Правовые аспекты участия партий Казахстана в управлении государством

Общеизвестно, какую роль играют политические партии в жизни любого общества, их роль особенно возрастает в период перехода от тоталитаризма к демократии. В этот период партии, в первую очередь поддерживающие курс на общественные преобразования, становятся важнейшим механизмом политической мобилизации широких масс в поддержку демократизации социальной системы и привлекают широкий круг граждан для участия в политическом процессе, формируют необходимые для этого свойства и навыки. 

При этом партии обеспечивают институционализацию политического участия граждан, заменяя тем самым стихийные формы социально-политической активности. Эта роль политических партий является крайне важной. В отсутствие или при неразвитости гражданского общества и институтов выражения социальных интересов возрастает роль стихийности и охлократии, которые могут привести к печальным последствиям. В условиях хаоса и зарождаются диктатуры разных типов. (В современных условиях политического развития Казахстана партии могут нести в функции оформления запросов граждан, субъектов переговорного процесса, дисциплинирования масс и превращения их в осознанную группу и субъект достижения консенсуса).

Основным предназначением партий является выполнение роли своего рода связующего звена между обществом и властью и наоборот. Партии осуществляют выявление, обоснование и выражение интересов различных социальных групп и слоев. Причем, будучи передовой частью тех или иных слоев общества, партии же, по сути, и формируют эти интересы, что особенно актуально в связи с преодолением социальной однородности и началом становления среднего класса. Не менее важную роль партии играют и в объединении различных интересов, сведении их к общему знаменателю, чем способствуют общенациональной консолидации. Участвуя в борьбе за власть, в ее осуществлении, в принятии важных политических решений и контроле за их исполнением, партии осуществляют представительство в политико-властной системе тех слоев и групп общества, чьи интересы они выражают. Важными функциями политических партий являются также отбор и рекрутирование политических лидеров и элит.

Следует отметить, что именно в переходный период партии испытывают ряд острых проблем, связанных со становлением института многопартийности. До сих пор в ряде посттоталитарных стран политические партии, несмотря на их наличие, остаются не включенными должным образом в политическую систему в качестве одного из механизмов ее функционирования. Подобное обстоятельство имеет место и в Казахстане и выражается в отсутствии механизмов реального участия политических партий в осуществлении государственной власти и управления. Об этом свидетельствуют следующие моменты:

1) участие политических партий в парламентских и президентских выборах носит ограниченный характер.

Согласно соответствующим положениям Указа Президента РК, имеющего силу конституционного закона, “О выборах в Республике Казахстан" от 28.09.1995 г. партии имеют следующие права участия в избирательном процессе: а) право беспрепятственной агитации за и против того или иного кандидата (п.1 ст. 28); б) право выставления наблюдателей на участки для голосования (п. 3 ст. 40); в) право выдвижения кандидатов в президенты РК и депутаты Мажилиса Парламента РК (пп.1, 3 ст. 55, пп.1, 2 ст. 87); г) право выделения кандидатам в президенты РК и депутаты Мажилиса определенных законом денежных средств (п. 2 ст. 58, п. 2 ст. 92); д) право за трое суток до голосования отменить свое решение о выдвижении кандидатов в президенты РК и депутаты Мажилиса (п. 2 ст. 60, п. 2 ст. 90).

Однако можно утверждать, что эти права практически ничего не дают политическим партиям. До внесения 7 октября 1998 г. изменений и дополнений в Конституцию РК построенная по мажоритарному принципу избирательная система исключала прямое участие партий в предвыборной борьбе, которая носила исключительно персонифицированный характер. Аполитичное в своем большинстве население республики, судя по опыту парламентских выборов 1994 и 1995 гг., голосует за кандидата исходя из личностных критериев, независимо от его партийной принадлежности. Предоставление указанных избирательных прав не только партиям, но и другим общественным организациям фактически размывало партии среди общей массы этих объединений, отвлекая тем самым от них значительную долю их возможного электората. Не в пользу партий говорит и тот факт, что они, как и другие общественные объединения, не имеют права на выдвижение кандидатов в депутаты Сената.

Кроме того, законодательство о выборах и практика его применения во время выборов Парламента РК в декабре 1995 года свидетельствуют о зависимости избирательного процесса от исполнительных органов власти, влияющих на него в свою пользу. Данное же обстоятельство не способствует проведению кандидатов от той или иной партии, особенно оппозиционной, в законодательный орган. Выставление же партиями своих наблюдателей на избирательные участки является бессмысленным, поскольку у наблюдателей нет определенных прав и возможностей отслеживать всю ситуацию с ходом голосования и подсчетом голосов и пресекать выявленные ими в процессе голосования те или иные нарушения;

2) наблюдается низкая степень участия партий в парламентской деятельности.

