В силу различных причин, таких, как коррупция должностных лиц государственных органов, произвольное толкование чиновниками законодательных актов и т. п., пока еще рано говорить о построении правового государства в Казахстане как о свершившемся факте. Вместе с тем в республике отмечается активный процесс правового реформирования, в связи с чем действующее законодательство претерпевает большие и довольно частые изменения. Так, после принятия 24 апреля 1995 года Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, “О налогах и других обязательных платежах в бюджет” (далее - Указ “О налогах...”) в указанный нормативный правовой акт изменения вносились примерно раз в полгода. Принятые законы “О платежах и переводах денег”, “Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей”, новый Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс и другие правовые акты не в полной мере отразили решение проблемы взаимоотношений банков второго уровня с государственными органами по вопросам, связанным с представлением последним сведений, составляющих банковскую тайну. С учетом накопленного опыта можно сделать определенные обобщения и выводы о сложившейся практике представления банками второго уровня государственным органам информации, составляющей банковскую тайну.
Статья 50 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 31 августа 1995 года “О банках и банковской деятельности” (далее - Указ “О банках...”) определяет понятие банковской тайны как “сведения о наличии, владельцах и номерах счетов депозиторов, клиентов и корреспондентах банка, об остатках и движении денег на этих счетах и счетах самого банка, об операциях банка (за исключением общих условий проведения банковских операций), а также сведения о наличии, владельцах, характере и стоимости имущества клиентов, находящегося на хранении в сейфовых ящиках, шкафах и помещениях банка”.
Необходимо отметить, понятие “движение денег по счетам” определяет не только выписку о движении денег по счету, но и платежные документы (платежные поручения) по совершению клиентом банка операций по своему банковскому счету.
При совершении операций по банковскому счету. клиент доверяет банку второго уровня свою коммерческую тайну: информацию и документы, содержащие коммерческую тайну (к примеру, учредительный договор), в связи с чем коммерческая тайна клиента банка приобретает статус банковской тайны, обязанность соблюдения и охраны которой возлагается на банк. Таким образом, по своему объему понятие банковской тайны несколько шире, чем оно определено в Указе “О банках...”. К категории банковской тайны следует отнести всю информацию и документы, связанные с деятельностью клиента по совершению операций по банковскому счету и другим взаимоотношениям с банком (документы, находящиеся в юридическом деле клиента, наименование и юридический адрес клиента, сведения о должностных лицах хозяйствующего субъекта, паспорта сделок, платежные документы и т. п.).
Руководители банков второго уровня должны знать законодательство Республики Казахстан и правильно применять его положения для принятия законного и обоснованного решения по запросам государственных органов, которое позволяло бы избежать в дальнейшем различных негативных моментов как в целом для банка (в виде предъявления гражданско-правового иска, штрафов, наложения ареста на корреспондентский счет, аннулирования или приостановления действия лицензии и т. п.), так и для себя лично (в виде наложения административного штрафа, возбуждения уголовного дела и т. п.).
При приеме корреспонденции, поступающей от государственных органов, во избежание недоразумений, неправомерного доступа неуполномоченных лиц к охраняемой законом тайне, подделки документов и т. п. необходимо тщательно проверять реквизиты представляемых документов, в том числе наличие даты и исходящего номера документа, подписи уполномоченного должностного лица, оттиска гербовой печати (при представлении документов налоговыми органами, постановлений органов дознания и предварительного следствия, санкционированных прокурором), содержание самого документа, то есть необходимо убедиться в легальности документов, а при необходимости проверить и полномочия должностного лица, доставившего документ. В случае отсутствия подписи уполномоченного должностного лица, оттиска печати, иных существенных противоречий документ, безусловно, должен быть оставлен без исполнения.
В соответствии со ст. 140 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, “О налогах...” представляемые налоговыми органами документы должны быть подписаны уполномоченным должностным лицом и заверены оттиском гербовой печати. Однако на практике имеются случаи представления налоговыми органами в банки второго уровня предписаний, не подписанных должностными лицами, не заверенных оттисками гербовых печатей. В один из банков второго уровня Департаментом судебных исполнителей было направлено определение суда одного из районов г. Алматы, которое было заверено оттиском гербовой печати другого районного суда города. Указанный документ был оставлен банком без исполнения.
Необходимо также убедиться, имеет ли тот или иной государственный орган, его подразделение право на проведение проверок или получение информации, составляющей банковскую или коммерческую тайну. В банки второго уровня часто поступают запросы оперативных подразделений МВД, КНБ и полиции, которые при осуществлении оперативных мероприятий (без возбуждения уголовного дела) требуют представления конфиденциальной информации, ссылаясь на положения Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 21 декабря 1995 года “Об органах национальной безопасности” и Закона Республики Казахстан от 15 сентября 1994 года “Об оперативно-розыскной деятельности”. Такие запросы не подлежат исполнению, так как положения указанных нормативно-правовых актов не содержат указаний на обязанность представления банками информации, составляющей банковскую и коммерческую тайну. В случае получения запроса от оперативного подразделения КНБ, МВД и т. п. банковская тайна может быть раскрыта только в общем порядке, предусмотренном ст. 50 Указа “О банках...”, то есть при условии наличия возбужденного уголовного дела, по которому ведется предварительное следствие.
В документах, представляемых государственными органами в банки второго уровня, должны быть указаны наименования проверяемых хозяйствующих субъектов. Совершенно недопустимы случаи, когда в предписании налогового органа или запросе правоохранительных органов не указано, какие конкретные хозяйствующие субъекты будут подвергнуты проверке. Данное положение закреплено в пункте 6 ст. 147 Указа “О налогах...”, который прямо указывает, что банки представляют органам налоговой службы на основании письменного запроса информацию в отношении проверяемого налогоплательщика. В разъясняющем письме Налогового комитета Министерства финансов Республики Казахстан (исх. № 15-9-4-7/3331 от 2 сентября 1998 года) также указывается, что “все документы, направляемые налоговыми органами, должны быть составлены в письменной форме, подписаны уполномоченным должностным лицом с указанием их фамилий и инициалов, а также заверены гербовой печатью. В случае невмещения в бланк предписания наименований подлежащих проверке налогоплательщиков должен быть оформлен дополнительный перечень - в порядке, описанном выше”.
В соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан налоговые органы наделены настолько большими полномочиями, что со стороны последних зачастую выдвигаются не просто необоснованные, но даже незаконные требования. В один из банков второго уровня г. Тараза со стороны налогового органа поступило требование о перечислении невостребованных остатков денег закрытых ранее банковских счетов в бюджет. При этом должностные лица государственного органа ссылались на Приложение № 3 к приказу Министерства финансов Республики Казахстан от 7 января 1998 года “Распределение поступлений в государственный бюджет между республиканским и местными бюджетами по бюджетной классификации на 1998 год”. Однако требования налогового органа противоречат положениям Конституции Республики Казахстан, Гражданского кодекса (общая часть), указов “О налогах...”, “О банках...”, так как статья 26 Конституции Республики Казахстан гарантирует право собственности и лишение этого права возможно только по решению суда. Статья 51 Указа “О банках...” прямо указывает, что конфискация денег и другого имущества юридического или физического лица, находящегося в банке, может быть произведена только на основании вступившего в законную силу судебного решения (приговора). В соответствии со статьей 2 этого указа, банк обязан возвратить вклад депозитору при первом его требовании, то есть депозитор вправе в любое время обратиться в банк и потребовать возврата принадлежащих ему денег. Кроме того, в соответствии с п.13 ст.11 Указа “О налогах...” и п п. 6, 7 Инструкции № 33 “О порядке исчисления и уплаты в бюджет подоходного налога с юридических лиц” списание требований с юридического лица является его доходом. Таким образом, по истечении пяти лет (срок приобретательной давности, установленный ст. 240 ГК Республики Казахстан) банк, уплатив подоходный налог, вправе списать невостребованные остатки денег закрытых банковских счетов в свой доход. Так как приказ Министерства финансов Республики Казахстан не может заменить судебного решения (приговора), а суммы невостребованных остатков денег могут быть зачислены в доход банка, требования Налогового комитета г. Тараза о перечислении невостребованных остатков денег в бюджет являются неправомерными. Не могут и не должны исполняться любые неправомерные требования государственных органов.
Органы предварительного следствия и дознания (КНБ, МВД, полиция) вправе запрашивать в банках второго уровня сведения, составляющие банковскую тайну, только по расследуемым ими уголовным делам. При этом в запросе правоохранительного органа обязательно должна быть ссылка на номер уголовного дела. По письменному запросу правоохранительные органы вправе получить только сведения об остатках и движении денег по банковскому счету. Банки второго уровня должны исполнить указание органов предварительного следствия или дознания о предоставлении копий платежных документов по письменному запросу последних. Подлинники платежных документов о движении денег по счетам клиентов предоставляются органам предварительного следствия и дознания на основании постановления о производстве выемки, с оформлением соответствующего протокола выемки.
В случае требования органом предварительного следствия или дознания дополнительных сведений и материалов, содержащих охраняемую законом банковскую и коммерческую тайну (например, документов, хранящихся в юридическом деле клиента: устава, учредительного договора, карточки с образцами подписей и оттиска печати и т. д.), последний должен в соответствии со ст. 232 УПК РК представить в банк постановление о производстве выемки интересующих следствие документов, которое в обязательном порядке должно быть санкционировано надзирающим за ходом предварительного следствия или дознания прокурором.
При проведении органом предварительного следствия или дознания следственного действия - выемки документов, содержащих банковскую тайну, составляется протокол выемки, копия которого под подпись вручается должностному лицу банка. В дальнейшем должностное лицо, изъявшее указанные документы, обязано принять меры к их сохранности и не допустить разглашения содержащейся в них информации, составляющей банковскую или коммерческую тайну.
Банки второго уровня не имеют права выдать информацию или документы, содержащие банковскую тайну, на основании вынесенного органом предварительного следствия или дознания постановления о производстве выемки, которое не санкционировано прокурором в установленном законодательством порядке. В отношении должностных лиц банков второго уровня, необоснованно разгласивших банковскую тайну, может быть возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного п. 2 ст. 200 УК Республики Казахстан. Кроме того, клиент, в отношении которого имело место необоснованное разглашение банковской тайны, вправе предъявить к банку второго уровня иск в порядке гражданского судопроизводства о возмещении причиненных убытков.
Кроме того, органы предварительного следствия и дознания должны быть заинтересованы в получении законными способами информации, содержащей охраняемую законом тайну. В противном случае, доказательства, полученные с нарушением закона, в соответствии с пунктом 4 ст. 116 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан должны быть признаны не имеющими юридической силы и не могут быть положены в основу обвинения.
Судам и судебным исполнителям информация, содержащая банковскую тайну, выдается только по находящимся в их производстве делам и только на основании определения (решения) суда (п п. 6 и 7 ст. 50 Указа “О банках...”). Письменный запрос судебного исполнителя не заменяет решения (определения) суда о представлении информации. Решение (определение) суда подписывается судьей и заверяется оттиском гербовой печати соответствующего суда. Настоящие требования распространяются на все стадии судопроизводства, в том числе и на исполнительное производство. Справки об остатках денег на банковских счетах не должны выдаваться банками и в случае обращения в банк судебного исполнителя или взыскателя с соответствующим запросом в целях представления указанных сведений в суд для изменения способа исполнения решения, так как, предоставив справку об остатках денег на счете, банк разгласит банковскую тайну. Для получения сведений об остатках денег на счете, а следовательно, и причине неисполнения решения суда о взыскании денег и последующего изменения способа исполнения судебного решения взыскатель должен обратиться в суд, который, в свою очередь, вынесет постановление о представлении банком второго уровня сведений об остатках денег на банковском счете.
Статья 20 Закона Республики Казахстан от 29 июня 1998 года “О платежах и переводах денег” предусматривает особенности исполнения решений судов о взыскании денег. Вступившее в законную силу решение суда о взыскании денег предъявляется в подразделение Национального банка Республики Казахстан по месту судебного рассмотрения дела. Национальный банк Республики Казахстан, в свою очередь, получив решение суда о взыскании денег, в течение трех рабочих дней направляет его копии для исполнения во все банки. Представляется целесообразным, чтобы судьи при вынесении решений по находящимся в их производстве делам указывали в тексте решения на обязанность банков представить требуемые сведения в суд, а Национальный банк Республики Казахстан направлял копии решений суда вместе с сопроводительным письмом. Более того, в целях ограничения возможности должника в распоряжении деньгами, находящимися на банковском счете, суд мог бы одновременно направлять для исполнения определение о наложении ареста на банковские счета. Банк, получив копию решения суда и сопроводительное письмо Национального банка Республики Казахстан не позднее операционного дня, следующего за днем получения указанных документов, направляет в суд, вынесший решение, сведения о наличии банковских счетов лиц, с которых производится взыскание денег, либо об их отсутствии. Представляемые банком сведения о банковском счете должника должны включать реквизиты банковских счетов и размеры остатков денег по ним. Получив сведения о банковских счетах, суд определяет банк (банки), на который будет возложена обязанность по исполнению решения о взыскании денег. Однако положения пунктов 4 и 5 статьи 20 Закона “О платежах и переводах денег” противоречат статье 4 Закона Республики Казахстан от 30 июня 1998 года “Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей”, в соответствии с которой органами исполнительного производства являются судебные исполнители территориальных органов Министерства юстиции Республики Казахстан, состоящие при судах. Таким образом, направлять в банк указание о взыскании денег и исполнительные документы должны не судебные органы, как это указано в пунктах 4 и 5 статьи 20 Закона “О платежах и переводах денег”, а судебные исполнители.
Полностью не урегулирован действующим законодательством вопрос о полномочиях прокурора по доступу к банковской тайне. В соответствии с п п. 6 и 7 ст. 50 Указа “О банках...” прокурор при проведении прокурорских проверок вправе получить сведения об остатках и движении денег по банковским счетам. Однако на практике при обращении в банки прокурорские работники, ссылаясь на п. 4 ст. 50 названного указа, требуют представления информации большего объема. В данном случае правильным будет все же ограничительное толкование статьи 50 Указа “О банках...”, поскольку ее положения предусматривают исчерпывающие основания раскрытия банковской тайны, а также указывают полный перечень органов и лиц, имеющих доступ к банковской тайне. Таким образом, прокурор по находящемуся у него материалу на основании вынесенного постановления о производстве проверки в пределах его компетенции вправе получить только сведения о движении и остатках денег на счетах.
Таможенные органы в соответствии с п п. 6 и 7 ст. 50 Указа “О банках...” также вправе получить только сведения об остатках и движении денег на банковских счетах клиентов банка - юридических и физических лиц, ведущих экспортные или импортные операции. Банки не обязаны представлять таможенным органам по их запросам другую информацию, кроме вышеупомянутой.
Справки о наличии счетов физического лица и об остатках денег на них, а также сведения о наличии, характере и стоимости его имущества, находящегося на хранении в сейфовых ящиках, шкафах и помещениях банка, в случае смерти владельца вправе получить и нотариальные конторы (нотариусы) по находящимся в их производстве наследственным делам на основании оформленного надлежащим образом письменного запроса (п. 8 ст. 50 Указа “О Банках...”) .
Необходимо также отметить, что в соответствии со ст. 44 Указа “О банках... ” Национальный банк РК вправе самостоятельно либо с привлечением других организаций произвести инспектирование деятельности банков второго уровня. Такими организациями могут быть государственные органы, которым Национальный банк в установленном порядке оформил и выдал задание на проведение проверки деятельности банка. В этом случае банки также обязаны обеспечить возможность доступа лиц, осуществляющих инспектирование, к любой информации, в том числе и составляющей банковскую тайну. Лица, осуществляющие инспектирование, несут ответственность за разглашение сведений, полученных в ходе проверки деятельности банков и составляющих банковскую либо коммерческую тайну.
В некоторой степени неясность в полномочиях государственных органов в доступе к банковской тайне вызвана внесением изменений и дополнений Парламента республики в указы “О банках...” и “О налогах...”. Существует противоречие между подпунктами о) и д) и соответственно п п. 6 и 7 ст. 50 Указа “О банках..." и подпунктом 8) пункта 1 ст. 171 Указа “О налогах...”. Если в соответствии со ст. 50 Указа “О банках...” налоговые органы по вопросам, связанным с налогообложением проверяемого лица, вправе получить только справки об остатках и движении денег на банковских счетах, то в соответствии со ст. 171 Указа “О налогах...” налоговые органы вправе “получать сведения, справки, а также документы о предпринимательской деятельности, операциях и состоянии денег на банковских счетах проверяемых организаций и граждан от других юридических лиц, банков и иных организаций, осуществляющих отдельные виды банковских операций, бирж и граждан”. Таким образом, руководствуясь пунктом 2 ст. 1 Указа “О налогах...”, который указывает, что “законодательные и иные акты, противоречащие положениям настоящего Указа, не имеют юридической силы”, можно сделать вывод о том, что налоговые органы вправе получить в банках любую информацию, содержащую банковскую тайну. Следовательно, законодатель, внеся изменения в ст. 50 Указа “О банках...”, не достиг своей цели по ограничению полномочий налоговых органов по доступу к банковской тайне.
Аналогичный пример можно привести в отношении ограничения действия ст. 38 Закона Республики Казахстан “О платежах и переводах денег”. В соответствии со ст. 38 указанного закона банки вправе по истечении месячного срока хранения возвратить без исполнения указание отправителя денег в случае отсутствия денег на банковском счете клиента либо у самого банка. Однако в октябре сего года в банки второго уровня поступило совместное письмо Национального банка Республики Казахстан и Министерства финансов Республики Казахстан (исх. № 29008/40 от 5 октября 1998 года Национального банка Республики Казахстан и исх. № 2/8099 от 5 октября 1998 года Министерства финансов РК), которое предлагало банкам второго уровня “до внесения изменений и дополнений в Закон “О платежах и переводах денег” увеличить срок хранения до одного года в картотеке 2 указаний (инкассовых распоряжений) налоговых и таможенных органов” и таким образом, по сути, полностью отменяло действие ст. 38 Закона “О платежах и переводах денег”. Конечно, сбор налогов и других платежей есть дело государственной важности, но исполнительные органы не должны издавать противоречащие законам нормативные правовые акты и подменять функции Парламента республики, поскольку теряется смысл в законодательной работе последнего.
Более того, допускаются и грубые чисто технические ошибки. Так, в связи с принятием Закона Республики Казахстан от 1 июля 1998 года “О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РК, имеющий силу закона, “О налогах и других обязательных платежах в бюджет” в пункте 5 ст. 147 Указа “О налогах...” имеется ссылка на несуществующий п. 5 ст. 172 этого же указа.
Представляется необходимым в целях исключения противоречий в действующем законодательстве внести изменения и дополнения в текст пункта 4 статьи 50 Указа “О банках ...”, изложив его в следующей редакции: “Банковская тайна может быть раскрыта только владельцу счета (имущества), любому третьему лицу на основании письменного согласия владельца счета (имущества), данного в момент его личного присутствия в банке, а также лицам, указанным в пунктах 5-8 настоящей статьи, в пределах и по основаниям приведенным ниже”, а также исключить подпункт 8) пункта 1 в ст. 171 и слова “в случаях, предусмотренных пунктом 5 статьи 172 настоящего Указа” в п. 5 ст. 147 Указа “О налогах...”.
В соответствии со ст. 51 Указа “О банках...” арест на деньги, находящиеся на счетах юридических и физических лиц, а также на имущество, находящееся в банке, может быть наложен не иначе, как на основании решений (приговоров) судов или постановлений органов дознания и предварительного следствия, расходные операции по счетам приостанавливаются на основании распоряжений (предписаний) налоговых и таможенных органов.
Однако в практической деятельности имеются случаи произвольного толкования законов налоговыми органами.
Так, в марте 1998 года в ряд банков второго уровня поступили указания районных налоговых комитетов г. Алматы о приостановлении расходных операций по всем банковским счетам клиентов, которые не подали декларацию о доходах в налоговые комитеты. Такими методами налоговые органы хотели возложить свои функции на банки второго уровня и принудить налогоплательщиков к подаче налоговых деклараций. Естественно, что данное требование не исполнялось в связи с тем, что в соответствии со ст. 137 Указа “О налогах...” проверка юридических и физических лиц по вопросам правильности и своевременности уплаты налогов, в том числе контроль за подачей деклараций о доходах, осуществляется исключительно органами налоговой службы, и банки второго уровня не вправе затребовать у клиентов справки налоговых органов о представлении декларации о совокупном доходе за год при совершении расходных операций по счетам. Кроме того, в соответствии со ст. 171 Указа “О налогах...” приостановление налоговым органом операций по банковскому счету производится в исключительных случаях, при наличии соответствующих надлежащим образом оформленных протоколов или распоряжений о приостановлении расходных операций организаций и граждан по их счетам в банках и иных организациях, осуществляющих отдельные виды банковских операций.
Постановления органов дознания и предварительного следствия о наложении ареста, а также об отмене ареста на банковские счета должны быть санкционированы прокурором (п.1 ст. 161 УПК РК). В случае наложения ареста на счета или приостановления расходных операций по ним уполномоченным государственным органом и при выставлении этим государственным органом инкассового распоряжения о взыскании денег с банковского счета последний должен представить в банк определение (постановление, распоряжение) о снятии ареста со счета или разблокировке счета, только после этого банк может исполнить указание о взыскании денег без согласия владельца счета и могут быть совершены активные операции по счету.
Спорным остается вопрос о праве прокурора и судебного исполнителя выносить постановления о наложении ареста на банковские счета, так как в статье 51 Указа “О банках...” прокурор и судебный исполнитель не указаны в числе лиц, правомочных выносить решения о наложении ареста на банковские счета. В свою очередь, статья 20 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 21 декабря 1995 года “О прокуратуре” и подпункт 10) пункта 1 ст. 86 Закона Республики Казахстан от 30 июня 1998 года “Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей” предусматривают, соответственно, право прокурора и судебного исполнителя вынести постановление о наложении ареста. Таким образом, усматривается противоречие правовых норм указанных нормативных правовых актов. В соответствии с пунктом 2 ст. 6 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года “О нормативных правовых актах” в случае противоречия в нормах права нормативных правовых актов одного уровня действуют нормы акта, принятого позднее, то есть в данном случае нормы Указа “О прокуратуре” и Закона “Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей”.
Неправомерные действия государственных органов могут быть обжалованы в соответствующий вышестоящий орган, прокуратуру или судебные органы. Так, один из банков второго уровня в Актюбинской области отказал в представлении сотрудникам Службы экономической полиции УВД Актюбинской области сведений обо всех выданных физическим и юридическим лицам кредитах и обжаловал неправомерные действия сотрудников государственного органа прокурору Актюбинской области. Прокурор области поддержал позицию банка и в направленном разъяснении закона отметил, что “отказ в представлении информации по запросу СЭП УВД Актюбинской области обоснован и не противоречит требованиям действующего законодательства”.
В заключение хотелось бы отметить, что в случае необоснованного отказа в исполнении законных требований государственных органов, связанных с предоставлением информации, составляющей банковскую или коммерческую тайну, виновные должностные лица банков второго уровня могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности (ст. 362 УК “Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта”, ст. 165 и 165-1 КОАП “Нарушение налогового законодательства”, ст. 185-4 КОАП “Воспрепятствование законной деятельности прокурора”, 185-5 КОАП “Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта”).
Как показывает практика, должностные лица государственных органов обычно обращаются в банки второго уровня в связи с запросами о получении информации, составляющей банковскую или коммерческую тайну, а также с требованиями о допуске к проверке деятельности хозяйствующих субъектов, об ограничении их деятельности и т. п. Таким образом, действия государственных органов предусматривают ограничение прав граждан на тайну личных вкладов и сбережений, а также права на частную собственность. В этой связи Конституция Республики Казахстан гарантирует право граждан на тайну личных вкладов и допускает ограничение этого права только в случаях и в порядке, прямо установленных законом.