Роль Конституции Республики как основного в обеспечении законности и правопорядка

Конституция обладает высшей юридической силой и верховенством в системе действующего права. Это означает, что любой правовой акт, любое действие (равно как и бездействие) органа публичной власти или его должностного лица должны соответствовать Конституции. Соответствие Конституции - это не воспроизведение ее, как иногда понимается, это не только соблюдение или исполнение, а непосредственное ее применение при осуществлении правотворческой и правоприменительной деятельности всеми государственными органами и должностными лицами.

В отличие от предшествующих конституций советской эпохи, включая Конституцию Казахстана 1993 года, действующая Конституция не выдает желаемое за достижения демократии. Она предписывает: что и каким образом нужно или можно и каким образом нельзя.

От верховенства нашей Конституции зависит, сможем ли мы “установить абсолютное верховенство закона и защитить, - как подчеркивает Н.А. Назарбаев в Послании народу Казахстана, - законопослушных граждан от преступности”*

Одним из гарантов верховенства и прямого действия Конституции является Конституционный совет Республики Казахстан – государственный орган конституционной юстиции, наделенный для этого необходимыми полномочиями.

Конституционный совет обеспечивает верховенство Конституции в системе национального права, а следовательно, и состояние законности и правопорядка, степень защищенности прав и свобод человека и гражданина в стране. Здесь у нас имеются следующие механизмы:

- путем реализации своей компетенции;

- посредством направления в адрес Парламента ежегодного послания о состоянии конституционной законности в стране;

- путем представления Президенту Республики периодической информации о своей деятельности. Как правило, в ней содержатся не только результаты работы Конституционного совета, но и конкретные предложения, направленные на совершенствование механизма взаимодействия государственных органов с позиций конституционности.

Следует отметить, что Конституционный совет - это новый институт, который (в отличие от судов общей юрисдикции, органов исполнительной власти) не может опереться ни на долголетнюю традицию, ни на устоявшиеся обычаи. Тем не менее уже короткий срок его деятельности (чуть более 3 лет) дает основания утверждать, что Конституционный совет стал одним из важнейших институтов казахстанского конституционализма.

Так, Конституционным советом за указанный период работы было рассмотрено 61 обращение: 15 - о конституционности принятых Парламентом законов, 20 - по вопросам официального толкования норм Конституции, 26 - по обращениям судов республики. По каждому обращению совет коллегиально выносит решение, являющееся общеобязательным к применению на всей территории республики, окончательным и не подлежащим обжалованию, за исключением случаев, предусмотренных самой Конституцией.

Официальное толкование норм Конституции, являясь исключительной прерогативой Конституционного совета, обеспечивает их юридически  грамотное восприятие всеми гражданами и применение органами власти. Тем самым исключается произвольное трактование Конституции.

Значительную роль в упрочении  конституционной законности, защите конституционных прав человека и гражданина имеет рассмотрение Конституционным советом законов и иных нормативных правовых актов по представлениям судов на их соответствие Основному Закону.

Осуществляя свою деятельность, Конституционный совет признал нормы пяти законов, принятых Парламентом, не соответствующими Конституции, ущемляющими права и свободы граждан. Это касалось таких законов, как “О торгово-промышленных палатах Республики Казахстан”, “Об обязательном страховании ответственности работодателя за причинение вреда жизни и здоровью работника, пострадавшего в результате несчастного случая или профессионального заболевания при исполнении трудовых (служебных) обязанностей”, и др. Конституционный совет в полной мере осознает, что законность и правопорядок в стране зависят прежде всего от конституционности самой законодательной деятельности.

Следует отметить, что своими решениями Конституционный совет не только обеспечивает верховенство Конституции, но и оказывает определенное влияние на совершенствование казахстан­ского законодательства. Выносимые советом решения обязательно учитываются законодателем. Так, правовая позиция Конституционного совета имела соответствующее влияние на нормы Гражданского кодекса Республики Казахстан (Особенная часть), других законов в экономической и социальной сферах.

Конституция Казахстана высшими ценностями государства называет человека, его жизнь, права и свободы, признает их абсолютными и неотчуждаемыми. Значительная часть статей Конституции нацелена на обеспечение прав и свобод личности. С учетом этого должна строиться и деятельность государственных органов.

Правоохранительные органы в своей деятельности исходят из приоритетности конституционных прав и свобод человека и гражданина. Так, вопросы соблюдения прав и свобод граждан были предметом специального рассмотрения коллегиями этих органов и пленума Верховного суда. В своих постановлениях пленум Верховного суда обращает внимание судов на то, что при отправлении правосудия необходимо исходить из конституционных прав и свобод человека и гражданина, что проверка в порядке надзора законности судебных приговоров и постановлений имеет целью восстановление нарушенных конституционных прав и свобод личности.

В частности, в постановлении “О некоторых вопросах применения законодательства о судебной власти в Республике Казахстан” от 14 мая 1998 года пленум Верховного суда указал на обязанность судей в ходе рассмотрения дела проверять факт опубликования нормативного правового акта, касающегося прав, свобод и обязанностей граждан, тем самым обеспечивая соблюдение принципа, закрепленного пунктом 4 статьи 4 Конституции. Важной гарантией соблюдения прав граждан является закрепленное данным постановлением положение о том, что одновременно с внесением представления в Конституционный совет и приостановлением в связи с этим производства по уголовному делу, в соответствии с требованиями статьи 322 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан, суд вправе, в случае нахождения подсудимого под стражей, обсудить вопрос об изменении ему меры пресечения.

Материалы прокурорской практики показывают, что имеют место факты неправильного применения уголовного и уголовно-процессуального законодательства, незаконного заключения граждан под стражу, что противоречит требованиям Конституции, гарантирующей личную свободу человека и гражданина. Согласно данным Центра правовой статистики и информации при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан за 1998 год, прокурорами освобождено за неподтверждением подозрения в совершении преступления 293 лица. За отсутствием основания применения меры пресечения в виде заключения под стражу в прошлом году органами прокуратуры освобождено 4743 лица. По результатам проверок законности административного задержания было освобождено 349 лиц, от административного ареста - 142.

Это происходит, на наш взгляд, не только из-за невысокого профессионализма и слабых оперативных позиций органов внутренних дел, но и потому, что их работники, сотрудники других спецслужб проявляют, я бы сказал, конституционный нигилизм. Им легче с подозреваемыми работать “в неволе”, чем раскрывать преступление “по горячим следам” или разрабатывать фигурантов законно, не пренебрегая их конституционными и процессуальными правами.

Ненадлежащее и неполное исследование доказательств, неправильная их оценка в ходе предварительного расследования уголовных дел являются конкретными причинами незаконного осуждения граждан. За рассматриваемый период судами республики в связи с оправданием подсудимого либо прекращением дела освобождено из-под стражи 615 лиц. Подобная практика свидетельствует о грубом нарушении закрепленного ста­тьей 16 Конституции права на личную свободу человека и гражданина.

Наиболее часто нарушаются социально-экономические права и свободы граждан: несвоевременная выдача заработной платы либо невыдача ее вообще, незаконные увольнения граждан по инициативе администрации, нарушение прав предпринимателей, жилищных прав граждан, что является прямым нарушением нашей Конституции.

В настоящее время условия труда работников, уровень производственного травматизма и профессиональных заболеваний свидетельствуют о нарушении положения, закрепленного в пункте 2 статьи 24 Конституции. Так, ежегодно при исполнении трудовых обязанностей травмируется более 7 тысяч человек, около одной тысячи становятся инвалидами и свыше 300 человек погибают. Поэтому необходимо ускорить принятие закона “Об обязательном страховании ответственности работодателя за причинение вреда работнику, пострадавшему в результате несчастного случая или профессионального заболевания при исполнении трудовых (служебных) обязанностей”, который недавно был предметом конституционного производства.

Состояние конституционной законности зависит от соблюдения органами исполнительной власти и его должностными лицами требований Конституции. В сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц органами прокуратуры выявлены следующие нарушения законов: о жилищных правах граждан - 829, о пенсионном обеспечении - 5019, о здравоохранении - 1874, о предпринимательстве - 2301.

Наиболее часто нарушается конституционная норма, закрепленная в статье 35 Конституции, об обязанности уплаты законно установленных налогов. В республике выявлено 9720 нарушений налогового законодательства.

В Казахстане имеются факты, когда местные исполнительные органы в нарушение пункта 4 статьи 26 Конституции издают правовые акты, ограничивающие свободу предпринимательской деятельности граждан. За прошлый год выявлено 1294 таких акта.

Массовые нарушения прав граждан наблюдаются со стороны контролирующих и инспектирующих органов в отношении прав предпринимателей. Установлено, что органы налоговой полиции при рассмотрении дел об административных нарушениях правил ввоза, производства и реализации подакцизных товаров, подлежащих маркировке, предусмотренных статьей 162-2 Кодекса об административных правонарушениях, сами налагают административные взыскания в виде конфискации подакцизного товара, что противоречит статье 26, п. 3, Конституции, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда.

Анализ некоторых аспектов  реализации положений норм Конституции позволяет поставить следующие вопросы:

1. Органам законодательной и исполнительной власти в республике необходимо ускорить работу по приведению действующего законодательства в соответствие с Конституцией. Особенно отстает подготовка кодекса об административных правонарушениях, долго затягивалось принятие закона о труде, на что обращал внимание глава государства. И уж совсем нетерпимой является законодательная волокита с принятием прямо указанных в Конституции законов о местных представительных и исполнительных органах, о местном самоуправлении.

2. Ввиду отсутствия в законодательстве республики механизма реализации конституционных полномочий прокуратуры опротестовывать законы, противоречащие Конституции, необходимо решить в рамках второго этапа правовой реформы вопрос о наделении Генерального прокурора Республики Казахстан правом обращения в Конституционный совет до подписания Президентом законов, принятых Парламентом.

3. Поддерживая идею разработчиков плана действий на втором этапе правовой реформы о сильной судебной власти и реальной независимости судей, считаю назревшим вопрос об укреплении кадровой, материально-технической и финансовой самостоятельности нашей судебной системы. Для этого полагал бы на базе Высшего судебного совета создать судебный департамент Республики Казахстан, который бы финансировался напрямую из республиканского бюджета и подчинялся бы непосредственно гаранту Конституции - главе государства.

4. Необходимо разработать блок законопроектов, конкретизирующих и обеспечивающих процессуальные права участников уголовного судопроизводства, реальную защиту потерпевших и свидетелей преступлений, социальные и личные гарантии лицам, добровольно сотрудничающим со спецслужбами.

Дальнейшее упрочение законности и правопорядка требует активного регулирующего действия законодательства. Между тем обеспечение эффективности законов остается одним из наиболее слабых звеньев функционирования всего государственного механизма. Законы, принятые в последние годы, ощутимой социальной отдачи не дают, вследствие чего расхожими стали утверждения об их некачественности.

Думается, что было бы большим упрощением видеть причину этого исключительно в издержках законотворчества и не видеть экономических и идеологических первопричин. Настораживает то обстоятельство, что утверждения о бездействии законов чаще всего исходят от государственных органов и должностных лиц, призванных по своему профессиональному статусу создавать благоприятные условия для действия Конституции и закона. Подобные утверждения становятся типичными и служат, с одной стороны, оправданием бездействия государственных структур, уводя их от ответственности, а с другой - маскируют сопротивление тем новациям, которые несут принятые законы. Поэтому проблема создания эффективно работающего механизма обеспечения реализации закона приобретает в современных условиях остросоциальное, политическое звучание. При несомненно правильной постановке этой проблемы учеными, юристами-практиками обращает на себя внимание то обстоятельство, что содержание механизма обеспечения реализации закона трактуется несколько односторонне.

Считается: для того чтобы законы заработали, достаточно установить жесткую, вплоть до уголовной, ответственность за их неисполнение. Однако история правового развития убедительно свидетельствует о бесперспективности такого рода мер. Многообразная деятельность государства по обеспечению действия закона не должна подменяться корректировкой только уголовной политики. Главная цель обеспечения действия закона - это неотвратимость его применения в случаях его нарушения и обязательность надлежащего исполнения. Конечно, для этого необходимы экономические предпосылки и финансовое подкрепление юридических норм.

Опыт функционирования Парламента первого созыва позволяет, на наш взгляд, обозначить ряд основополагающих проблем, которые требуют своего решения:

1. Ныне ключевую роль в законодательном процессе занимает Правительство,  которое  выступает и как субъект законодательной инициативы, и как исполнитель законов. Парламент же выступает как субъект, дающий заключения по законопроектам; действующая Конституция законодательные функции Парламента очерчивает в основном принятием законов в четко обозначенных сферах. Законопроекты для Парламента инициируются преимущественно Правительством, которое старается провести удобные ему законы, навязывая Парламенту свое видение социальных проблем. Отсюда потребность в расширении законотворческих возможностей самих депутатов на основе совместной аналитической деятельности с экономическими и стратегическими структурами государства.

2. Действующее законодательство развивается не всегда системно, между отраслями законодательства поспешными конъюнктурными изменениями и дополнениями нередко нарушается взаимосвязь, например соотношение гражданского и банковского законодательства, громоздкость налогового законодательства, недостаточная систематизированность законодательных актов о таможенном деле. Декларативность иных законопроектов, в том числе вносимых депутатами, чревата появлением подзаконных актов, искажающих смысл исходных норм. У самого же Парламента даже в Мажилисе нет постоянного комитета законодательных предложений.

3. Нужно, чтобы законы, которые требуют для реализации принятия подзаконных нормативных актов, как правило, не вводились в действие до тех пор, пока они не будут подготовлены. Иными словами, должен применяться “пакетный” принцип законотворчества, когда одновременно с законопроектом представляются и все другие нормативные акты, необходимые для его реализации. Такой подход позволит постепенно избавиться от искажения законов подзаконными актами, а также своевременно приступать к исполнению законов тем, кому положено, не дожидаясь подзаконных актов - иногда годами.

Представляется, что решение всех этих вопросов будет способствовать укреплению законности и правопорядка.

Роль Конституции в этом как Основного Закона имеет непреходящее  значение. Чем полнее будет соответствовать ей система нашего законодательства и вся правоприменительная практика, тем устойчивее будут законность и правопорядок в казахстанском обществе. 


См.: Назарбаев Н.А. Казахстан-2030. Процветание, безопасность и улучшение  благосостояния всех казахстанцев. - Алматы: Билим, 1998. - С. 122.
Фамилия автора: Юрий КИМ
Год: 2000
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика