Лоббирование - двигатель политики

Принятие закона о лоббировании можно назвать ключевой частью очередного этапа правовой реформы, пусть даже формально он таковым и не признан. Для чего нужен такой закон и каким ему быть? Такое явление, как лоббирование, объективно присутствует в нашем обществе, однако зачастую либо в скрытой форме, либо получая неадекватную оценку. Данное обстоятельство связано с бытующим представлением о лоббировании как о чем-то нехорошем, грязном, чуть ли не постыдном, что, в свою очередь, обусловлено отсутствием четкого понятия лоббизма в общественном сознании. В обывательском понимании термином “лоббирование” охватываются все действия, относящиеся к власти и влиянию, начиная от принятия законов и подзаконных актов и заканчивая дачей взятки на таможне или в налоговой службе. Фраза “лоббировать интересы” прочно вошла в наш лексикон, но ее употребляют, не всегда задумываясь о строгом значении.

Сам термин произошел от английского слова “лобби” (коридор, в который выходят члены парламента при голосовании; кулуары) - группы поддержки, нажима, так как их “агенты влияния” ожидали законодателей в коридорах и пытались воздействовать на них, чтобы провести выгодный им законопроект, желательную кандидатуру. Цивилизованное лоббирование - это вполне законное занятие, столь же уважаемая профессия, как, например, адвокатская деятельность. Легальность, легитимность лоббирования заключается в соревновательности, в конкуренции точек зрения, доводов, аргументов, что в конечном итоге приводит к совершенствованию законодательных актов, выбору наиболее оптимального решения.

У нас, к сожалению, о цивилизованном лоббировании говорить пока не приходится по той простой причине, что отсутствует его детальная правовая основа. Тем не менее Правительство представило в Мажилис Парламента первый в истории законопроект “О лоббировании законодательных актов”, однако он был возвращен на доработку, и судьба его еще только будет решаться.

О полном отсутствии законодательной основы для лоббирования мы вести речь не можем, поскольку существует ее главная правовая предпосылка, выраженная в ст. 33 Конституции: “Граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления”.

Указанное конституционное положение необходимо, но его недостаточно для правового регулирования лоббирования законодательных актов. Действительно, теоретически каждый гражданин вправе влиять на процесс принятия государственных решений. Однако это его право должно подкрепляться определенными возможностями, дабы не остаться декларативным. Возможности влияния обусловлены наличием финансовых, организационных, политических ресурсов, доступа к источникам информации. Помимо этого, необходимо наличие связей, знание механизма принятия государственных решений и умение на него влиять, т. е. способность ориентироваться в коридорах власти.

Вполне естественно, что реально продвигать свои интересы могут весьма ограниченные группы. В этом нет ничего необычного - всем государственным системам свойственна близость к рычагам влияния лишь узких кругов общества. Вопрос состоит в том, как это отражается на интересах всего населения в целом - конструктивно или деструктивно. Результат же зависит от того, насколько открыто и законно происходит процедура продвижения интересов.

Закрытый, изолированный процесс принятия решений имеет разрушительный эффект для общества и государства. Во-первых, это связано с тем, что конституционное право широких слоев населения, неправительственных организаций на участие в управлении делами государства остается нереализованным. Во-вторых, кулуарный способ принятия важнейших решений всегда оставляет возможность для злоупотреблений и, как правило, превалирования узких групповых интересов над общенациональными.

Законодательно установленные правила осуществления лоббистской деятельности как раз необходимы для того, чтобы трансформировать ее из закрытой в открытую, направить в цивилизованное русло. С одной стороны, необходимо дать возможность продвигать свои законные интересы широким слоям населения, общественным группам. С другой стороны, действия существующих “групп давления” следует поставить в рамки правил, сделать сам процесс влияния контролируемым.

Разработанный Правительством и отклоненный Парламентом законопроект, к сожалению, не способен достичь обозначенных целей.

 

Кухарка может быть лоббистом?

Законопроект определяет круг прав, которыми обладает лоббист и которые, по-видимому, должны помочь ему в достижении цели. И здесь получается очень любопытная вещь. При ближайшем рассмотрении оказывается, что лоббисту не предоставляется никаких иных прав: лишь повторяется тот набор конституционных прав и свобод, которыми обладает любой гражданин нашей республики.

Так, лоббист вправе получать интересующие его законопроекты и представлять на рассмотрение свои проекты или поправки к законам. Но, согласно п. 3. ст. 18 Конституции РК, и каждый гражданин - будь то лоббист либо домохозяйка - имеет право ознакомиться со всеми документами и решениями, которые затрагивают его права.

Далее, лоббист имеет право быть принятым уполномоченным должностным лицом и вести с ним переговоры. А под уполномоченными лицами подразумеваются депутаты Парламента и члены Правительства. Что интересно, лоббист имеет право быть принятым уполномоченным лицом, хотя в проекте закона не оговорено, что это самое лицо его принять обязано. Но ведь по закону у нас любой гражданин и без того вправе попасть на прием к государственному должностному лицу и быть выслушанным.

Единственное дополнительное правомочие лоббиста - действовать от имени третьего лица, т. е. своего клиента, что, впрочем, тоже нельзя назвать чем-то исключительным.

Дополнительные же обязанности лиц, осуществляющих лоббистскую деятельность, связаны лишь с регистрацией. При посещении депутата или члена Правительства лоббист обязан заполнять регистрационную форму. В ней указывается имя самого лоббиста, его клиента и даже характер лоббируемых им интересов. Причем такие регистрационные формы предполагается сделать доступными для общественности.

Таким образом, законопроект, по своей сути, подчеркивает то, что уже предусмотрено Конституцией и действующим законодательством. Но будет ли это способствовать целям принятия закона? Вряд ли. Напомним, что цель этого закона - дать возможность широким общественным группам влиять на законодательный процесс. Но как, если лоббист не приобретает никаких новых прав? Вторая цель - пресечение незаконного давления. Но закон не содержит никаких ограничений, помимо того что нужно заполнять регистрационную форму перед посещением. Однако весьма сомнительно, что подобную операцию будут производить “теневые” лоббисты.

Единственное новшество, которое может возникнуть в случае принятия закона в таком варианте, - это создание ряда структур, которые назовут себя лоббистскими и возьмут в свои руки посредничество с государственными органами. А у тех в свою очередь появится предлог не предоставлять информацию тем гражданам и организациям, которые захотят продвигать свои интересы самостоятельно.

Для совершенствования законопроекта о лоббировании было бы полезно учесть опыт зарубежных стран.

 

Третья палата парламента

Наиболее широким опытом в сфере лоббирования обладают, безусловно, Соединенные Штаты, где данное явление и зародилось в начале XIX в. Сейчас лоббисты являются основными игроками в законодательной игре и их называют “третьей палатой Конгресса”. К тому же лоббирование - довольно прибыльный вид бизнеса. На этом поприще в Америке занято 42000 человек, т. е. по 6 лоббистов на 1 законодателя. Правовой основой лоббирования является конституционное право “обращаться к правительству с петициями о прекращении злоупотреблений”.

Конечно, случаются скандалы, связанные со злоупотреблениями, взятками, коррупцией. Вопрос о разграничении законного лоббирования и незаконной торговли влиянием до сих пор дебатируется в американском обществе. Однако в целом лоббирование воспринимается как нормальное явление, и такое отношение обусловлено его неоценимой ролью в законодательном процессе.

Дело в том, что в современных условиях принятие нормативных актов невероятно усложняется, особенно в отдельных отраслях бизнеса, финансов, требующих профессиональной компетенции. Понятно, что конгрессмены не могут обладать всеми необходимыми знаниями, информацией и нуждаются в экспертах. А в роли таких экспертов чаще всего и выступают лоббисты. Им дают слово на заседаниях комитетов, на парламентских слушаниях. Как правило, в каждом случае бывают две противоположные точки зрения: “за” и “против” законопроекта. Законодатель же смотрит на аргументы сторон, сравнивает и пытается найти баланс между интересами.

Естественно, что процесс лоббирования не исчерпывается докладами в законодательных собраниях и включает сложную систему юридических приемов и способов.

Будучи в Вашингтоне, мне удалось побеседовать с одним из влиятельных лоббистов - Джеком Бушнером из компании “Mannat, Phelps & Phillips”. Раньше он заседал в Конгрессе, а теперь его профессия называется “юрист” и связана исключительно с оказанием влияния на законодательный процесс. Он рассказал, что у них есть отлаженная технология лоббирования.

Сначала в компанию поступает заказ на то, чтобы повлиять на принятие либо отклонение определенного законопроекта. Заказчик, как правило, - крупная корпорация или банк. Первым делом выбирается “ангел” - тот конгрессмен, на которого нужно будет повлиять. Критерием отбора служит его заинтересованность в решении данного вопроса. Например, если законопроект касается химической промышленности, то выбирается тот конгрессмен, у которого в округе находится скопление химических заводов.

Следующий этап носит название “разведка”. На этой стадии лоббист вступает в контакт с аппаратом конгрессмена. Нужно выяснить, как “ангел” прежде голосовал по этому вопросу, узнать его позицию. Затем следует установить, осведомлен ли он о мнениях других заинтересованных сторон - избирателей, представителей малого бизнеса, профсоюзов, торговых компаний, “зеленых” и т. д., осознает ли он последствия своего решения. Потом уже лоббист излагает собственную позицию (точнее, его заказчика) и выясняет, понимает ли ее конгрессмен. Причем все вышеуказанные “разведывательные действия” осуществляются пока что через аппарат законодателя.

Если становится очевидно, что обрабатывать “ангела” бесполезно, то лоббист возвращается к заказчику. Если же есть какой-то шанс, то начинается “игра”. Лоббисты решают, каких актеров пригласить на сцену и сколько. Для этого необходимо знать все источники влияния на конгрессмена в его собственном округе. Организуются обращения к депутату со стороны профсоюзов, избирателей, всевозможных деловых ассоциаций, развертывается информационная кампания. Лоббисты доходчиво объясняют выгоду от принятия закона: появится столько-то рабочих мест, увеличатся поступления в бюджет, лучше станет экология и т. д.

Если дела продвигаются с трудом, лоббист может воспользоваться своими личными связями с законодателем. Он встречается с ним и пытается доказать цифрами и фактами свою позицию.

Казахстанский законопроект о лоббировании показался бы штатовским лоббистам суперлиберальным - ведь он практически не касается финансовой стороны лоббирования. Американское же законодательство предусматривает целый комплекс финансовых ограничений. Во-первых, лоббисту запрещено не только давать деньги, но и даже обещать законодателю материальную поддержку на выборах.

Во-вторых, что очень примечательно, вознаграждение лоббиста не может ставиться в зависимость от того, добился он своей цели или нет.

В-третьих, лоббист обязан регистрировать не только свои посещения должностных лиц, но и все расходы, которые он понес на лоббирование. Каждый лоббист должен дважды в год подавать заявления о том, какую сумму он израсходовал на цели влияния. Сюда входят и напитки, и угощения, и транспорт, и реклама, и др. Лоббист должен указать фамилии всех законодателей, на которых он потратил больше 25 долларов. Более того, его наниматели тоже обязаны подавать подобные отчеты. В декларации указывается, что заполняющий осведомлен об угрозе наказания за предоставление ложных сведений.

Информация о расходах на лоббирование может быть в любое время предана гласности, а все нарушения правил лоббистской деятельности рассматриваются специальной комиссией, и дело может закончиться уголовным преследованием.

 

Транспарентность - основа  эффективного нормотворчества

Безусловно, существующие в нашем государстве приемы лоббирования отличаются от западных традиций. Но тем не менее влияние на законодательный процесс у нас существует и пытаться игнорировать этот факт по меньшей мере неразумно. Между тем законопроект о лоббировании был отклонен парламентариями не только по причине его несовершенства, но и из-за категоричного неприятия этого закона в целом. Высказывалось такое опасение, что единственная цель его принятия - узаконить проталкивание групповых корыстных интересов.

При этом не учитывалось, что законы лишь регулируют общественные отношения, а не создают их. Независимо от того, примем мы закон или нет, лоббирование, как таковое, существует и будет существовать. Только в первом случае мы будем иметь дело с контролируемым процессом конкуренции позиций, а во втором нас ожидает неуправляемая торговля влиянием.

Лоббирование воспринимается в большинстве случаев как продвижение частных экономических интересов. Однако на таких же основаниях свои интересы могут защищать профсоюзы, неправительственные организации, “зеленые” и т. д. При этом принято считать, что они не могут быть субъектами лоббирования вследствие ограниченности финансовых ресурсов. Действительно, достаточно сложно и затратно разработать альтернативный законопроект. Но практика показывает, что парламентарии чаще рассматривают не новые проекты, а изменения и дополнения к уже существующим. Зачастую дискуссия разворачивается не по поводу всего проекта, а вокруг отдельных его положений. Иногда достаточно пролоббировать изменение хотя бы одного пункта, чтобы достичь нужной цели.

Какие концептуальные моменты должны быть учтены в законопроекте о лоббировании?

Возвращая на доработку законопроект, депутаты хотели распространить сферу его регулирования на лоббирование не только законов, но и подзаконных актов. И это вполне обоснованно: ведь не секрет, что именно при издании нормативных актов исполнительной властью реализуются экономические интересы, и именно здесь фактически происходит самое мощное лоббирование.

Но вдвойне более важным является обеспечение транспарентности, или прозрачности процедуры лоббирования, независимо от того, что выступает его объектом. Идея, образно говоря, состоит в том, чтобы общество достоверно знало, откуда “растут ноги” каждого конкретного нормативного правового акта. Соответственно, законодательно должна быть закреплена обязанность лоббиста регистрировать акты, которые он продвигает (а не только контакты с должностными лицами!), и его право получать подобную информацию о зарегистрированных актах других лоббистов и предавать их гласности.

Закон также должен предусмотреть право лоббистов знакомиться с проектами нормативных правовых актов, находящихся на рассмотрении. Чтобы это право было действенным, ему должна быть корреспондирована обязанность государственных органов официально извещать о начале рассмотрения проектов тех или иных нормативных правовых актов, встречаться с лоббистами, рассматривать их предложения и давать обоснованные ответы.

За нарушения правил лоббирования, включая финансовые, должна наступать конкретная ответственность, включая отказ в регистрации нормативных правовых актов, принятых с нарушениями.

В таком случае общество будет знать, чьи интересы стоят за тем или иным нормативным актом на уровне не домыслов и кухонных разговоров, а абсолютно достоверных сведений, будет очевидна история принятия того или иного нормативного акта, предпочтительность именно этого варианта в сравнении с предложенным. Таким образом, ответственность за принятие того или иного управленческого решения будет персонифицирована.

Фамилия автора: Александр СУХАНОВ
Год: 2000
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика