ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА С НЕКОММЕРЧЕСКИМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ

 В развитых странах мира, наиболее полно представляющих функции социального государства в современном мире, значительная роль в выполнении этих функций принадлежит некоммерческим организациям, обслуживающим домашние хозяйства.

Некоммерческий сектор, являясь системообразующим компонентом гражданского общества, одновременно составляет один из фундаментальных самостоятельных разделов экономики (экономика нерыночных услуг). В США он весьма многочислен и разнообразен по составу участников и способам действий. Помимо сотен тысяч общественных организаций, в него входят 90 % дневных центров по уходу за детьми, которыми управляют НКО, начальные и средних школы, частные и корпоративные фонды, 2/3 центров социального обслуживания, организации культурного назначения, свыше 60 % клиник и больничных комплексов, ассоциации потребителей, 67 % центров по проведению фундаментальных научных исследований и другие [1].

Возрастают масштабы деятельности некоммерческого сектора. В конце ХХ в. расходы на услуги только формального компонента сектора — организаций, зарегистрированных в налоговых органах, — равнялись 573 млрд. долл., а с учетом труда волонтеров — еще около 100 млрд. В 2002 г. штатные работники всех некоммерческих организаций (НКО) в США составляли 11 % экономически активного населения (в органах власти всех уровней — 14 %, коммерческом секторе — 75 %) по сравнению с 9 % в 1998 г. и 6 % — в 1990 г. [2].

С точки зрения номенклатуры услуг НКО не имеют себе равных. «Их деятельность остается незаменимой в следующих областях: обслуживание пациентов в больницах общего профиля, уход за престарелыми на дому; помощь малоимущим семьям в обеспечении доступного жилья, профилактика заболеваний; возбуждение исков против компаний, производящих некачественные продукты питания; распространение материалов, предупреждающих о вреде для здоровья наркотиков, алкоголя и табака; акции по предупреждению СПИДа; создание центров почечного диализа; консультации по вопросам создания и управления мелкими и средними фирмами; психологическая реабилитация освобожденных заложников; юридические консультации для представителей инокультурных общин; разнообразная деятельность родительско-учительских ассоциаций и школьных попечительских советов; правовое и экологическое просвещение граждан. И это далеко не полный перечень» [3, 4].

Способность НКО точно в срок получать нужную информацию, быстро и качественно осуществлять принятые решения в полной мере используется многими правительствами и местными властями. Им выгодно не только освобождать от налогов благотворительные миссии, но и напрямую финансировать деятельность некоммерческого сектора. Например, к концу ХХ в. ассигнования из бюджета США покрывали 54 % всех расходов некоммерческого сектора на финансирование научных исследований, 52 — на вспомоществование, 47 — на медицинскую помощь, 33 — на услуги по обеспечению занятости и подготовке кадров, 25 — на финансирование высшего образования и 16 % — на общинные проекты. О стремлении администрации США опереться в своей социально-экономической политике на сотрудничество с институтами гражданского общества говорят объемы финансирования этого сектора. Так, из общего объема программ социальных услуг, профинансированных в 2000 г. федеральным бюджетом, на долю НКО пришлось 54 %, на правительственные агентства — 42, на коммерческие структуры — 4; в области занятости и подготовки кадров — 48, 8 и 44 %; в сфере здравоохранения — 44, 23 и 33 % соответственно [2].

Фактически можно заключить, что сектор является безусловным лидером в оказании социальных услуг населению.

Поскольку НКО, как правило, обслуживают сравнительно небольшие по численности, но разнообразные по составу группы, спектр предоставляемых им услуг намного шире, чем тот, который могут предложить госучреждения, а информированность о нуждах клиентов точнее и полнее. К тому же НКО предоставляют смешанные блага. Например, оказание базовых услуг бесплатно, а за дополнительные услуги или занятия взимается плата. При этом НКО мирятся с недостаточной и нерегулярной прибылью. Отсюда их полезность как субъектов рыночной экономики — понижательное воздействие на уровень потребительских цен. Тем самым НКО поддерживают конкурентную среду и в периоды спадов играют роль социального амортизатора.

В Казахстане сектор НПО, представляющий негосударственные организации, оказывающие различные услуги населению, сложился и профессионально занимается тем, что оказывает услуги населению. Согласно проведенному нами анализу информационных баз областного акимата, результатов социологического опроса руководителей некоммерческих организаций и экспертов Управления координации занятости и социальных программ области нами был разработан ряд предложений.

Эти предложения предполагают развитие деятельности государства по двум разным направлениям:

  • содействие государства развитию сектора НПО в целом, как одного из важнейших секторов современной постиндустриальной экономики и гражданского общества;


  • совершенствование механизма государственной закупки социальных услуг у некоммерческого сектора, в том числе оценки качества предоставляемых услуг.

По первому направлению мы считаем необходимым рекомендовать мероприятия, которые могли бы интенсифицировать укрупнение масштабов сектора и усиление ресурсного обеспечения его субъектов.

Совершенствование системы налогообложения в части льготы на объем средств, отчисляемых на благотворительность и социальные программы через корпоративные фонды.

Действующая в Казахстане система налогообложения предполагает весьма малую допустимую долю отчислений на благотворительность из чистого дохода, не облагаемую налогом, — 2 %. В результате социальная ответственность бизнеса не выражается в такой принятой в развитых экономиках форме, как социальная деятельность, ресурсное обеспечение которой предоставляют корпоративные и частные фонды.

В современной экономике НКО располагают разными видами финансовых поступлений: членские взносы (у взаимных организаций), доходы от собственной коммерческой деятельности, кредиты и облигации, ссуды и гранты правительства и местных органов власти, взносы зарубежных и международных организаций, общинных, частных и корпоративных фондов. Сами фонды не реализуют социальные и благотворительные программы, они выделяют целевые средства другим благотворительным организациям, школам, больницам, университетам, предоставляют стипендии и ежегодные премии. В США и странах Европы функционирует свыше 10 тысяч частных и корпоративных фондов, которые чаще всего финансируют проекты в областях здравоохранения, образования, науки, культуры, социальной помощи и правового просвещения.

В настоящее время казахстанские НПО финансируются преимущественно на средства зарубежных грантодателей, которые по мере успешного экономического развития страны снижают объемы финансирования некоммерческого сектора или переходят на финансирование программ развития, в

то время как текущая детальность многих организаций социально-проблемного характера до сих пор финансируется за счет зарубежных грантов. Так, деятельность гендерного центра с приютом, единственного в области, 10 лет финансировалась за счет зарубежных грантодателей.

В то же время опыт многих стран, и Казахстана в том числе, говорит о том, что нецелесообразна зависимость сектора от какого-либо одного источника финансирования, поскольку сектор начинает терять самостоятельность, и финансовые средства становятся источником лоббирования интересов наиболее значимого грантодателя. Так, опыт стран Европы позволяет сделать вывод о том, что чрезмерная зависимость бюджетов НКО от правительственных субсидий имеет свою оборотную сторону — выпадение отдельных сегментов сектора из гражданского общества и превращение их в квазигосударственные структуры. В более благоприятном положении находятся НКО, имеющие баланс разных источников доходов, что позволяет им гибко маневрировать ресурсами и проводить собственную политику развития [5].

Для формирования сбалансированной системы доходов НКО в Казахстане они должны финансироваться как государством, так и бизнес-структурами, что позволит им избежать зависимости от одного источника. Повышение доли необлагаемого чистого дохода позволит бизнес-структурам избавиться от непрофильной деятельности и создать корпоративные фонды, средства которых будут направляться на оказание социальных услуг через сектор НКО.

В свою очередь это требует формирования новой системы финансовой отчетности некоммерческого сектора, который должен информировать о своих затратах.

Совершенствование финансовой отчетности некоммерческих организаций

В Республике Казахстан НПО работают как вид бизнеса, т.е. применяется система единого расходования средств без отчетности, в то время как сама природа деятельности сектора предполагает некоторые ограничения.

Мы предлагаем использовать опыт развитых стран, согласно которому бухгалтерский стандарт «Финансовой отчетности некоммерческих организаций» предполагает деление средств НКО на три категории:

  • средства, ограниченные к расходованию (permanentlyrestricted), которые запрещено тратить на текущую деятельность, но можно приобретать внеоборотные активы — здания, сооружения, оборудование;


  • средства, временно ограниченные к расходованию (temporarilyrestricted), которые предназначены для краткосрочных финансовых вложений (приобретение облигаций и векселей) либо для финансирования программ следующего отчетного периода;


  • средства, заработанные самими НКО (unrestricted), могут использоваться свободно на уставную деятельность, без указания конкретной цели реализации [5].

Прозрачность финансовой отчетности сектора НКО позволит эффективно контролировать поступление и расходование финансовых средств от бизнес-доноров и государственных структур. Поддержка сектора нефинансовых активов

Опросы населения показывают, что областному центру и другим городам не хватает ресурсных центров НПО — приютов, центров помощи, центров развития и т.д. В значительной степени это обусловлено тем, что удорожание недвижимости и отсутствие свободных помещений — ограничения для развития сектора.

В связи с этим необходимо использование практики развитых стран, в рамках которой местные органы управления бесплатно или за символическую плату предоставляют пустующие помещения.

Так, для города Караганды актуальна поддержка возобновления деятельности Кризисного центра с приютом, финансирование которого в 2008 г. зарубежными грантодателями было прекращено.

Обеспечение информационной прозрачности контрактных операций

Высокую эффективность показывает перенесение контрактных операций в Интернет. Здесь экономия достигается за счет более конкурентных торгов, снятия географических и временных ограничений по доступу к конкурсам его возможных участников, обработки заказов в режиме реального времени.

Всё это станет возможным при введении системы электронного правительства и обеспечения информационными системами местных органов управления и пользователей.

Формирование долгосрочной политики государства в сфере партнерства с НПО Наиболее выраженным недостатком в сфере государственной политики сотрудничества с некоммерческими организациями является ориентация на социально острые проблемы и отсутствие долгосрочных проектов развития.

В качестве примера можно привести долгосрочные гендерные проекты, заявленные и обоснованные гендерными организациями города в рамках социологического опроса:

1)  

проект «Разработка и осуществление воспитательной программы по укреплению семьи, повышению роли родителей в воспитании детей» и др.;

2)  

создание региональной программы, финансируемой из городского бюджета «Обеспечение социально-уязвимых слоев населения: одиноких матерей, несовершеннолетних матерей, воспитанниц детских домов, имеющих несовершеннолетних детей».

Проведение таких долгосрочных проектов позволит обеспечить целенаправленную семейную политику, в том числе направленную на обеспечение социально-приемлемых условиях жизни для детей из неблагополучных семей.

Обращаясь к опыту западных стран, можно отметить, что масштабы деятельности НКО и спектр решаемых ими проблем в 70-90-е годы значительно расширился, появились новые направления, относящиеся в значительной мере к неприбыльной неблаготворительной деятельности и охватившие гражданскую экспертизу проектов:

-   

городского планирования и зонирования;

-   

размещения местной социальной инфраструктуры;

-   

поддержания в надлежащем состоянии парковых зон;

-   

очистки территории от твердых бытовых отходов.

К концу XX в. к традиционным областям деятельности НКО (образование, здравоохранение, социальные услуги) добавилось обслуживание сфер, где прежде доминирующие позиции занимали деловые фирмы и муниципальные службы. В настоящее время НКО:

  • участвуют в разработке программ использования трудовых ресурсов на местах;


  • изучают потребность в кадрах и осуществляют их плановую переподготовку на специальных курсах, финансируемых местной властью;


  • развития регионов;


  • разрабатывают программы охраны окружающей среды;


  • разрабатывают программы развития малого и среднего бизнеса;


  • оказывают услуги в планировании развития территории;


  • оказывают услуги по подготовке экологического обоснования строительства тех или иных объектов [4].

Учитывая практику деятельности региональных органов власти в Карагандинской области, можно сказать, что ряд этих направлений уже осуществляется, в частности, с привлечением региональных неприбыльных, неблаготворительных организаций разработаны:

1)      

Стратегии развития городов и районов области до 2015 г.;

2)      

Программа развития малого бизнеса в г. Караганда;

3)      

Генеральный план застройки г.Караганде.

В 2008 г. выполнялся проект «Исследование и прогнозирование спроса на трудовые ресурсы в профессионально-квалификационном разрезе на рынке труда Карагандинской области».

Резюмируя наши предложения по направлению содействия государства развитию НПО, можно сказать, что становление полноценного сектора НПО необходимо для всего общества и его гармоничного развития, поскольку по характеру организационно-хозяйственного механизма некоммерческий сектор принадлежит к модели гетеро-структурного типа, сочетающей в себе элементы деловой фирмы и благотворительной организации. Благодаря смешанной структуре в некоммерческой деятельности просматриваются очертания третьего пути решения проблем общества: будучи стратегическим партнером государства и рынка, некоммерческие организации, вместе с тем, находятся между опорой либо единственно на рынок, либо единственно на государство. Само по себе наличие полноценно функционирующего сектора НКО имеет не только социальный эффект для развития гражданского общества, но и экономический эффект, поскольку его функционирование позволяет государству экономить от 20 до 40 % средств, которые пришлось бы затрать в случае, если оно взяло бы на себя все обязанности.

По второму направлению, на наш взгляд, целесообразно предложить следующие рекомендации для введения в нормативно-правовую базу и действующие механизмы институционального партнерства местных государственных органов власти и НПО, в том числе оценки деятельности НПО.

Для участия в процессе государственных закупок, согласно Закону РК «О государственных закупках»*, потенциальный поставщик (юридическое или физическое лицо) должен соответствовать следующим квалификационным требованиям:

1)   

обладать профессиональной квалификацией, а также опытом работы на соответствующем рынке закупаемых товаров, работ и услуг не менее одного года;

2)   

иметь необходимые финансовые, материальные и трудовые ресурсы для исполнения обязательств по договору о государственных закупках.

Конкурсная комиссия оценивает и сопоставляет конкурсные заявки, которые были приняты для участия в конкурсе, и определяет выигравшую конкурсную заявку на основе самой низкой цены с учетом следующих критериев:

1)      

расходы на эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт закупаемых товаров;

2)      

сроки поставки товаров, завершения работ или оказания услуг;

3)      

функциональные, технические и качественные характеристики товаров;

4)      

условия платежа;

5)      

условия гарантий на товары, работы и услуги;

6)      

другие критерии, обеспечивающие наиболее высокую экономическую эффективность (дополнительные инвестиции, стимулирование занятости, передачу технологии и подготовку управленческих, научных и производственных кадров), а также опыт работы на соответствующем рынке закупаемых товаров, работ и услуг;

7)      

поддержка отечественных товаропроизводителей — потенциальных поставщиков в соответствии со ст. 26 настоящего Закона;

8)      

квалификационные данные потенциального поставщика.

В то же время, в законе есть положение, согласно которому физические лица могут быть только поставщиком товаров, а для оказания услуг поставщиком может быть либо юридическое, либо физическое лицо, занимающееся предпринимательской деятельностью (т.е. зарегистрированное в налоговых органах с доходом не менее 12 МРП в год).

Это положение совершенно не учитывает особенности оказания социальных услуг, особенно социальных услуг для инвалидов, когда в мировой практике лучшими услугодателями будут физические лица — родственники услугополучателей, которые имеют индивидуальный квалификационный сертификат на оказание данного рода социальных услуг.

В Закон РК «О государственных закупках» необходимо, на наш взгляд, отдельным параграфом ввести «Особенности осуществления государственного социального заказа», где предусмотреть наличие у услугодателя (юридического или физического лица) сертификата на оказание данного рода социальных услуг, который должен выдаваться соответствующим профильным министерством (например, здравоохранения, образования) или их областными подразделениями.

Критериями выбора исполнителя социального заказа должны являться в первую очередь компетентность, организационная состоятельность (т.е. если физическое лицо имеет сертификат или диплом на оказание соответствующего рода услуг, то оно является полноценным претендентом), профессионализм.

При этом, на наш взгляд, подаваемые к исполнению проекты должны соответствовать следующим параметрам:

-   

направленность на создание и продвижение прогрессивных механизмов, позволяющих оказывать социальные услуги большему числу нуждающихся в помощи граждан;

-   

реализация новых социальных услуг, которые в настоящее время не оказываются государственными социальными службами, но имеется выявленная потребность в них;

-   

улучшение качества социальных услуг, оказываемых населению региона;

-   

оказание социальных услуг сельскому населению и стимулирование роста его социальной активности.

Методические подходы к оценке эффективности неприбыльной деятельности

Принципиальная несхожесть конечных целей, преследуемых коммерческим и некоммерческим сектором при оказании услуг, обусловливает использование разных критериев при оценке эффективности каждого из них. Частные рынки не могут предоставлять нуждающимся услуги по доступным

для них ценам, а тем более бесплатно. Конечная цель деловой фирмы — повышение прибыли, что для неё важнее социальной полезности услуг. Конечной целью некоммерческой организации является предоставление льготных или безвозмездных благ, что является главным доводом в пользу существования некоммерческих организаций. Вторым доводом является негибкость громоздких альтернативных государственных структур и трудности качественного и эффективного удовлетворения дифференцированных потребностей разных групп современного общества.

В то же время отмеченные преимущества НКО сами по себе не дают исчерпывающей картины конечного социального результата их деятельности.

Впервые вопросы измерения конечного результата некоммерческой деятельности были поставлены в мировой экономике в 1964 г., когда в США Национальный совет здравоохранения опубликовал доклад о деятельности крупнейшей международной неприбыльной организации UnitedWayofAmerica. По рекомендации совета в классификацию её деятельности вошли, помимо финансовой отчетности, такие показатели, как:

  • -   

    спецификация услуг;


  • -   

    соответствие услуг стандартам качества;


  • -   

    уровень квалификации персонала и его соотношение с числом обслуживаемых клиентов;


  • -   

    профессионализм менеджмента.

В 80-е годы правительственные агентства при заключении с аккредитованными НКО контрактов на оказание услуг стали требовать от них гарантий, что услуги предоставляются именно тем категориям населения, которые в них остро нуждаются. В результате в систему показателей были включены более дифференцированные характеристики участников той или иной программы: доходы, половозрастной состав участников, семейное положение, место проживания и т. д. Необходимость в этом проявилась в связи с тем, что многие НКО подходили к выбору социальных групп субъективно и оказывали услуги только одним группам, в ущерб другим, и формы услуг выбирались произвольно, т.е. проводились концерты и спортивные состязания, в то время как возникала необходимость в других видах помощи (детям из малообеспеченных семей, подросткам и т.п.).

Позднее в систему оценки были введены санкции за нарушения. Самым последним в системе показателей появился показатель удовлетворенности клиентов полученными услугами.

В результате в настоящее время в развитых странах оценка деятельности НКО предполагает учет показателей по всей цепочке: объем привлеченных ресурсов, характер их распределения, независимая оценка качества предоставляемых услуг социальному стандарту и оценка качества полученных слуг самими клиентами. Это позволяет идентифицировать имеющиеся в программах просчеты, находить пути и способы совершенствования практики обслуживания, совершенствовать планирование деятельности в будущем.

Рассмотрев механизмы оценки качества оказываемых социальных услуг, необходимо отметить, что в Законе РК «О государственном социальном заказе» (ст. 6, п. 4) отмечено: «мониторинг и внешняя оценка эффективности выполнения государственного социального заказа осуществляются советами по сотрудничеству и взаимодействию с неправительственными организациями». Советы по сотрудничеству и взаимодействию с неправительственными организациями являются консультативно-совещательными органами при центральных и местных исполнительных органах, в состав которых входят представители заинтересованных государственных органов и неправительственных организаций.

Поскольку в данной оценке отсутствует учет мнения субъекта, являющегося непосредственным потребителем данной услуги, нами предлагается введение социологических опросов с целью оценки удовлетворенности получателей услуг, а также возможности учета независимой оценки, проводимой волонтерами — экспертами в данной области. В роли экспертов при оказании услуг, например, инвалидам, могут выступать специалисты по оказанию соответствующих услуг, которые имеют наиболее полную компетенцию в данном вопросе. Для соответствующих видов социальных услуг целесообразна разработка стандарта социальной услуги и допуск к специализированной деятельности услуго-дателей, имеющих соответствующий сертификат.

При проведении обучающих семинаров или тренингов также необходима оценка как удовлетворенности участников семинара, так и независимых экспертов — оценивающих качество проведенной работы (тренинга, обучающего семинара), оплата работы которых должна быть предусмотрена в сумме государственного заказа (рис.).

Подводя итог материалам данной статьи, можно сделать следующие выводы. Современная постиндустриальная экономика располагает масштабным некоммерческим сектором экономики, который играет ведущую роль в удовлетворении дифференцированных потребностей разных социальных групп развитого социально-ориентированного общества. Для Казахстана, активно интегрирующегося в мировое экономическое пространство и стремящегося стать одной из прогрессивных стран мира, характерно растущее внимание к некоммерческому сектору и принятие масштабных социальных программ, в выполнении которых принимают участие субъекты сектора.

Партнерство государства и сектора на современном этапе должно, на наш взгляд, интенсивно развиваться по двум направлениям:

  • расширение масштабов некоммерческого сектора и улучшение его ресурсного обеспечения;


  • совершенствование механизма государственной закупки социальных услуг у некоммерческого сектора, в том числе оценки качества предоставляемых услуг.

По первому направлению нами предлагается:

1)            

совершенствование системы налогообложения в части льготы на объем средств, отчисляемых на благотворительность через корпоративные фонды;

2)            

изменение системы финансовой отчетности некоммерческих организаций;

3)            

поддержка сектора нефинансовыми активами;

4)            

обеспечение информационной прозрачности контрактных операций;

5)            

формирование долгосрочной политики государства в сфере партнерства с НПО.

По второму направлению мы разработали следующие рекомендации по совершенствованию механизма госзакупок социальных услуг в рамках социального заказа:

1)            

введение в Закон РК «О государственных закупках» положения об участии физических лиц, в конкурсах на оказание услуг для инвалидов;

2)            

спецификация и разработка стандарта на социальные услуги, что будет облегчать оценку деятельности НПО и физических лиц, оказывающих социальные услуги;

3)            

введение в консультативно-совещательный совет при центральных и местных исполнительных органах власти независимых экспертов для оценки деятельности НПО и физических лиц;

4)            

обязательное использование института оценки качества услуги на основе исследования мнения услугополучателя и применение этой оценки как определяющей.

Список литературы

1.  

Шлихтер А. Некоммерческий сектор США: ресурсы, области деятельности и эффективность. — МЭ и МО, 2006. — № 8. — С. 89-97.

2. (сайт Независимого института социальной политики).

3.  

Salomon L., Anheier H. The Emerging Sector. Baltimore, 2000. — P. 90-91.

4.  

Harvard Center To Study Nonprofit Sector // USA News. 15.03.2005. — P.11.

5.  

Salamon L.M., Anheier H.K. and others. Global Civil Society. Dimensions of the Nonprofit Sector. The Johns Hopkins Center for Civil Society Studies. Baltimore, 1999. — P. 10.

 

Фамилия автора: Джамбурбаева М У
Год: 2009
Город: Караганда
Категория: Экономика
Яндекс.Метрика