Особенности правового регулирования имущественных аспектов земельных отношений

Попытки широкого вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот на основе введения Земельным кодексом частной собственности на них в цивилистической литературе сопровождаются обоснованием трансформации земельного права в специфический институт гражданского права. Так, авторы учебника гражданского права подчеркивают, что земельные отношения, ранее полностью подчиненные самостоятельной отрасли – земельному праву, с разрешением частной собственности на землю и выходом на рынок права землепользования превращаются в отдельный раздел гражданского права1, что противоречит сущности земельных отношений. Нельзя согласиться и с тем, что под земельными отношениями следует понимать только общественные отношения в области использования и охраны земель, а отношения, связанные с земельным участком, признаваемым недвижимым имуществом, следует отнести к гражданским отношениям2.

 Предметом земельных отношений выступает не земля вообще, а именно земельный участок, по поводу владения и пользования которым физические и юридические лица вступают во взаимоотношения между собой и государственными органами. Вместе с тем, земельный участок представляет собой часть поверхности земли, являющейся природным ресурсом и объектом охраны со стороны государства как органа публичной власти, следовательно, как представителя всех слоев населения данной страны. Устранение государства от контроля за использованием и распоряжением земельным участком, что и предполагает включение его в сферу гражданского права, субъекты которого свободны в использовании и не ограничены в распоряжении своим имуществом, неизбежно влечет за собой деградацию окружающей среды.

Принципиальная позиция о применении гражданского законодательства с учетом норм земельного законодательства находит широкое распространение в той или иной форме, в тех или иных масштабах во всех развитых странах мира.

В начале ХХ в. в конституциях ряда развитых буржуазных стран устанавливается новое понимание земельной собственности, выполняющей социальные функции.

Кардинальное изменение земельной политики государств положило начало процессам модификации общих гражданско-правовых институтов с учетом особенностей земельных отношений. Данная тенденция сопровождалась усилением публично-правовых начал в последующем регулировании земельных отношений. В этот период в ведущих капиталистических странах предпринимались попытки объединить весь гражданско-правовой, административно-правовой и иной юридический материал о земельных отношениях в комплексное земельное право3.

Правовое регулирование отношений частной собственности на землю в зарубежных странах свидетельствует о том, что идет поиск гармоничного сочетания гарантий и свободы поведения собственника с общественным интересом сохранения земли как уникального природного ресурса, национального богатства общества.

Не случайно в многочисленных документах таких авторитетных международных организаций, как ООН, ФАО, ЮНЕСКО, рекомендовано странам мирового сообщества издавать законы, регулирующие земельные отношения исходя из факта существования определенных противоречий между публичными и частными интересами в данной сфере.

Особенности земельных отношений как имущественных, в первую очередь, заключаются в том, что в земельных отношениях государство участвует в двух совершенно разных качествах – как суверен и как собственник, чего нельзя сказать о гражданских правоотношениях.

Во-первых, государство выступает в качестве крупнейшего собственника земли, а по некоторым категориям земель право государственной собственности носит исключительный характер. Это определяет место и роль государства на рынке земли в качестве субъекта, осуществляющего экономическую деятельность. В данной сфере государство становится равноправным социальным участником разнообразных имущественных отношений.

Во-вторых, государство в силу своего социального назначения, как механизм управления, издает различные нормативно-правовые акты и осуществляет государственное регулирование в тех областях общественной жизни, где это необходимо. Государство действует как сила, внешняя по отношению к экономике.

Благодаря двойственной природе государство участвует как в имущественных, так и в управленческих отношениях. Имущественные отношения, которые возникают в сфере земельного оборота, составляют стержень горизонтальных, координационных отношений. Во всем мире эти отношения тяготеют к частному праву и должны быть ограждены от административного вмешательства, разрушающего процессы рыночного саморегулирования.

Управленческие отношения, которые также возникают в сфере земельного оборота, образуют стержень вертикальных, субординационных отношений, призванных, в первую очередь, обслуживать широкий круг социально-экономических, экологических интересов общества. Именно публично-правовые нормы регулируют данные общественные отношения. В области отношений «власть-подчинение» возникновение правоотношений вне и помимо закона недопустимо. Правомочия государственных органов должны быть строго регламентированы законом, в противном случае возникает угроза чиновничьего произвола и злоупотребления властью.

С признанием приоритета юридической власти государства над его правомочиями как собственника связаны современные тенденции развития земельного законодательства республики.

Государственное регулирование земельных отношений осуществляется исходя из целевого назначения и категории земель, устанавливаемых с учетом социально-природных закономерностей их функционирования в различных сферах жизни общества; порядок использования земель той или иной категории определяется собственником, пользователем, арендатором земельных участков в соответствии с природно-сельскохозяйственным районированием земель, их зонированием, территориальным планированием их использования и землеустроительной документацией. При регулировании земельных отношений государство должно создавать экономические, правовые и организационные условия для поддержки рационального использования земельных ресурсов, их охраны и повышения качества для обеспечения территориальной и экологической устойчивости землепользования.

 Земельные отношения должны регламентироваться на основе достоверных, открытых и своевременных сведений о природном, хозяйственном, правовом положении земель, местоположении и размерах земельных участков, их количественных характеристиках, иных необходимых сведений, содержащихся в земельном кадастре.

Независимо от своих прав на землю в качестве собственника, государство в качестве суверена осуществляет государственный контроль за использованием и охраной земель; организует работы, связанные с землеустройством, ведением государственного земельного кадастра и мониторингом земель, проводит зонирование земель и т.д. Участие государства в земельных отношениях как суверена связано, прежде всего, с необходимостью рационального использования и охраны земель как объекта природы. Поэтому не может быть речи о механическом распространении на них общего режима гражданско-правового регулирования без учета экологической специфики земельных отношений. Как подчеркивает Б.В. Ерофеев, сделки с землей не должны определяться по тем же правилам, какие действуют в гражданском законодательстве при продаже обычного имущества4. В земельном законодательстве должна преобладать естественная изначальная сущность земли как объекта природы над имущественными чертами земельной собственности5.

Развернутая правовая регламентация имущественных отношений является одной из главных задач земельного права. Природными свойствами земли определяется характер, специфика имущественных прав на землю независимо от форм собственности и хозяйствования. Поэтому безусловный приоритет в вопросах отраслевой принадлежности института вещных прав на землю должен отдаваться земельному, а не гражданскому праву.

Во всех земельных отношениях одним из участников, прямо или косвенно, выступает государство. Поскольку гражданское законодательство носит общедозволительный характер, то деятельность государства рассматривается только в рамках равенства всех участников имущественных отношений. Земельное право призвано учитывать регулирующую роль государства, что влечет за собой наделение его по большому кругу вопросов односторонне-властными полномочиями.

Как подчеркивает Г.А. Гаджиев, возникновение земельного права на рубеже ХХ в. связано с осознанием большинством европейских стран необходимости публично-пра­вового регулирования земельных отношений.

Земельное право должно развиваться как совокупность, прежде всего, публично-правовых норм, устанавливающих рациональное использование и охрану земель, государственный контроль за совершением сделок, касающихся земли. Данные публично-правовые нормы земельного законодательства, отражающие важные общественные интересы, должны носить приоритетный характер6. Вместе с тем, это отнюдь не является основанием отторжения от земельного права регулирования имущественных аспектов земельных отношений, основанных на равенстве сторон.

История права дает нам различные комбинации публично-правового и частно-правового элементов; их соотношение зависит от хозяйственных условий и психологии данной эпохи7. Как справедливо отмечается в современной юридической литературе, в ходе исторического развития грани между публичным и частным правом в ряде областей стираются, возникают смешанные публично-правовые и частно-правовые отношения и институты8. Некоторые авторы расширение и распространение норм публичного права склонны рассматривать как проявление авторитаризма, а в развертывании сферы действия частного права видят свидетельство демократизации общества, усиления гарантий прав и свобод граждан, что представляется чрезмерно упрощенной трактовкой проблемы.

В современных условиях, когда и сами общественные отношения и их правовая регламентация значительно усложнились, выделить в чистом виде имущественные и управленческие отношения как объекты правового регулирования практически невозможно, о чем свидетельствует практика законодательного регулирования земельных отношений в начале прошлого века.

Таким образом, становящаяся все более очевидной социальная однородность норм, обусловленная единством объекта регулируемых общественных отношений, усилением взаимосвязи их субъектов, взаимопроникновением публично-правовых и частно-правовых начал в сфере земельного оборота, с объективной необходимостью поставила вопрос о формировании целостной отрасли на качественно новой основе.

В современных условиях правовая регламентация отношений по использованию природных объектов далеко перешагнула рамки только частного и публичного права и фактически «растеклась» по множеству отраслей.

Как показывает мировой опыт, узко гражданско-правовой подход к регулированию земельных отношений исторически изжил себя и является делом прошлого.

Отличие земельных и гражданских правоотношений состоит в том, что любой земельный участок используется строго по целевому наз­начению и охраняется как объект природы9.

О всеобъемлющем, доминирующем характере охраны земель свидетельствуют установленные в земельном законодательстве принципы: сохранения земли как природного объекта, основы жизни и деятельности народа Республики Казахстан; обеспечения рационального использования, экологической безопасности и целевого использования земли.

Видные экономисты-аграрники  Т.А. Есиркепов, У.Ж. Али­ев, исходя из особой роли земли, которая в природно-продуктивных и территориально-пространственных параметрах представляет собой универсальный фактор общественного воспроизводства, также считают, что рынок земли должен создаваться и функционировать не только и не столько по нормам гражданского законодательства, сколько и прежде всего – земельного законодательства10.

Анализ многочисленных норм Земельного кодекса свидетельствует о том, что этот основополагающий кодифицированный акт призван комплексно регулировать земельные отношения с учетом сущностного единства и относительной самостоятельности управленческих, охранительных, хозяйственных отношений, возникающих по поводу земли. Регулирование имущественных аспектов земельных отношений гражданским законодательством должно носить вспомогательный характер и применяться в случаях пробельности природно-ресурсовых отраслей в целом, о чем свидетельствует ст. 26 Земельного кодекса РК, которая гласит, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством Республики Казахстан, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством Республики Казахстан, законодательством Республики Казахстан о недрах, о растительном и животном мире, особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды.

 

1 Гражданское право.Учеб. для вузов (академ. курс). Т. 1 / Отв.ред. М.К. Сулейменов, Ю.Г. Басин. – Алматы, 2000. С. 18.

2 Государство и право. 1999. № 1. С.51.

3 Земельное законодательство зарубежных стран. – М., 1982. С. 342.

4 Ерофеев Б.В. Земельное право. – М., 1998. С.18.

5 Черноморец А.Е. Некоторые теоретические проблемы права собственности в свете Гражданского кодекса РФ // Государство и право. 1996. № 1. С. 101.

6 Государство и право. 1995. № 12. С. 101.

7 Агарков М.М. Ценность частного права // Правоведение. 1992. № 2. С. 39.

8 Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994. С. 109.

9 Стамкулов А.С. О регулировании земельных отношений // Юридическая газета. 1999. 23 июня.

 

10 Алиев У.Ж., Есиркепов Т.А., Сыбайбаева Г.А. Актуальные проблемы земельных отношений в свете проекта закона Республики Казахстан «О земле». – Алматы, 2000. С. 21.

Фамилия автора: Жумаш КОСАНОВ
Год: 2003
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика