функцией государственного управления. Рассматривая сущность государственного финансового контроля, приходим к выводу о том, что его значение органично взаимосвязано с его функциями. Основными функциями государственного финансового контроля являются:
- функция обеспечения государственной власти;
- функция обеспечения целостности систем управления государственными финансовыми потоками, понимаемыми как оцененное в денежном выражении движение элементов государственного имущества или объектов государственных имущественных прав и соответственно источников их формирования (финансирования);
- защитная – обеспеченная правовыми нормами, выраженными в форме нормативно-правового массива законодательства;
- информативная – на каждом этапе формируется база информации о формировании, расходовании государственных средств и результатах проверки;
- оперативная;
- превентивная.
Существуют также и опосредованные функции государственного финансового контроля - коммуникативная, упорядочивающая.
Функция государственного финансового контроля важна, необходима настолько, что ею наделяется большой круг государственных органов, практически все составляющие системы разделения властей. Если начать рассмотрение вопроса об определении места государственного финансового контроля с позиции более общих категорий – финансового и бюджетного права, то прежде всего определимся с тем, что основным правовым источником по отношению к ним является Конституция. В основном законе каждого государства содержатся нормы как о парламентском финансовом контроле, так и о финансовом контроле, осуществляемом органами исполнительной власти. Органы финансового контроля в силу важности выполняемых для общества функций занимают особое место в системе государственной власти, имеют конституционно закрепленный статус, наделены свойством независимости для эффективного осуществления своих полномочий. Независимость финансового контроля обеспечивается мерами, касающимися порядка назначения должностных лиц уполномоченных органов, их несменяемости, материального обеспечения и т.д.
Проблема совершенствования контрольных механизмов остается актуальной во все времена для всех стран. Конституция современного государства, закрепляя принцип разделения власти, наделяет все ее ветви контрольными полномочиями. Задачами исключительной важности являются наличие действенной системы государственной власти, обеспечение взаимосогласованной деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей, четкая конституционная регламентация их полномочий и контроль за их осуществлением [1, c.283]. Несмотря на огромное количество определений процесса управления и множество квалификаций в литературе, все же авторы единогласно придерживаются позиции, выражающейся в том, что в названном процессе существуют три звена – принятие решения, его исполнение и контроль.
В современной трактовке применительно к рассматриваемому виду контроля следует понимать процедуру принятия закона о государственном бюджете. Действительно, принятие закона есть не что иное, как принятие решения. Парламент вправе проверять исполнение законов органами исполнительной власти, не вторгаясь в сферу исключительных полномочий последних. Соответственно содержание парламентского контроля имеет специфический характер в силу действия принципа сдержек и противовесов в системе разделения властей: здесь исключается организующее начало парламентского контроля, так как организация исполнения закона – прерогатива исполнительной власти.
Анализируя этимологию понятия «контроль», исследователи нередко обращаются к архаическим временам, ко временам зарождения родов и племен, к способам регуляции их жизнедеятельности, к тем ритуалам и обрядам, исполнение которых являлось обязательным и непременно контролировалось. Первые признаки контрольной деятельности проявляются в эпоху безгосударственного сообщества.
Контроль являлся объектом научных интересов еще великого Абу Насра аль-Фараби и других арабо-мусульманских мыслителей. Не случайно аль-Фараби, рассуждая о свойствах добродетельного Города и его правителей, считал, что на высшие должности должны назначаться не в зависимости от того, богат ли человек и занимает ли высокое социальное положение, а прежде всего от способностей, заслуг его. Эти критерии принципа меритократии, их активное использование должны вести к построению идеального государства, к соблюдению меры как основы контроля . Если античные философы представили миру идею о существенном значении роли народа в управлении государством, демократического контроля в системе государственного строительства, если Абу Наср аль-Фараби склонялся к универсальному принципу меритократии, то Н.Макиавелли одним из первых мыслителей нового времени поднял проблему функционирования специальных органов государственного контроля [2, c.27]. Эти идеи, как показывает история, получили активное развитие в последующих политико-правовых учениях, научных изысканиях. Следовательно, генезис института государственного контроля восходит к контрольным отношениям в первых государственных образованиях Античного мира и Древнего Востока. Общепринятое представление о государствах древнего мира включает в себя совокупность признаков государства, одним из которых является система налогообложения. Соответственно историческому периоду и существующему строю развиваются первые организационные формы контрольной деятельности, которые характеризуются деспотической формой правления и строжайшей централизацией. Деятельность по осуществлению контроля получает законодательное закрепление как логическое следствие возникновения законодательства в VII веке до н.э. (контрольные отношения регулируются известным в истории кодексом финансового и торгового права Бокхориса). История таких древних государств как Индия, Китай, Греция изобилует материалом об эволюции института финансового контроля, создавшего и развившего свои формы правового регулирования. Модернизации исторически сложившиеся принципы и формы государственного контроля подвергаются, начиная уже с середины XVII века в отдельных государствах – США, Франции, Великобритании.
В зависимости от государственных переворотов находилась и контрольная система Китайской империи. В Китае в VII в. до н.э. была введена должность главного аудитора, основной обязанностью которого было определять честность правительственных чиновников, распоряжавшихся государственным имуществом. В современной Китайской Народной Республике предусмотрено трехступенчатое административное деление: провинции (автономные районы, города центрального подчинения), уезды и волости. При этом каждому уровню местного самоуправления соответствуют свои органы контроля. Необходимо отметить, что контрольные органы КНР являются частью исполнительной власти. Высший орган финансового контроля – Национальный офис аудита (НОА) Китая, который осуществляет руководство контрольной работой всего государства, является одним из министерств Государственного совета и находится в прямом подчинении Премьера. Местные органы контроля учреждаются народным правительством соответствующего уровня. Они подотчетны народному правительству соответствующего уровня и органам контроля следующего вышестоящего уровня. Работа контрольных органов Китая в основном координируется вышестоящими органами контроля. При этом местные контрольные органы осуществляют деятельность с учетом невмешательства других административных органов, государственных организаций или физических лиц. Ежегодно Государственный совет и местные народные правительства уездного уровня и выше предоставляют постоянным комитетам народных конгрессов соответствующего уровня отчеты об исполнении бюджета и других правительственных доходов и расходов, подготовленные контрольными органами.
В Республике Корея финансовый контроль основан на сочетании государственного и независимого контроля, а высший орган контроля - Ведомство финансового контроля (аудита) и инспекций - подчинен не Парламенту, а непосредственно Президенту Республики.
Государственная ревизионная палата Японии, учрежденная в 1880 году, подверглась модернизации в свете Конституции 1947 года и закона о Государственной ревизионной палате: контрольный орган выведен из прямого подчинения императору, обрел независимость от Кабинета министров, соответственно укреплена связь с парламентом, расширена сфера объектов проверки, заложены нормы об оперативном обеспечении гласности результатов ревизии. Специфика деятельности этого органа связана с осуществлением полномочий в двух направлениях и заключается, во-первых, в контроле в сфере учета государственных финансов, во-вторых, в проведении ревизии отчетов об исполнении бюджета. Конструктивность деятельности Государственной ревизионной палаты Японии проявляется не только на стадии самой проверки, но и на таких ее этапах, как расследование причин возникновения, установление непрерывного последующего контроля вплоть до полного их устранения. Направляя предписания и представления, палата не только добивается принятия мер по устранению нарушений, но и при необходимости, по совершенствованию законодательства. ГРП является внешним контролирующим органом, наделенным конституционным статусом независимости от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти государства. Она включает в себя: ревизионный совет, который состоит из трех аудиторов, назначаемых Кабинетом министров Японии с согласия обеих палат парламента и утверждаемых императором, принимающих решения о проведении ревизий; общее исполнительное управление, непосредственно проводящее ревизии.
Председатель ГРП назначается Кабинетом министров из числа аудиторов по результатам внутренних выборов. Срок полномочий аудиторов (включая председателя) составляет семь лет с возможностью продления еще на один срок. В общем исполнительном управлении работают 1 293 сотрудника, в том числе 880 инспекторов, занимающихся контрольно-ревизионной деятельностью в рамках соответствующих отделов (их шесть, включая отдел срочных и сквозных ревизий).
Анализируя полномочия ГРП в финансово-экономической сфере, можно выделить два взаимосвязанных направления: контроль в сфере учета государственных финансов и ревизия отчетов об исполнении бюджета. ГРП контролирует ведение учета государственных финансов путем перманентного проведения ревизий бухгалтерской отчетности министерств, ведомств и организаций, получающих или использующих средства национального бюджета для обеспечения надлежащего ведения учета. Объекты ревизии разделяются на обязательные и выборочные, ревизия которых проводится по усмотрению ГРП. Парламент Японии с 1997 г. может направлять в адрес ГРП запросы на проведение определенных ревизий.
Годичный цикл ревизионной деятельности включает в себя разработку основных направлений ревизии, составление плана и представление отчета Кабинету министров в следующем году (финансовый год в Японии начинается 1 апреля и заканчивается 31 марта).
Ревизии ГРП подразделяются на камеральные (на основе представляемых министерствами, ведомствами и организациями документов) и выездные. Выездные проверки проводятся как внутри страны, так и за ее пределами – в странах исполнения проектов по линии официальной помощи, предоставляемой Кабинетом министров, посольствах и консульствах Японии. Как показывает практика, на выездные проверки приходится наибольший процент выявленных нарушений, называемых японскими экспертами «замечаниями», стоимостное выражение которых ежегодно составляет 40- 50 миллиардов иен.
По всем нарушениям палатой осуществляется непрерывный последующий контроль вплоть до полного их устранения. При обнаружении нарушений действующего законодательства ГРП не только указывает на факты, но и расследует причины возникновения и активно участвует в исправлении недостатков организации и ведения учета, направляет предписания и представления как в отношении публично- правовых институтов и административных органов власти с требованием принятия мер по устранению нарушений, так и, в отдельных случаях, по совершенствованию законодательных актов страны.
Ревизия отчетов об исполнении бюджета заключается в подтверждении правильности итоговых отчетов о государственных доходах и расходах. Кабинет министров представляет отчет об исполнении бюджета за очередной финансовый год в парламент только после того, как ГРП официально заявит об окончании его проверки. К отчету об исполнении бюджета справочно прилагается отчет о ревизионной деятельности ГРП за очередной финансовый год. Отчет об исполнении бюджета рассматривается в обеих палатах парламента – в Комитете административного надзора отчетности об исполнении бюджета нижней палаты и Комитете по отчетности об исполнении бюджета в верхней – и используется депутатским корпусом как важный материал при анализе отчета об исполнении бюджета в целом.
Одним из важных факторов при выполнении соответствующего государственного бюджета для палаты является интерес и активное внимание к исполнению бюджета каждого гражданина страны. Палата издает бюллетень «Общее содержание ревизий», информационный бюллетень «Кэнсаин», размещает результаты проведенных ревизий в сети Интернет.
Для обеспечения принципа справедливости в контрольно-ревизионной деятельности палаты ГРП создала Общество по конструктивному обсуждению ревизий – экспертное сообщество, членами которого являются представители бизнеса, науки, средств массовой информации. С этой целью палата взаимодействует и с иными ревизионными организациями, такими как Японская ассоциация дипломированных бухгалтеров, Департамент ревизий местных органов власти и общественных организаций, Департамент оценки административной политики Министерства по делам центрального управления и др.
Чтобы изучать системы и способы совершенствования контрольно- ревизионной деятельности, искать теоретическое обоснование для проведения эффективных ревизий в условиях специализации и усложнения административно- финансовой системы государства, палата ведет научно-исследовательскую деятельность – причем как самостоятельно, так и с привлечением специалистов- экспертов на контрактной основе. Два раза в год выпускаются сборники научно- исследовательских материалов «Исследования государственных ревизий», где публикуются основные работы ученых, в том числе сторонних.
В качестве субъекта международного сотрудничества ГРП является членом Международной организации высших органов финансового контроля (INTOSAI) и Организации высших органов финансового контроля Азии (ASOSAI). Палата играет важную роль в качестве члена исполнительных комитетов обеих организаций. В ASOSAI ГРП Япониии отвечает за планирование и выполнение программы поддержки и улучшения базы обучения методам финансового контроля в Азиатском регионе, проводит семинары для сотрудников ревизионных служб стран Центральной Азии и Южного Кавказа – бывших республик СССР. ГРП ежегодно начиная с 1996 г. организует Токийский международный аудиторский форум с приглашением ведущих мировых специалистов-экспертов.
История международного сотрудничества Республики Казахстан в области государственного финансового контроля берет свое начало с момента принятия Счетного комитета Республики Казахстан по контролю за исполнением республиканского бюджета в мае 2000 года в международную организацию высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). В 2000 году казахстанский высший орган финансового контроля принят в Азиатскую организацию высших органов финансового контроля (АЗОСАИ). С момента вступления в АЗОСАИ Счетный комитет периодически получает материалы по проведению контрольных мероприятий по разным направлениям и информацию об обучающих программах для контролеров. Представитель Счетного комитета принял участие в работе IX Ассамблеи и II Симпозиума АЗОСАИ, на котором были обсуждены вопросы по предотвращению коррупции в государственных органах и компьютерному аудиту. Также в рамках Конгресса состоялось официальное представление Счетного комитета, как нового члена АЗОСАИ [3, c.286].
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
- Чиркин В.Е. Государственное управление: элементарный курс. - М.: Юристъ, 2002. – 320 с.
- Каленский В.Г. Государство как объект социологического анализа (Очерки истории и методологии исследования). – М.: Юридическая литература, 1977. – 182 с.
- Тайторина Б.А. Государственный контроль в конституционной системе разделения власти в Республике Казахстан: монография. – Алматы, 2011. – 396 с.