О необходимости создания национальной Концепции социального государства

Правовой основой деятельности социального государства стало утверждение и реализация второго поколения прав и свобод личности – социально-экономических и культурных. Прочно войдя в систему конституционных прав и свобод большинства демократических государств (особенно тех, чье конституционное развитие после второй мировой войны существенно активизировалось), они сформировали базовые направления государственной социальной политики. Такая практика получила распространение во II пол. ХХ в., когда реконструкция (Франция, Германия, Италия, Испания и др.) и построение (Турция, Япония, Южная Корея и др.) современных конституционных основ государственности в мире шли полным ходом. Подобные тенденции охватили большинство стран, отказавшихся от социалистической ориентации, а также образовавшихся на постсоветском пространстве. Строившие почти полвека при полном государственном патернализме общество социальной справедливости без какой-либо внутренней конфронтации и создавшие прочную систему социальной защиты населения, они мало уделяли внимания проблеме обеспечения свободы личности и «естественных» прав человека. Это стало причиной определенного историко-правового казуса. Формирование новой государственности пошло в обратном направлении – фундаментальные принципы социального государства в значительной степени уже имелись в системе общественных отношений, главным же приоритетом стало воплощение идей правового государства.

Между тем, очевидна лаконичность конституционных норм, в них отсутствуют разъяснения их содержания, сферы и пределов действия. Толкование их осуществляется в правовых актах, программах и концепциях органов государственной власти, направленных на их реализацию, а также постановлениях Конституционного Совета. Единое понятие социального государства до настоящего времени остается до конца не разработанным. Каждое социально ориентированное общество по-своему видит пути и условия его построения в соответствии с собственными возможностями. Поэтому весьма актуальной является выработка национальной концепции социального государства, содержащей не только четкое разъяснение одной из основополагающих конституционных норм, но и конкретный план действий государственных и общественных организаций по проведению ее в жизнь.

Объективная необходимость разработки концепции формирования социального государства состоит в целесообразности стратегического планирования дальнейшего развития социального сектора экономики. Концепция должна содержать основные приоритеты реализации его функций и задач непосредственно в Республике Казахстан, исходя из исторических особенностей развития страны, менталитета народа, финансовых возможностей государства и с учетом современных тенденций в теории и практике становления социальных основ государственности на Западе.

Все направления развития государственности должны быть обоснованы экономически. В государстве, которое видит дальнейший путь своего экономического роста в становлении «промышленности потребления» (легкая, пищевая, перерабатывающая) и расширении внутреннего рынка, развитие системы социального обеспечения благотворно сказывается на прогрессе. Государственная материальная помощь и поддержка способствует увеличению продаж товаров народного потребления, повышает спрос на них, давая толчок для заметного роста этих отраслей экономики и тенденции на полное импортозамещение продукцией отечественных предприятий. Экспортные секторы экономики (добывающая, металлургическая), являющиеся в настоящее время наиболее крупными налогоплательщиками и за чей счет, в основном, осуществляются сегодня социальные программы, «не заинтересованы» в формировании социального государства. Жесткий государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и высокие ставки налогов выступают достаточными аргументами для этого. Но продавать сырье и продукцию первичной переработки в другие страны и закупать там товары народного потребления на экспортную выручку – тупиковый путь для любой страны, стремящейся к экономическому процветанию. Стратегия развития Казахстана до 2030 года предусматривает диверсификацию производства с целенаправленным отходом от сырьевой ориентации. Поэтому становление социальной государственности не противоречит долгосрочным экономическим приоритетам казахстанского общества.

Относительная слабость реального сектора экономики Казахстана и низкие доходы основной массы населения непосредственно влияют на размеры налоговых поступлений в бюджет, что ограничивает объем социальной деятельности государства. Согласно официальному толкованию Конституционного Совета п.1 ст.1 Конституции 1995 года, Казахстан намерен развиваться как государство, которое берет на себя обязательство смягчать социальное неравенство путем создания условий для достойной жизни своим гражданам и свободного развития личности, адекватных возможностям государства. При этом необходимо полностью отказаться от доставшейся по наследству от советского периода разбухшей системы государственных социальных обязательств, объединяющей огромное количество льгот, пособий, дотаций. Концепция обеспечит целенаправленное использование выделенных средств и осуществление полномасштабной государственной поддержки тех программ социального развития, которые вызваны общественной необходимостью, исключая принцип максимально полного охвата населения социальными услугами. Это позволит избежать ситуации, когда провозглашенная гарантия законодательного обеспечения социальных прав не обеспечена фактическими экономическими условиями, то есть когда размеры материальной помощи настолько невелики, что не гарантируют прожиточного минимума ее получателям, хотя спектр их очень широк. Учитывая высокий процент нуждающихся в государственном вспомоществовании в казахстанском обществе и имеющиеся проблемы в экономике, государству для избежания нагнетания внутренней конфронтации важно четко указать свои приоритеты в системе социальной защиты и тенденции ее дальнейшего расширения.

Концепция должна строиться с учетом сущности и назначения социальной государственности. Формирование социального государства предполагает четыре основных направления деятельности:

1) создание правовых установлений и правил, формирующих достойные условия жизнедеятельности каждому, посредством системы запретов на те или иные формы возможной дискриминации;

2) организация системы социального обеспечения через предоставление материальных благ и выплату денежных пособий некоторым категориям населения из государственного бюджета (пенсии, пособия, социальные выплаты);

3) формирование основ стабильного развития, технического прогресса и безопасности будущих поколений (реализация права на образование, охрану здоровья и нормальную экологическую среду, осуществляемая через оказание государством бесплатных услуг в этих отраслях);

4) становление системы социального страхования.

Первое направление охватывает систему законодательных мер по реализации социально-экономических прав человека: на минимальный размер оплаты труда, запрет его принудительной формы, право на человеческие условия труда, на отдых. Тем самым создаются условия для заключения достойных трудовых контрактов между работодателями и работниками, почти исключающих возможность использования незаконных форм эксплуатации (более чем 8-часовой рабочий день, договоры о купле-продаже труда по цене ниже определенной величины или неравных условий его оплаты, игнорирование системы охраны труда и другие). Это направление, в отличие от двух последующих, не требует больших финансовых затрат и ограничивается формированием правовых рамок для действий заинтересованных сторон (например работодателя и наемного работника) и организацией государственного контроля за деятельностью субъектов трудовых отношений по исполнению ими конституционных и иных законодательных норм. Являясь внутриполитической функцией государства, оно составляет структурную часть его общественной «нагрузки» и не входит в противоречие с основами правовой государственности.

Социальное государство – это, прежде всего, перераспределение национального дохода в целях выравнивания социальных статусов всех членов общества на основе социальной справедливости и равенства. На этих принципах базируется второе направление его деятельности, которое заключается в организации системы социального обеспечения. Данная система предполагает материальное вспомоществование отдельным категориям населения, в силу разных причин нуждающимся в государственном попечении. Именно второе направление деятельности вызывает серьезную (часто справедливую) критику противников социального государства. Видя в нем принудительное лишение путем налогообложения части имущества или имущественных прав активной группы граждан с последующей ее передачей другим гражданам, они оспаривают правовую природу этой формы государственного насилия. Практика функционирования социальных государств в развитых индустриальных обществах показывает, что такие виды, как пособие по безработице, жилищные пособия и ряд других не способствуют появлению стремления у большинства получающих помощь улучшить свое материальное положение, активизировать жизнедеятельность, приводят их к инертности и приспособленчеству. Осуществляемая за счет средств налогоплательщиков, то есть активной части граждан, социальная помощь также противоречит принципам свободы и справедливости. Государство перераспределяет часть доходов, полученных им в виде налоговых поступлений, на оказание помощи гражданам, в настоящее время не участвующим (частично, временно или постоянно) в создании общего богатства страны. При этом подавляющее большинство экономически активного населения такой помощи не получает, так как имеет другие источники доходов. Таким образом, реализация системы социальной помощи, проводимой государством в целях социальной справедливости, одновременно входит в противоречие с ее принципами по отношению к тем, за чей счет она осуществляется.

Конституционное закрепление система социальной помощи получила в ст. 28 Основного Закона Республики Казахстан. Субъекты государственного вспомоществования различаются своим социальным статусом и обстоятельствами наступления зависимости от него, которые можно условно разделить на четыре вида:

1) достижение определенного возраста;

2) наступление определенных трагических жизненных обстоятельств;

3) семейные обстоятельства;

4) трудности, связанные с экономическими кризисами и условиями капиталистического способа производства.

К социально уязвимым категориям относятся пенсионеры, инвалиды, лица, потерявшие кормильца, ветераны и иные граждане, имеющие право на льготы, малообеспеченные семьи (с низкими доходами, неполные, многодетные семьи), бедные и безработные. Относительно последних четырех категорий населения, имеющих право на государственное вспомоществование, Конституция не содержит конкретных указаний, а ссылается на «иные законные основания». Эта формулировка дает государственным органам возможность постоянного расширения списка оснований получения пособия. Идеология социального государства не противоречит такому расширению, что может быть использовано (и активно используется!) в политической программе каждого политика, стремящегося к власти. Условие решения социальных проблем – важнейший аргумент в борьбе за голоса избирателей на всех выборах. Но использование социальных лозунгов для получения политических дивидендов может пагубно сказаться на дальнейшем экономическом развитии.

Несомненно, неоправданное увеличение социальных функций государства в политических интересах отрицательно скажется на структуре социально-экономических отношений, порождая психологию потребления, иждивенчества и отсутствия стимулов. Полное выравнивание доходов среднего класса, самостоятельно создающего собственное благополучие, и трудоспособных малоимущих посредством социального вспомоществования, мы считаем проявлением социальной несправедливости. В последнее время в Казахстане осуществляется очень активная политика в области социальных отношений. Принимается большое количество законодательных актов, усиливающих вмешательство государства в социальную сферу, предпринимаются попытки повышения уровня доходов основной массы населения посредством государственной адресной помощи нуждающимся, расширяется список категорий граждан, имеющих право на пособие. Однако рассматривать рост государственных социальных гарантий как одну из главных целей экономической политики и делать экономическую свободу и развитие частной собственности средством достижения этих целей нельзя.

Концепция не только определит основные принципы социального обеспечения, но и поможет подойти к решению конкретных социальных проблем с новых позиций. Примером формирования концептуально новой социальной политики государства может стать изменение векторов социальной поддержки семьи. Она должна исходить из интересов семьи со средним достатком, рассчитывающей только на собственные силы. Существенным вспомоществованием государства молодым семьям явилась выплата единовременных пособий на рождение ребенка. Помимо этого, следует законодательно закрепить:

– выплату государственных пособий на детей дошкольного возраста, которые должны осуществляться в виде компенсаций детским дошкольным учреждениям на каждого ребенка, посещающего его (тем самым снизится стоимость пребывания его там для бюджета семьи);

– оказание социальной помощи детям из многодетных семей (имеющим более трех детей дошкольного и школьного возраста) в виде предоставления школьных обедов и обеспечения учебными пособиями на бесплатной основе по представлению администрации школы;

– сокращенный рабочий день или индивидуальные графики работы для матерей, имеющих малолетних детей в возрасте до 3 лет.

Материальная поддержка государством всех неполных семей посредством выплаты специальных пособий видится нецелесообразной в силу двух причин. Во-первых, этот вид помощи порождает безответственность родителей по отношению к детям и их воспитанию. Во-вторых, он вступает в противоречие с традиционными семейными устоями, создавая условия для воспитания детей не двумя, а одним из родителей, что несет в себе определенную социальную угрозу. Поэтому критерием государственной материальной поддержки неполных семей должна стать исключительно нуждаемость, определяемая на основе установленной правительством черты бедности. В случае тяжелого материального положения иных неполных семей, социальная помощь от государства может оказываться также в рамках других республиканских и областных социальных программ: по утрате кормильца, адресной социальной помощи, льгот по оплате коммунальных услуг и других.

Третье направление деятельности социального государства охватывает создание условий стабильного общественного развития, технического прогресса и безопасности будущих поколений. Осуществление этих задач возможно через целенаправленную реализацию права граждан на образование, охрану здоровья и нормальную экологическую среду. Государственная интервенция в эти жизненно важные сферы общественного бытия оправдана тем, что на данный момент только государство имеет необходимый экономический и политический ресурс для их регулирования. Этим отраслям социальной инфраструктуры в последнее время уделено большое внимание со стороны органов государственной власти: разработана и действует современная законодательная база, осуществляются несколько серьезных целевых правительственных программ, обозначивших приоритеты государственной социальной политики в этих областях.

Четвертое направление по формированию устойчивой системы социальной защиты населения предусматривает трансформацию самих механизмов защиты, переориентирование их с государственного патернализма на личную ответственность граждан. Введенный Налоговым кодексом (Закон № 209-II от 12 июня 2001 г.) единый социальный налог (его размер колеблется от 6,5 до 21% в зависимости от определенных условий), взимаемый с юридических лиц, стал шагом в сторону от страховой реформы. Наемные работники вновь полностью освобождаются от участия в системе обязательного страхования, так как налогоплательщиками признаются только работодатели, индивидуальные предприниматели, адвокаты и нотариусы. Конечно, это продиктовано сложившейся за долгие годы культурой всеобщего охвата населения социальными услугами на равных условиях, независимо от суммы отчислений. Только теперь страхование осуществляется как за счет государства (бюджетные организации), так и работодателей. Между тем, следует уделить внимание становлению полноценной системы социального страхования, делая упор на интенсификацию развития сферы индивидуального страхования.

Преимущества обязательного социального страхования перед социальным обеспечением очевидны. Прежде всего, оно существенно сократит налоговые расходы работодателя и удешевит себестоимость выпускаемой продукции, так как постепенное расширение системы обязательного страхования на конкретные социальные риски пропорционально уменьшит процентную ставку налога. Работодатель получит возможность фактически повысить заработную плату наемным работникам, не боясь значительного увеличения суммы обязательных платежей в бюджет в результате такого повышения. Система обязательного индивидуального страхования существенно ограничивает государственное вмешательство в эти сферы только функцией надзора и контроля, усиливает личную защищенность граждан в страховании и их персональную ответственность в случае наступления социального риска, и, наконец, отходит от принципа равной суммы получения страховки независимо от взноса.

Концепция социального государства должна основываться на конкретных конституционных нормах. Современные тенденции развития социального государства требуют несколько иного подхода в формировании правовых условий системы социальной защиты. Поэтому назрела необходимость внесения определенных поправок в некоторые статьи Конституции 1995 года, касающихся правового статуса личности в сфере социального обеспечения.

1. В целях конкретизации субъектов, имеющих право на пособие, сформулировать новую редакцию п. 1 ст. 28 Конституции 1995 г., содержащей основы государственных гарантий в этой области: «Гражданину Республики Казахстан гарантируется минимальный размер заработной платы и государственное социальное обеспечение в случае болезни, инвалидности и потери кормильца. Каждому гражданину гарантируется получение минимального размера пенсии, выплачиваемой за счет средств государственного бюджета. Государство осуществляет социальную поддержку малообеспеченных граждан».

Такая редакция статьи Основного Закона позволит сохранить смешанную систему пенсионного обеспечения, основанную на принципах накопительной, но сохраняющей элементы распределительной; ограничить круг лиц, имеющих право на государственное социальное обеспечение; максимально охватить социальным вспомоществованием граждан, действительно нуждающихся в нем.

2. Право многодетных семей на социальную помощь обозначить включением в ст. 27 Конституции, регулирующую основы взаимоотношений государства и семьи, дополнительного пункта следующего содержания: «Государство осуществляет социальную поддержку многодетных семей».

Подводя итог, можно сказать, что в последнее время утвердилось неверное понимание основного назначения социальной политики. Государственная социальная политика в системе рыночного хозяйства – это не только финансирование нерентабельных, но общественно важных отраслей социальной сферы (образование, культура, экология и др.) и материальное обеспечение социально уязвимых категорий населения. Первостепенной ее задачей является создание условий полноценного развития каждой личности независимо от материального положения, а перечисленные выше характеристики – лишь одни из инструментов реализации этой задачи. Концепция социального государства отразит государственное видение развития социальной инфраструктуры, методы преодоления назревших проблем в этой области общественных отношений и будет способствовать выравниванию статусов всех участников социального общения. Концептуальное закрепление приоритетов социальной политики позволит также установить дальнейшие задачи государственных органов на этапе становления основ социального государства, основные принципы его функционирования, распределение сфер компетенции и ответственности республиканских органов власти, акиматов всех уровней и местного самоуправления в осуществлении социальной политики, а также решить вопросы организационно-правового, финансового, кадрового, научного и информационного обеспечения активной социальной политики. 

Несмотря на очень незначительные временные рамки развития в условиях независимости, Республика Казахстан четко определилась в стратегических приоритетах своей государственности, одним из критериев которой стало конституционное закрепление принципа социального государства. Важные шаги в этом направлении уже сделаны: конституционно закреплен практически полный перечень основных прав и свобод граждан, активно осуществляется законотворческая деятельность по созданию системы правового регулирования социальных процессов, сформулированы основные задачи государства в области социального обеспечения и развития социальных отраслей экономики. В результате сложилась устойчивая динамика усиления государственного регулирования в условиях общественного согласия, способствующего стабильному экономическому росту, определенному повышению реальных доходов всего населения, постепенному переходу от конфронтации к социальному партнерству. Устойчивое социально-экономическое развитие республики в последние годы вывело Казахстан на одно из первых мест в СНГ. Недавнее признание независимыми экспертами Республики Казахстан в качестве страны со сформированной рыночной экономикой и благоприятными условиями для инвестиций – лучшее тому подтверждение. Конечно, не все гладко. Однако самым важным является то, что у казахстанцев впервые за последние 10-15 лет появилась надежда на реальное улучшение собственного благосостояния, уменьшилась степень жизненной неопределенности, люди опять стали планировать будущее. А это немало.

Фамилия автора: Андрей Шмарин
Год: 2003
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика