ЗАКЛЮЧЕНИЕ КАЗАХСТАНСКОГО МЕЖДУНАРОДНОГО БЮРО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И СОБЛЮДЕНИЮ ЗАКОННОСТИ (КМБПЧ) ПО ПРОЕКТУ ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН «О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ»

 Исходные положения и концептуальные предложения

Регулирование общественных отношений, возникающих в связи с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией некоммерческих общественных организаций, является развитием положений статьи 23 Конституции Республики Казахстан, устанавливающей, что граждане Республики Казахстан имеют право на свободу объединений.

КМБПЧ неоднократно критиковало эту формулировку Конституции, поскольку очевидно, что свободно объединяться с другими имеют право все, кто законно находится на территории Казахстана: граждане Казахстана, иностранные граждане, лица без гражданства, беженцы. Ограничения на реализацию этого права могут  быть установлены законом только в связи со специфической сущностью того или иного вида формально определенной общественной организации. Например, субъектом членства в политических партиях может быть только гражданин Казахстана и т. д.

Международное толкование понятия «свобода объединения» («freedom of association») предполагает наличие неотъемлемого права человека объединяться с другими, как с созданием, так и без создания формально определенных организаций. Формулировка данного положения в Конституции РК, во-первых, ограничивает право каждого объединяться с другими, поскольку в качестве субъекта этого права определяет только граждан Казахстана, а во-вторых, гарантирует право на создание объединений, т. е. формально определенных структур, деятельность которых регулируется законом, вместо гарантий международно-признанного права просто объединяться с другими, в том числе и с созданием или отказом от создания общественной некоммерческой организации любого вида. В одном из основополагающих документов в области прав и свобод человека – Международном пакте о гражданских и политических правах (статья 22) разделены два понятия: «право на свободу ассоциации», т. е. объединения, и «защита права на организацию», т. е. на создание формально-определенных структур, выражающихся в различных формах некоммерческих общественных организаций. Из этой нормы, закрепленной в международном праве, со всей очевидностью следует нетождественность права на ассоциацию (объединение), как такового, и права на организацию (создание общественных организаций), как производное от первого. В этом смысле формулировка данного положения в Конституции РК не соответствует принципам, нормам и стандартам международного права.  Кроме того, формулировка ст. 23 Конституции РК грешит неточностями и по субъектам регулирования, поскольку касается только общественных объединений, хотя существуют и другие виды неправительственных общественных организаций: учреждения, фонды, другие некоммерческие организации. В частности в п.1 ст. 23 Конституции указывается: «Деятельность общественных объединений регулируется законом» - и ничего не говорится о других видах некоммерческих общественных организаций  как форм объединения людей.

Поэтому еще до рассмотрения проекта закона «О некоммерческих организациях» и других изменений и дополнений в действующее законодательство, регулирующее общественные отношения в связи с реализацией права на объединение, необходимо изменение формулировки пункта 1 статьи 23 Конституции Республики Казахстан. Предлагается следующая формулировка п.1 ст. 23 Конституции РК, согласованная с принятыми на международном уровне нормами и стандартами: «Каждый имеет право свободно объединяться с другими».

Для содействия в реализации этого права необходимо принятие пакета законов, которые должны отвечать международным принципам, нормам и стандартам, сформулированным во Всеобщей декларации прав человека (которую Казахстан признал, как член ООН), Международном пакте о гражданских и политических правах (к которому Казахстан намеревается присоединиться в ближайшее время) и в ряде других основных и вспомогательных документах ООН и ОБСЕ, членом которой Казахстан также является.

Предлагается принять один «зонтичный» закон - закон «О праве на объединение», в котором бы были закреплены гарантии свободы  объединения людей на территории Казахстана, невмешательства государства в процесс объединения, защита права на организацию, основные принципы создания общественных организаций, их организационно-правовые формы. Далее предлагается принять новые законодательные и нормативные акты (или привести действующие в соответствие с международными нормами и стандартами), касающиеся особенностей создания и деятельности отдельных видов общественных организаций: Закон «О политических партиях», Закон «О профессиональных союзах», Закон «О некоммерческих организациях», Закон «Об  общественных объединениях», Закон «О благотворительности и благотворительных фондах». 

Принятие данного пакета законопроектов позволит:

- во-первых, четко определить содержание права на объединение, понятие и правовой статус некоммерческой организации, ее отличие от коммерческой организации по целям, задачам и формам деятельности, особенности и пределы участия некоммерческой организации в предпринимательской деятельности. Здесь важно отметить и законодательно закрепить, что общественная организация может быть создана как с образованием, так и без образования юридического лица. Это даст возможность устранить недемо­кратичное положение казахстанского законодательства, запрещающее деятельность незарегистрированных общественных объединений. Вообще, эта норма, закрепленная в казахстанском законодательстве, нарушение которой влечет, согласно Уголовному кодексу РК, уголовную ответственность, противоречит международно-признанным нормам и стандартом. Кроме того, из казахстанского законодательства непонятно, касается ли это положение только общественных объединений или всех других видов общественных организаций. Наконец, согласно Гражданскому кодексу РК, глава 12, казахстанское законодательство предусматривает возможность заключения договора о совместной деятельности (для ведения совместной хозяйственной деятельности) с созданием простого товарищества, не являющегося юридическим лицом. Непонятно, почему совместное ведение общественной деятельности требует обязательного создания формально определенной организации со статусом юридического лица, притом под угрозой уголовной ответственности за отсутствие регистрационного свидетельства;

- во-вторых, четко определить наличие тех или иных налоговых и прочих льгот в связи с некоммерческим общественным характером организаций в зависимости от их вида. Естественно, что для получения таких льгот некоммерческая общественная организация должна приобрести статус юридического лица и соответствовать другим требованиям, установленным законом и специфическим для различных видов некоммерческих организаций;

- в-третьих, четко определить, что является налогооблагаемой базой для предоставления налоговых льгот некоммерческим организациям, каковы механизмы и процедуры государственного контроля юридических лиц на предмет соответствия правовому статусу некоммерческой организации.

Принятие данного пакета законов позволит привести казахстанское законодательство в соответствие с международными нормами и стандартами, закрепленными в международных документах ООН и ОБСЕ. Бесспорно,  это потребует внесения определенных изменений и дополнений в действующее законодательство Республики Казахстан для создания стройной системы регулирования общественных отношений, связанных с созданием, деятельностью, реорганиза­цией и ликвидацией некоммерческих общественных организаций.

 

Анализ предлагаемого законопроекта «О некоммерческих организациях»

 

Изучение предлагаемого законопроекта с точки зрения вышеприведенных концептуальных положений показало, что  он не только не упрощает и не делает более четким регулирование общественных отношений, связанных с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией некоммерческих общественных организаций, а, вырванный из общего контекста законодательства, еще более запутывает ситуацию.

Так, раздел 5 главы 2 Гражданского кодекса Республики Казахстан (Общая часть), а также ряд его отдельных статей, касающихся юридических лиц - некоммерческих организаций, достаточно четко устанавливают основные правовые нормы, касающиеся общественных организаций как отдельной формы юридических лиц.  Поэтому не имеет никакого смысла повторение около 30 статей Гражданского кодекса в предлагаемом законопроекте, поскольку приобретение статуса юридического лица, порядок реорганизации и ликвидации некоммерческой общественной организации ничем не отличается от аналогичных процедур, связанных с созданием, организацией и ликвидацией других юридических лиц с некоторыми специфическими особенностями, которые закреплены в Гражданском кодексе РК.  

Регулирование в законопроекте создания и деятельности фондов также вызывает множество вопросов. В Гражданском кодексе Республики Казахстан закреплен вид некоммерческой организации – общественный фонд. В статье же 12 законопроекта перечень видов фондов значительно расширен – частные, общественные, государственные, местные, смешанные. При этом в законопроекте не разъясняется смысл этих понятий, тем более что виды фондов (частный и государственный), очевидно, выделены по форме собственности. Местный же фонд определен, видимо, по территориальному признаку. Налицо недостаточная продуманность формулировок и несогласованность с Гражданским кодексом РК. Гражданский кодекс РК не устанавливает ограничений по количеству учредителей общественного фонда, а также по наличию или отсутствию родственных отношений между членами его руководства. Представляется не совсем понятной попытка установить для негосударственной некоммерческой организации (фонда) ограничения для совместной службы родственников. Кроме того, навязывание учредителям и участникам общественного фонда неких правил возмещения убытков, исключения из членов фонда и т. д. противоречит принципам свободы учредительного договора и уставных положений и значительно расширяет перечень ограничений, закрепленных в Гражданском кодексе.

В законе о некоммерческих организациях нужно определить понятие общественного фонда как организационно-правовой формы некоммерческой организации и благотворительного фонда как общественной организации со специфическими целями, задачами и порядком деятельности. В статье 19 учредителями некоммерческих организаций определены  только граждане Республики Казахстан, что прямо нарушает конституционные положения о равных правах граждан и неграждан республики. Конституция Республики Казахстан не предполагает изъятия из права иностранцев, лиц без гражданства и беженцев создавать некоммерческие организации.

В статье 23 (так же как в Гражданском кодексе) филиалы и представительства некоммерческих организаций не являются юридическими лицами, хотя в ряде случаев возможность наделения их этим правовым статусом была бы целесообразной. В статье 25 за­креплена оценочная норма, связанная с реальностью или нереальностью получения фондом необходимого имущества для осуществления его целей. Непонятно, каким образом это будет устанавливаться и каким образом суд будет принимать решения по таким основаниям.

Во всем законопроекте делается увязка деятельности некоммерческой организации с целями и задачами, определенными в уставе, хотя, как известно, коммерческие организации могут заниматься любыми видами деятельности, а некоммерческие организации почему-то такого права лишены. Представляется, что это нарушает права некоммерческих организаций, которые могут и должны иметь право заниматься любыми видами общественно полезной деятельности, доход от которой подлежит налоговым льготам, а в случае занятия предпринимательской деятельностью подвергаться налогообложению на общих с коммерческой организацией основаниях. Все, что касается порядка ликвидации некоммерческих организаций, за­креплено в Гражданском кодексе Республики Казахстан и требует только незначительного регулирования в связи с их спецификой.  

Статья 35 законопроекта вводит понятие «конфликт интересов», которое не определено в Гражданском кодексе Республики Казахстан и вообще не имеет четкого законодательного толкования. Кроме того, вопрос полномочий и компетенции руководящих органов некоммерческой организации в части осуществления сделок  регулируется учредительным договором и уставом некоммерческой организации. Попытка законодательного регулирования этого вопроса является вмешательством во внутренние дела юридического лица и создает прецедент определения родственных отношений лиц по усмотрению контролирующих органов. Таким образом, некоммерческие организации ставятся в заведомо неравные условия по сравнению с коммерческими организациями в части пользования своими гражданскими правами и юридическими обязанностями. Как представляется, все вопросы, связанные с полномочиями и компетенцией руководящих органов совершать юридические действия, должны быть определены в учредительных документах, а гражданское и процессуальное законодательство устанавливает четкие правовые процедуры удовлетворения требований о возмещении материального вреда, возникшего при  совершении сделок, нанесших ущерб организации.

В главе 5 законопроекта дается перечень органов управления некоммерческой организацией, причем не учитывается, что некоммерческая организация может быть создана одним или двумя лицами и поэтому необязательно иметь контролирующие органы в виде ревизионной комиссии или ревизора. Это положение, возможно, целесообразно для общественного объединения, однако неприемлемо по техническим и организационным причинам для общественного учреждения или общественного фонда. Немало вопросов возникает в связи со статьей 41, поскольку закрепленные в ней нормы ставят в неравное правовое положение некоммерческие и коммерческие организации. Попытка наказания некоммерческих организаций за совершение действий, выходящих за пределы предмета их деятельности, даже в случае ненарушения ими Конституции и законодательства Республики Казахстан является абсолютно недемократичной и может рассматриваться как прямой государственный контроль за деятельностью некоммерческих организаций с целью наказания «неудобных» общественных организаций.

В целом представленный законопроект требует значительной концептуальной, содержательной и технической доработки, а с учетом концептуальных предложений, приведенных в пункте 1 настоящего заключения, должен рассматриваться совместно с другими вышеупомянутыми законопроектами. 

Принятие отдельного закона о некоммерческих организациях без определения концептуальной основы регулирования деятельности общественных организаций создаст только дополнительные трудности в реализации права человека на объединение в Республике Казахстан.   

Фамилия автора: ЖОВТИС Евгений
Год: 1999
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика