В начале декабря 1998 года в Комитете по вопросам экологии и природопользованию Мажилиса Парламента РК рабочая группа обсуждала проект закона «О редких и находящихся под угрозой исчезновения видах животных». Учитывая, что с лета 1997 года после принятия ряда экологических законов в нормотворческом процессе в области экологии наблюдался определенный перерыв, усилия вышеназванного комитета представляются глубоко позитивными. Необходимость развития природоохранного законодательства республики обусловлена определенными факторами - сложной экологической обстановкой, отсутствием развитой правовой базы, экономическими трудностями переходного периода.
Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды животных Республики Казахстан занесены в Красную книгу и представляют собой национальное достояние государства. Незаконная охота и контрабандный вывоз данной группы животных являются одним из направлений деятельности криминальных структур. В последнее время эта сфера противозаконных интересов активно осваивается и расширяется. Так, в 1998 году правоохранительными органами республики было рассмотрено около трех тысяч материалов уголовных дел по этому виду правонарушений. Согласно данным таможенной службы, наблюдается четкая градация контрабанды редких животных, вывозимых в центральноазиатские и западноевропейские государства. С учетом этих обстоятельств, принятие закона, регулирующего порядок охраны и воспроизводства «краснокнижных» животных, является крайне полезным и необходимым.
Вместе с тем анализ представленного законопроекта выявил серьезные недостатки. Они связаны не только с техникой исполнения нормативного акта, но и с ошибочным подходом к методологии правового регулирования охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, что ставит под сомнение возможность принятия закона в данном виде.
Законопроект изложен таким образом, что, кроме отдельных положений о необходимости охраны редких и исчезающих видов животных, в основном его содержание посвящено регулированию отношений по их использованию. Авторы достаточно ясно и четко формулируют эти положения в статьях 4, 5, 7, 8 и т. д. На страницах всего документа в разных вариациях применяется норма «о выдаче специальных разрешений на использование редких и исчезающих видов животных в ограниченных хозяйственных целях». Статья 25 проекта, которая раскрывает содержание понятия «ограниченные хозяйственные цели», прямо указывает, что под этим следует понимать «охоту и рыболовство». Ряд статей законопроекта раскрывает содержание иных видов пользования редкими и исчезающими животными - «для создания коллекций, для разведения в неволе, для пользования продуктами их жизнедеятельности». Статья 37 предусматривает завуалированную форму купли-продажи редких и исчезающих видов животных. Данный подход резко противоречит самой политике государства в области охраны редких и исчезающих видов животных, нарушая требования Закона РК «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», принятого Парламентом в 1993 году.
Основой данного подхода, создающего возможность манипулирования юридическими терминами в законе, является предложенная авторами градация редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных на группы: исчезающие, сокращающиеся, редкие, неопределенные, восстановленные. Такое обозначение названных групп является глубоко спорным. Но авторы, используя данное искусственное деление, определили, что среди редких и исчезающих видов животных есть группа «восстановленные», которая может быть объектом охоты, рыболовства, обмена, зооколлекций. Данное положение противоречит статье 4 Закона «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», согласно которой животный мир подразделяется на категории: редкие и исчезающие виды животных; животные, являющиеся объектами охоты и рыболовства; животные, используемые и не используемые в хозяйственных целях.
Статья 5 данного закона предоставляет правительству Республики Казахстан право перевести определенный вид животного из одной категории в другую, но в этом случае, став объектом охоты, животное выходит из категории редких и исчезающих.
Таким образом, авторы законопроекта, проведя деление на группы внутри категории редких и исчезающих животных, изменили и правовой статус названной категории. Сохраняя прежнее название «редкие и исчезающие животные», в данную категорию они вводят отношения по их использованию. А это - принципиально разные моменты в решении проблемы охраны животного мира. Наше несогласие с позицией авторов законопроекта заключается в том, что в их конструкции данный закон обеспечивает условия для формирования рынка торговли редкими и исчезающими животными, а это противоречит цели, которую должен преследовать данный закон.
Кроме того, крайне несовершенна юридическая техника исполнения законопроекта. Нормативный акт, особенно закон, принятый Парламентом республики, должен иметь четкие границы правового регулирования и конкретные формулировки. Зная высокий уровень и квалификацию авторов законопроекта, можно только выразить удивление по поводу обтекаемых и абстрактных определений, которыми насыщен предлагаемый документ. Начиная с термина «неопределенные виды животных» (ст. 1), в тексте можно встретить такие нормы: «если граждане не выполняют требования... выданные им разрешения после двух предупреждений могут быть аннулированы» (ст. 29), «количество животных, содержащихся гражданами, ограничивается, как правило, несколькими особями» (ст. 31), «Государственный кадастр редких и исчезающих видов животных обновляется через каждые десять лет» (ст. 49). Неясно, какими критериями руководствуются авторы, когда оперируют количественными характеристиками: почему именно два предупреждения, а не три? что такое «несколько особей» - три, пять или семь? А кадастр редких животных, который обновляется через 10 лет, не сможет фиксировать тех животных, чья продолжительность жизни 5 - 7 лет. В статье 37 говорится: «Зоологические коллекции редких и исчезающих видов животных…могут передаваться другим владельцам, если они гарантируют их сохранность, на условиях выкупа или бeз такового». К чему эта маскировка, неверная терминология, ведь очевидно, что речь идет о договоре купли-продажи зоологических коллекций.
Глава 15 законопроекта «Экономический механизм охраны, воспроизводства и использования редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных» включает статью 54 «Плата за пользование редкими и находящимися под угрозой исчезновения видами животных». Учитывая, что эта норма имеет принципиальное значение, необходимо внести в текст закона пояснения, какие именно существуют формы пользования редкими и исчезающими видами животных, и в зависимости от этого формировать экономический механизм. К тому же данный раздел должен корреспондироваться с законом «О платежах за пользование биоресурсами», принятие которого Парламентом является более приоритетной задачей по отношению к закону «О редких и находящихся под угрозой исчезновения видах животных».
Анализ данного законопроекта выявил также ряд проблем общетеоретического характера в законотворческой деятельности по регулированию экологических отношений. Например, проблемы системности и профессионализма разработки законов.
Комитетом по вопросам экологии и природопользованию в свое время рассматривался проект перспективного плана законопроектных работ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1998-2005 годы. В нем была обозначена приоритетность принятия одних экологических законов и поэтапность в разработке других.
Следует отметить, что в создании нормативной базы нуждаются многие ключевые аспекты охраны окружающей среды, в том числе и «редкие виды животных», «охрана растительного мира», «зоны экологического бедствия» и т. д. В ряду этих проблем трудно определить их первоочередность. Может возникнуть непонимание, почему закон «Об охране, воспроизводстве и использовании растительного мира» планировался к рассмотрению Парламентом в 1998 году, а закон «Об охране атмосферного воздуха» - в 2000-м. По сути, для Казахстана названные экологические проблемы - однопорядкового уровня. Поэтому данный подход не отражает системы в развитии экологического законодательства.
На наш взгляд, в период, когда правительством готовится проект законотворческих работ на 1999 год, следует определить приоритетность законов, используя метод «от общего к частному». В 1997 году был принят Закон «Об охране окружающей среды». Это головной нормативный акт в экологическом праве. Он определил структуру законодательства и основные направления деятельности государства по охране окружающей среды.
Следующим этапом в законотворческой работе должна стать конкретизация основных компонентов государственно-правового экологического механизма. В первую очередь, это широкий комплекс вопросов экономического регулирования природопользования - система экологических платежей, страхования, лицензирования, фондов, аудита, а также вопросы обеспечения эффективности государственного управления в области охраны окружающей среды - экспертиза, мониторинг, кадастры, контроль, нормирование. Реально именно эти вопросы должны стать предметом рассмотрения Парламентом в 1999 - 2000 годах.
Для третьего этапа должно быть характерно принятие законов, в которых весь государственный механизм, уже законодательно разработанный, применяется к отдельным объектам природы - воздуху, воде, животному миру и т. д. Поэтому место законопроекта «О редких и находящихся под угрозой исчезновения видах животных» - в третьем этапе, когда созданы система наблюдения, контроля, учета за редкими животными и механизм платы за пользование ими. Данный подход обеспечивает системность, комплексность и эффективность решения природоохранительной задачи.
Вопрос профессионализма подготовки законопроектов связан с уровнем квалификации их разработчиков. Правительство республики, министерства, государственные комитеты вполне правомерно привлекают к законотворческой деятельности консультантов иностранных государств, национальных ведущих юристов, ученых и практиков. Вместе с тем имеется немало примеров необоснованных материальных затрат на разработку нормативных актов или некачественного их исполнения различными правовыми конторами. Достаточно вспомнить историю с юридической фирмой «Пеппер Хамильтон и Шиц», которая разрабатывала основной пакет законов для нашей республики. Деятельность ее в свое время вызвала справедливое недовольство Президента Республики Казахстан Назарбаева Н. А., а в отношении руководителей этой фирмы правоохранительными органами были возбуждены уголовные дела.
Или другой пример, когда в 1998 году Министерством экологии и природных ресурсов был заключен контракт с одной из известных правозащитных фирм республики на разработку экологических нормативных актов. В данной фирме специалистов по экологическому праву надлежащего уровня и с опытом законотворческой работы не оказалось.
Хотелось бы, чтобы пожелания автора данной статьи были учтены и использованы в целях обеспечения эффективности охраны природы Казахстана.