По причинам политической пассивности и несовершенства законодательства о выборах сегодня прослеживается крайне низкое представительство большинства политических партий республики (по 1- 2 депутата). Ввиду этого и по причинам установления Указом Президента РК, имеющим силу конституционного закона, “О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов” от 16.10.1995 г. численности членов фракции не менее 10 человек (ст. 34) в Парламенте действуют только депутатские фракции Партии народного единства Казахстана и Демократической партии Казахстана. Немаловажно отметить, что отсутствие слоя профессиональных политиков, представляющих те или иные партии, отражается и на парламентской деятельности - в сторону снижения ее эффективности. Что же касается депутатских фракций, то они не имеют четко определенного статуса и каких-либо особенных прав, в силу чего их наличие в Парламенте носит чисто номинальный характер. Партии также не имеют каких-либо механизмов воздействия на своих депутатов, что делает последних независимыми от выдвинувших их партий и позволяет им проводить в Парламенте собственную политическую линию, идущую порой в противовес партийным интересам;

3) механизм формирования высших органов государственной власти носит апартийный характер.

В отличие от развитых зарубежных стран, где правительства формируются парламентским большинством, представляющим те или иные партийные фракции, в Казахстане образование правительства производится Президентом РК по собственному усмотрению или предложению Премьер-министра на персональной основе. Присутствие же отдельных представителей таких партий, как ПНЕК, Демократическая и одно время Социалистическая партия Казахстана, в правительстве республики не сделало правительство партийно-коалиционным и большого значения для этих партий в плане их участия в принятии важнейших политических решений на государственном уровне не имело и не имеет.

Данное обстоятельство напрямую связано с проблемой правовой институционализации партий, которая представляет собой регулирование порядка их образования и деятельности со стороны государства. Причем это не просто законодательное упоминание и не только государственно-правовая регламентация партий, но и предоставление им особых прав, которыми не могут обладать другие виды общественных объединений. Иначе говоря, институционализация партий есть правовое оформление их роли в социально-политической системе. Она проявляется в двух взаимосвязанных процессах:

а) конституционализация - включение в конституцию страны основных принципов статуса политических партий;

б) законодательная институционализация - детальное определение политико-правового положения партий законом.

Включение норм о политических партиях в конституцию той или иной страны означает их юридическое признание в качестве полноправного института политической системы. Приведу следующие примеры: 1) “Существование и многообразие политических партий является важной составной частью демократического строя..." (ст. 1 Федеральной конституции Австрийской Республики); 2) “Политические партии в соответствии с принципом политического плюрализма участвуют в формировании и выражении народной воли и являются основным инструментом политического участия" (ст. 6 Конституции Испании); 3) “Партии содействуют формированию и выражению политической воли граждан" (п. 3 ст. 11 Конституции Болгарии).

Особенностью же действующей Конcтитуции РК является сугубо запретительный характер, который доминирует при упоминании в ней о политических партиях. В частности, запрещается: создание партийных организаций в госорганах (п. 1 ст. 5); возложение на общественные объединения функций госорганов, государственное финансирование общественных объединений (п. 2 ст. 5); создание и деятельность общественных объединений, в цели которых входит насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности и подрыв безопасности республики, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни (п. 3 ст. 5); деятельность партий других государств и партий на религиозной основе, финансирование партий иностранными государствами, юридическими и физическими лицами (п. 4 ст. 5); членство в партиях и выступление в их поддержку со стороны представителей силовых и судебных структур (п. 2 ст. 23). Иначе говоря, Конституция РК, несмотря на безупречность с политико-правовой точки зрения содержания некоторых из вышеуказанных ее норм, существенно принижает значение политических партий как важнейшего элемента политической системы общества.

Что же касается законодательной институционализации казахстанских партий, то она выразилась в принятом 2 июля 1996 г. Законе Республике Казахстан “О политических партиях". Сам факт его принятия, несомненно, стал шагом вперед, поскольку произошло законодательное выделение политических партий из массы других общественных организаций. Но в целом детальный анализ данного закона и сравнение его с аналогичными законодательными актами зарубежных стран не позволяют утверждать, что институционализация казахстанских партий завершена и носит прогрессивный характер*.

Во-первых, законодательство о политических партиях совершенно не рассматривает государственный аспект их деятельности, отражающий особенности участия партий в управлении государством. Оно также не предоставляет политическим партиям особых прав, присущих только им, что приводит к фактическому размыванию партий среди других общественных объединений. Во-вторых, на практике данные законы более всего работают лишь в случаях использования государством своих механизмов контроля деятельности общественно-политических организаций, в первую очередь в плане применения всевозможных ограничений этой деятельности, и меньше всего - в отношении реализации данными организациями своих прав. Так, например, частым явлением политической жизни республики стали периодические отказы местных акимов общественным организациям в проведении ими митингов и шествий.

Из всего этого следует, что политические партии в Казахстане фактически выключены из участия в осуществлении государственной власти и управления. В то же время, согласно действующей Конституции, они имеют полное право участвовать в этом процессе по следующим основаниям. Во-первых, п п. 1, 2 ст. 3 Конституции РК признается, что единственным источником государственной власти является народ, который и осуществляет эту власть непосредственно через референдумы и выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам. Это означает, что народ не только формирует государственную власть, но и участвует в ее осуществлении через избранных им своих представителей в соответствующие органы власти. Данное право в отношении каждого гражданина подтверждает и п.1 ст. 33 Основного Закона. Во-вторых, согласно п. 1 ст. 23 Конституции, граждане имеют право на свободу объединений, то есть создание своих общественных организаций и участие в их деятельности. Из этого положения логически вытекает содержание п. 1 ст. 3 Закона о партиях, согласно которому граждане Казахстана имеют право на свободу объединения в политические партии.

Таким образом, синтез этих основных конституционных прав граждан республики предполагает, что политические партии, являющиеся объединениями граждан, как основного источника власти и участника ее осуществления, вправе участвовать в процессе государственной власти и управления. Тем более п. 5 ст. 5 Закона о партиях утверждает, что они “создаются для участия в политической жизни общества, формирования и реализации политической воли граждан Республики Казахстан и участия в установленном законом порядке в формировании органов государственной власти”. В то же время отсутствие такого порядка в реальности делает данное положение Закона о партиях декларативным.

Очевидно, что подобное положение, сложившееся вокруг политических партий, в той или иной степени повлияло на решение политического руководства республики провести частичное реформирование действующей избирательной системы. В соответствии с новым содержанием отдельных положений Конституции РК в нее введены некоторые элементы пропорционального представительства, основанного на выборности по партийным спискам. В частности, Конституция теперь предусматривает, что 10 депутатов избираются на основе партийных списков по территории единого общенационального избирательного округа (п. 3 ст. 50) и к распределению депутатских мандатов по итогам выборов в Мажилис допускаются политические партии, набравшие не менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (п. 5 ст. 51). Однако по ряду оснований не следует думать, что эти нововведения приведут к реальному участию партий в процессе управления делами общества и государства.

Прежде всего, выделение дополнительного числа мест в Мажилисе явно недостаточно для обеспечения партийного представительства в Парламенте. На сегодняшний день в Министерстве юстиции зарегистрировано 9 политических партий. В скором будущем этот список должна пополнить пропрезидентская Гражданская партия. О создании своей собственной партии заявил и экс-премьер Акежан Кажегельдин. Вероятно также, что некоторые общественные движения, польстившись на пропорциональное представительство, в срочном порядке реорганизуются в партии. С учетом того, что такие партии, как Социалистическая, Народный конгресс и Республиканская, давно уже фактически существуют на бумаге и не все ясно насчет их перерегистрации, то к участию в будущих парламентских выборах выйдут, приблизительно, 7-8 партий.

В этом случае каждая из них может получить в Мажилисе минимум по 2 места из добавленных 10. Подобный же расклад никак не является стимулом для активной включенности партий в конкурентную борьбу между собой за обладание депутатскими мандатами, распределяемыми по партийным спискам. Не исключено и то, что все 10 мест может получить одна партия, если другие не наберут необходимые 7% голосов. В этом отношении такой шанс может получить Коммунистическая партия - за счет своей активной деятельности и слабой работы с массами других партий, приверженности большинства населения республики идеалам и ценностям коммунизма, его ностальгии по социальному благополучию советского времени и недовольства политикой действующего правительства. Правда, в связи с тем, что процесс организации голосования и подсчета голосов полностью контролируется властями, полным победителем здесь может выйти любая из партий, созданных по инициативе “сверху”.

Очевидно, что конкуренция партийных списков может быть полноценной при максимальном количестве мандатов, распределяемых пропорционально, как это имеет место в той же России. К тому же введение системы пропорционального представительства никак не меняет положения вокруг образования и деятельности партийных фракций. Для создания последних партиям так или иначе придется рассчитывать по вышеизложенным причинам не на голосование по спискам, а на традиционное выдвижение своих кандидатов или самовыдвижение своих членов, участвующих в выборах по мажоритарной системе. В силу этого рассматриваемое изменение избирательной системы фактически бессмысленно для расширения степени участия политических партий в государственном управлении.

К тому же форсированная реализация конституционных нововведений, без должного учета зарубежного опыта и изучения мнения действующих партий, уже сейчас обнаруживает много неясностей, неуточнение которых может создать впоследствии ряд организационно-правовых проблем. Прежде всего, законодательно не определена процедура распределения мандатов между партиями, принявшими участие в выборах по пропорциональной системе. Закрытым также остается вопрос о государственном финансировании избирательной кампании тех или иных партий.

Согласно п. 2 ст. 33 указа о выборах, со стороны государства осуществляется финансирование выступлений кандидатов в государственных СМИ, проведения публичных предвыборных мероприятий кандидатов, выпуска их агитационных материалов и транспортных расходов. Однако Конституция твердо запрещает финансирование общественных объединений со стороны государства (п. 2 ст. 5). Тем самым государственное финансирование предвыборной кампании политических партий, участвующих в ней на пропорциональной основе, фактически недопустимо. В то же время п. 3 ст. 5 указа твердо оговаривает, что кандидаты имеют равные права на участие в выборах. Следовательно, партии, как полноправные участники выборов, должны финансироваться в период их проведения так же, как и отдельные кандидаты. В связи с этим было бы целесообразно установить четкий статус в избирательном процессе не только партий, но и тех лиц, которые будут представлять их в Парламенте, либо внести соответствующую поправку в Конституцию.

Таким образом, судя по изложенным выше аргументам, расширение степени действительного участия политических партий в процессе осуществления государственной власти и управления, похоже, опять отложено на неопределенное время. Главной причиной этого является то, что в республике вообще нет четко определенной и строго установленной политики государства по отношению к партиям. В силу этого развитие подлинной многопартийной системы в Казахстане идет крайне медленными темпами, что создает политический вакуум, ведет к дисфункционированию политической системы и тем самым сдерживает процесс общественных преобразований и влияет на развитие всех его негативных тенденций, характерных для переходного периода. Для преодоления же этих моментов и, как следствие, содействия формированию многопартийности, предполагающей участие партий в государственном управлении, следует принять следующие меры.

Во-первых, для введения полноценной системы пропорционального представительства необходимо расширить количество мест в нижней палате Парламента. При этом не обязательно вводить дополнительные места, а достаточно разделить имеющиеся пополам. В этом случае часть депутатов могла бы избираться по партийным спискам, а другая – самостоятельно, по одномандатным округам. Хотя, с другой стороны, для повышения уровня представительности и законотворческой работы Парламента следовало бы увеличить количество мест в его нижней палате максимум до 100.

Во-вторых, с целью оживления партийной деятельности в Парламенте необходимо ввести новый порядок образования фракций и обеспечения их деятельности. Прежде всего, следует сократить требуемое регламентом Парламента число депутатов для образования фракций. С учетом минимального представительства ряда действующих политических партий в Парламенте оптимальное количество членов депутатской фракции первоначально должно равняться трем, один из которых является председателем фракции. Со временем это число можно увеличить. Необходимо также предусмотреть, что в состав фракции с ее согласия, помимо депутатов, являющихся членами соответствующей партии, могут входить беспартийные депутаты, в том числе и выдвинутые данной партией во время выборов. Кроме того, партийные фракции должны создаваться и функционировать как общепарламентские, независимо от принадлежности их членов к той или иной палате. Целесообразно также предусмотреть материальное обеспечение деятельности партийных фракций. В этом плане каждая фракция должна быть фактически приравнена к парламентским комитетам, иметь собственный рабочий аппарат, сотрудники которого получают зарплату из бюджета Парламента, и необходимые материально-технические средства для осуществления своей деятельности.

В-третьих, необходимо осуществить кардинальное совершенствование законодательства, регулирующего вопросы создания и деятельности партий. В первую очередь в Законе о партиях нужно отразить государственный аспект их деятельности, определяющий особенности их участия в управлении государством и процессе принятия важных политических решений. В связи с этим необходимо дополнить данный закон положениями, регулирующими участие партий в избирательном процессе и деятельность партийных фракций в представительных органах. 

В целом же, пока существует порядок, при котором действующие политические партии лишены возможности реально участвовать в управлении государством и не обладают отличными от других общественных объединений правами, говорить о наличии в Казахстане многопартийной плюралистической системы не приходится. И только в случае изменения этого порядка политические партии смогут превратиться в полноценные институты политической системы, способствующие развитию в Казахстане демократии и гражданского общества.

Фамилия автора: Чеботарев Андрей
Год: 1999
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика