После подписания Вашингтонского договора во всех важных аспектах НАТО в связи с многочисленными подъемами и спадами происходили значительные изменения. Североатлантический союз продолжает изменяться и теперь, а еще большие изменения, несомненно, будут происходить в будущем. Летом 2005 г. Центр стратегических исследований Клингендель (ЦСИК) при поддержке Агентства НАТО по консультациям, командованию и управлению (АККУ НАТО) провел изучение возможных контекстов будущего для целей военного планирования НАТО. В настоящей статье кратко представлены результаты этого исследования, которое называется «Варианты будущего НАТО». Оно было использовано АККУ НАТО в поддержку деятельности Командования по трансформации ОВС НАТО (КТ ОВС НАТО) по разработке ряда альтернативных «будущих миров», в каждом из которых имеется свой вариант будущей обстановки безопасности и будущего НАТО.
Литература о НАТО изобилует статьями о том, что принесет будущее Североатлантическому союзу /1/. Многие из этих статей носят нормативный характер - что хорошего или плохого есть у НАТО и как, по мнению автора, можно улучшить эту организацию. Такие статьи могут быть полезными в целях выработки политики, но авторы в них обычно исходят из своих политических предпочтений, а не последовательных размышлений о будущем или интуиции. С другой стороны, в ряде статей предпринимаются попытки исследовать будущее, но в большинстве из них авторы пытаются экстраполировать будущее НАТО исходя из своих представлений о существующих тенденциях. За прошлые два десятилетия события слишком часто преподносили сюрпризы стратегическому сообществу (падение Берлинской стены, распад Советского Союза, возникновение терроризма, как широкомасштабного всемирного вызова безопасности). Поэтому стало ясно, что для целей долгосрочного военного планирования такой экстрополяционный подход недостаточен.
Учитывая «ловушки» существующего нормативного и экстрополяционного подходов, ЦСИК организовал семинар с целью разработки ряда сценариев для создания «моментальных снимков», предназначенных для отражения главных аспектов изменений НАТО. Цель этого семинара состояла не в том, чтобы предсказать или декларировать вероятность, а в том, чтобы примерно определить различные факторы неопределенности, связанные с НАТО, и составить их картограмму, а также создать «моментальные снимки» вариантов будущего НАТО в пределах этого набора сценариев /2/. В симпозиуме участвовала группа авторитетных голландских аналитиков, представляющих различные профессиональные, академические и идеологические направления. Две сбалансированные по составу рабочие группы независимо провели определение ключевых характеристик НАТО, которые могут подвергнуться изменению в будущем, а также ведущих факторов, которые, по их мнению, будут побуждать эти изменения.
Так как результаты работы симпозиума должны были служить вкладом в долгосрочное планирование Североатлантического союза, вопрос о том, будет ли НАТО существовать в 2025 г., не получил систематического освещения. По мнению большинства участников, хотя гипотетически исчезновение НАТО возможно, в рамках поставленных задач оно не вписывается в цели военного планирования.
Основные характеристики НАТО. Первым шагом в реализации применяемой методики было выявление главных характеристик НАТО, которые, по мнению группы исследователей, могут измениться в предстоящие двадцать лет. Для каждой из этих характеристик была разработана простая шкала, что позволило ограничить диапазон, в пределах которой могут происходить изменения /3/. Характеристики, которые выделила группа, и величины соответствующих шкал представлены ниже:
Трансатлантические связи: прочность связей (политических и оперативных) между американскими и европейскими союзниками;
Руководство США: степень участия США в деятельности НАТО и желание брать на себя руководящую роль;
Зона боевых действий: географическая зона, в пределах которой могут проводиться операции НАТО;
Принятие решений: степень, в которой Североатлантический союз может принимать решения по спорным вопросам;
Нисходящее руководящее влияние: степень, в которой НАТО, как организация, может влиять на решения и действия своих членов;
Спектр операций: пределы спектра конфликтов, в котором НАТО будет вести свои операции;
Силы и средства: масштабы сил и средств, которые будут находиться в распоряжении Североатлантического союза, и его эффективность в совместном применении инструментов принуждения;
Политический характер организации по сравнению с военным: соотношение политического и военного аспектов Североатлантического союза;
Членство: масштабы членства в НАТО и его географическая зона.
На следующем этапе участники симпозиума обсуждали главные ведущие факторы, которые, по их мнению, могут вызвать изменения в вышеупомянутых характеристиках. Группа выделила следующие три ключевых ведущих фактора:
Готовность США принимать на себя руководящую роль в НАТО: будет ли руководство США сильным или оно будет отсутствовать;
Влияние Европейского союза: будет ли он последовательным политическим участником этого процесса с соответствующим существенным присутствием в международной политике (включая сферу безопасности), или его участие будет эпизодическим и, следовательно, слабым;
Восприятие угрозы: независимо от характера угрозы, будет ли у союзников по НАТО в 2025 г. общее восприятие угрозы или оно будет все в большей мере различаться у различных участников Североатлантического союза.
Интересно отметить, что обе рабочие группы выделили движущие факторы, которые носят исключительно внутренний характер в НАТО. Они независимо пришли к выводу о том, что события, происходящие внутри Североатлантического союза, будут значительно более важными для его будущего, чем те, что будут происходить в широкой обстановке безопасности за пределами НАТО /4/.
Именно эти характеристики и движущие факторы, а не конкретные тенденции, образуют контуры будущего облика и характера НАТО. Результатом обсуждения в группе стали не конкретные сценарии, а определение сценарного пространства. Нижеследующее сценарное пространство наглядно показывает главные факторы неопределенности, с которыми сталкивается НАТО. Контуры этого пространства определяют крайние величины упомянутых выше движущих факторов. В этом пространстве группа разместила пять «моментальных снимков» НАТО, которые можно использовать как некоторый контекст для военного планирования. Их следует рассматривать как иллюстрации в сценарном пространстве, а не исчерпывающий список всех вероятных вариантов будущего НАТО в 2025 году. Тем не менее, они отбирались с учетом их достаточного разнообразия и широты, чтобы отразить главные аспекты изменений НАТО и, таким образом, внести свой вклад в военное планирование.
Исходя из этих соображений руководство НАТО разработало несколько сценариев.
По этому сценарию США являются доминирующей политической силой на международной арене и полностью принимают на себя руководящую роль в НАТО. Расширение Европейского союза не привело к усилению политического единства, а Европейской политике безопасности и обороны (ЕПБО) недостает координации и энергичности. С обеих сторон Атлантики одинаково осознаются угрозы, с которыми сталкивается Североатлантический союз. На фоне этого контекста европейские государства рассматривают НАТО в качестве предпочтительного инструмента повышения глобальной стабильности. Тем не менее, общее политическое восприятие мира не привело к существенному повышению оборонного потенциала. В результате этого способность вести совместные действия с США в верхней части спектра конфликтов сохранили лишь несколько европейских союзников. Европейские государства не способны осуществлять управление военными действиями по всему спектру крупных операций на ТВД без значительной поддержки США /5/. Технологический разрыв между двумя континентами по-прежнему увеличивается. Стандарты оперативной совместимости существуют и совершенствуются, но большинство европейских союзников может предложить лишь ограниченные по возможностям экспедиционные силы и средства для операций кризисного регулирования. Тем не менее, США по-прежнему заинтересованы в особых видах европейского военного потенциала и продолжают рассматривать НАТО как предпочтительный форум, позволяющий опекать уже существующих или потенциальных поставщиков сил. Аналогично этому, европейские государства-члены воспринимают НАТО как защищенный привилегиями инструмент для использования своих вооруженных сил. Возможности НАТО носят глобальный характер, и благодаря широким масштабам имеющегося потенциала они охватывают большую часть спектра операций. Североатлантический союз служит мощным, гибким, модульным комплектом инструментов. Он един в своем восприятии угроз, хотя состав коалиции определяется поставленной главной задачей и способностью отдельных членов вносить свой вклад в такие операции [6].
Второй сценарий отражает реально существующее равное партнерство между США и Европейским союзом в деле кризисного регулирования. Европейский союз уже сделал большие шаги к усилению политического единства. Повышение политической интеграции способствовало большей последовательности действий в области ЕПБО. Европейские государства разработали способы использования своих ограниченных (возможно, несколько больших) оборонных бюджетов, чтобы добиться существенного прогресса в преобразовании своих вооруженных сил и создания в них эффективных экспедиционных компонентов. Более того, разрыв в потенциалах между Европейским союзом и США сокращен, главным образом, за счет мер повышения эффективности – в том числе стандартизации военной техники и совместного использования различных сил и средств (например, средств воздушных перевозок). В этих преобразованиях важную роль сыграли Силы реагирования НАТО (СР НАТО). Заключена новая трансатлантическая политическая сделка, в соответствии с которой США допускают расширение права голоса Европейского союза в НАТО в обмен на усиленный (и дополняющий) европейский потенциал. Европейские союзники все еще соглашаются с руководящей ролью США, так как восприятие угрозы американцами и европейцами определяется совместно. С обеих сторон Атлантики имеется общее понимание того, что подлинного прогресса можно достигнуть, проецируя стабильность и мир посредством подлинного партнерства. Возможности проведения европейскими странами операций на большом удалении и в верхней части спектра конфликтов остаются ограниченными по сравнению с США. Поэтому принято разделение труда, при котором Европейский союз (даже при проведении операций без американской поддержки) ведет военные операции, в основном, на небольшом удалении от Европы и в нижней части спектра конфликтов. Вооруженные силы отдельных европейских стран могут участвовать вместе с США в операциях глобального масштаба в верхней части конфликтного спектра, используя установленные процедуры, силы, средства и ресурсы ОВС НАТО. Добровольные коалиции (также внутри НАТО) остаются важной особенностью международного кризисного регулирования, но НАТО также все в большей мере действует как самостоятельный участник.
В третьем варианте НАТО представляет собой менее сплоченный союз, основанный на ограниченной приверженности ему США, Европейском союзе, обладающем средней мощью, и расхождениях в трансатлантическом восприятии угрозы. Это приводит к подходу к остаточному потенциалу НАТО как к «комплекту инструментов», поэтому с учетом малой сплоченности НАТО ее возможности играть роль стабильного участника глобального процесса кризисного регулирования ограничены /7/.
Европейское и американское восприятие угроз безопасности, с которыми они сталкиваются, расходятся. США рассматривают мир преимущественно с традиционной «реалистичной» точки зрения и уделяют главное внимание военным угрозам, а их европейские союзники, опираясь на усилившееся, но все еще не полное политическое единство в Европейском союзе, исходят их постмодерного взгляда на мир и подчеркивают важность невоенных подходов в своих соображениях относительно обеспечения безопасности. Европейские капиталы вкладываются преимущественно в создание потенциала для нижней части спектра, такого как силы и средства для проведения операций по восстановлению и стабилизации. Поскольку возникают все большие трудности в определении общих политических приоритетов, положение НАТО на международной политической арене ухудшается, и одновременно с этим усиливаются политические разногласия в Североатлантическом союзе. Интерес США к руководству Североатлантическим союзом падает. Разрыв в потенциалах не ликвидирован. Вместо этого произошла диверсификация потенциала, что ослабляет Североатлантический союз как военную структуру. Различия в стратегической культуре между союзниками носят существенный характер. Таким образом, упреждение военными средствами продолжает быть предпочтительным вариантом при вмешательстве США, но его не принимают государства-члены ЕС. В положительном плане можно отметить, что европейские государства-члены уделяют главное внимание развитию направлений кризисного реагирования, гуманитарной помощи и создания потенциала оказания помощи при стихийных бедствиях, поэтому теперь в распоряжении НАТО имеется более широкий набор инструментов. Готовность использовать эти силы и средства носит глобальный характер. СР НАТО – это европейские силы, главной задачей которых является проведение операций в нижней части спектра кризисного реагирования. НАТО, в тех случаях, когда руководителям с обеих сторон Атлантического океана удается договориться об общей политике, может использовать силы и средства из своего комплекта разнообразных инструментов. Существенным препятствием этому становится решение проблемы такого неявного разделения труда.
В соответствии с четвертым вариантом будущего НАТО представляет собой союз, руководящую роль в котором играет преимущественно Европейский союз. Усиление политического единства в Европейском союзе оказало большое влияние на НАТО. Относительно успешное проведение ЕПБО привело к существенным достижениям в кризисном регулировании, что позволили сформироваться сплоченному, «более целостному» европейскому компоненту /8/. Он может действовать в рамках СР НАТО, а также способен к выполнению задач без американской поддержки. Разрыв в потенциалах не ликвидирован и, возможно, даже усилился. В большинстве своем европейские союзники неспособны вести боевые действия вместе с США в верхней части спектра конфликтов. СР НАТО используются, главным образом, для решения задач кризисного реагирования в средней и нижней части спектра конфликтов. США уделяют главное внимание средствам верхней части этого спектра и не желают использовать свои силы и средства для операций НАТО в его нижней части. В результате этого руководство США в Североатлантическом союзе ослаблено. На практике, если НАТО предпринимает какие-либо действия, то в них участвуют европейцы. Страх перед структурной трансатлантической трещиной побуждает союзников не отказываться от НАТО полностью. Но политические дискуссии продолжают сводить эффективность Североатлантического союза почти к минимуму. США действуют на односторонней основе и не участвуют в операциях НАТО, однако они оказывают политическую поддержку операциям, проводимым их европейскими союзниками. Аналогично этому страх европейцев перед разрывом с США побуждает их проводить операции под флагом НАТО. Следовательно, большая часть исходных положений европейской составляющей безопасности и обороны (ЕСБО) осуществилась и при этом европейская опора НАТО несет на себе большую часть веса НАТО.
Альтернативное направление в этом сценарии: по мере того, как руководство США в НАТО ослаблаяется, а европейские государства становятся более сплоченными, они предпочитают использовать Европейский союз как главный инструмент кризисного регулирования вместо НАТО. Таким образом, операции кризисного регулирования осуществляются посредством механизма «Берлин-плюс» с использованием средств планирования НАТО, но операции проводятся под флагом ЕС. НАТО в таком случае становится средством обеспечения операций ЕС /9/.
Последний вариант будущего НАТО в 2025 г. является самым пессимистическим из пяти. США полностью утратили интерес к Североатлантическому союзу. Разрыв в потенциалах увеличился, и даже большинство союзников по НАТО не может идти в ногу с прогрессом США области дальнейших преобразований и строительства вооруженных сил. СР НАТО не стали связующим элементом, скрепляющим Североатлантический союз. Оборонные бюджеты в европейских странах продолжают уменьшаться или в лучшем случае остаются на одном уровне. Европейские союзники обратились к Европейскому союзу и ЕПБО в поисках ответов на вопросы безопасности. По их утверждениям, при отсутствии руководства США нет необходимости вкладывать капиталы в Североатлантический союз и можно теперь сосредоточиться на европейском подходе к кризисному регулированию в рамках Европейского союза. США, со своей стороны, отдают предпочтение односторонним действиям, и лишь изредка участвуют в добровольных коалициях совместно с европейскими странами. НАТО перестает быть инструментом повышения военного потенциала и стандартизации. Хотя в этой организации обсуждаются вопросы глобальной безопасности, решимость к совместным действиям отсутствует. НАТО превратилась в политический форум, напоминающий клуб джентльменов на рубеже XXI столетия, а не организацию коллективной безопасности. Облик этой НАТО в сценарном пространстве показывает что, если США потеряют интерес к НАТО, то тогда два других ведущих фактора по сути дела утратят свою значимость. При отсутствии руководства США в НАТО, независимо от слабости или силы Европейского союза и наличия оценок угроз, будущее Североатлантического союза будет мрачным /10/.
В заключении хотелось бы вкратце подытожить перспективы дальнейшего расширения блока НАТО.
Вопрос о том, как преодолеть огромную неопределенность, возникшую в международной системе в прошлые десятилетия, стал главной проблемой специалистов по стратегическому планированию во всем мире. В быстро изменяющемся мире специалисты в области стратегического планирования уже не могут исходить из четких вариантов политики, оптимизированных для современных и будущих предполагаемых факторов определенности. Вместо этого они вынуждены исходить из адаптивных вариантов политики, которые обладают надежностью по отношению к широкому диапазону вероятных вариантов будущего. Военное планирование НАТО движется в этом направлении. К чести НАТО следует отметить, что Североатлантический союз уже начал включать фактор неопределенности о себе в свой процесс долгосрочного военного планирования. Это шаг, который даже в деловом мире часто исключается в планировании с использованием сценариев. Сценарное пространство, разработанное в исследовании ЦСИК, дает примерное представление о ключевых факторах неопределенности в будущем НАТО. Пока неясно, в какой степени эта конкретная форма неопределенности будет теперь включена в процесс, в котором она будет преобразована в конкретные оборонные потребности.
***
- 1.Делегация Политического комитета НАТО посетит Украину с визитом 4-6 октября.-niss.gov.ua/cacds/archgiveu/jovten2000/1003c.html
- 2.Катин В. Средиземное море - зона интересов НАТО.—ng.ru/world/2000-03-29/6_mediterr.html
- 3.Мы готовы к сотрудничеству, но... в определенных сферах.-redstar.ru/2002/03/23_03/3_01.html
- 4.Bin A. Strengthening cooperation in the Mediterranean: NATO's contribution.- nato.int/docu/review/1998/9804-07.htm
- 5.NATO's evolving partnerships.-nato.int/docu/review/2001/0103-01.htm
- 6.NATO Speech: Concluding Remarks DepSecGen Conference Rome, Italy - 23 March 2002.-nato.int/docu/speech/2002/s020323a.htm
- 7.Nordam J. Dispelling misconceptions and building confidence.-nato.int/docu/review/1997/9704-6.htm
- 8.Press Conference with NATO Secretary General, Lord Robertson.-netherlands.mid.ru/netherlands/visn_2_e.html
- 9.Santis N. de. The future of NATO's Mediterranean initiative.-nato.int/docu/review/1998/9801-10.htm
- 10. Solana J. NATO and the Mediterranean.-nato.int/docu/articles/1997/a970301b.htm