Общие закономерности развития института президентства в постсоциалистических странах

Демократические преобразования, проводимые в Республике Казахстан, привели к необходимо­сти поиска новой модели организации государственной власти. Основой такой модели стал общепри­знанный в современном мире принцип разделения властей, а также введение в стране института пре­зидентской власти. Разумеется, каждое из государств имеет свои национально-исторические особен­ности и традиции, что не может не сказаться на содержании и форме организации президентской вла­сти. Вместе с тем, рассматривая становления института президентской власти в Казахстане, необхо­димо учитывать, что такой процесс происходил одновременно в странах ближнего зарубежья.

Общее историко-правовое прошлое стран СНГ, сходные трансформации и демократические преобразования неизбежно порождали общие черты организации и функционирования института президентской власти. Изучение этих черт требует специального теретико-правового исследования.

Для наиболее четкого определения предмета нашего исследования необходимо попытаться дать определение понятию «Институт президентства».

Б.П.Елисеев определяет институт президентства как интеграционный правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной власти. Его также опре­деляют как совокупность государственно-правовых норм, регулирующих формирование и функцио­нирование государственной власти [1].

По мнению Г.В.Дегтева, институт президентства должен рассматриваться как совокупность вла­стных полномочий президента в сфере государственного управления, основанных на конституцион­ных нормах, регулирующих функционирование президентской власти. Данное определение, на наш взгляд, является верным и с ним можно согласиться.

Несмотря на высокую степень разработанности научного аппарата в области исследования пре­зидентства, в научной литературе нет четкого разграничения между понятиями «институт президент­ства» и «институт президента». На наш взгляд, использование второго термина не совсем правомер­но, поскольку является отступлением от общепринятой научной терминологии и, кроме того, не в полной мере отражает сущность данного института. Президентство включает не только президента как высшее должностное лицо в государстве, но и конституционные нормы, регулирующие функ­ционирование президентской власти; реальный объем полномочий, сложившийся в результате соот­ношения политических сил в государстве; структурные подразделения, обеспечивающие работу пре­зидента.

Какие факторы определяли тот или иной путь развития государственности в пост- социалистических странах? Поиск ответа на этот вопрос требует анализа не только современности, но и исторического прошлого этих стран.

Такой подход позволяет разбить бывшие социалистические страны условно на две группы. Первая группа — страны с довольно продолжительной историей национальной государственности; народы этих стран жили, по крайней мере, в течение нескольких веков в собственных государст­венных образованиях, хотя иногда они переживали периоды оккупации и утраты независимости — это Венгрия, Болгария, Грузия, Армения, Литва, в значительной степени Латвия и Эстония. Упомя­нутые страны, как правило, имеют определенную историческую традицию и сложившуюся нацио­нальную политическую культуру.

Вторая группа представляет независимые государственные образования, возникшие только в конце XX в. Их возникновение — результат распада бывших крупных социалистических государств. Перипетии становления в них самостоятельной государственности связаны с острой политической борьбой различных геополитических сил и традиций. В ряде стран (Украина, Молдова, Грузия и др.) возник открытый конфликт различных политических традиций.

Специфический режим существовал в среднеазиатских республиках СССР, где сочетались не­формальные исторические авторитарные тенденции с формальной демократией советского строя, причем именно советский режим, по сути, привносил в местные политические культуры демократи­ческие ценности и традиции.

До начала 1990-х институт президентства существовал в Чехословакии с 1918 г., в Польше — в 1921-1952 гг., в Венгрии — в 1919 и в 1946-1949 гг., в Румынии — с 1974 г., в Югославии — в 1953— 1980 гг.. в Латвии и Литве — в 1918—1940 гг., в Эстонии — в 1938—1940 гг., в Украинской народной республике — в 1918 г., в Словакии и Хорватии — в годы второй мировой войны. Однако в этих слу­чаях избрание президента производилось парламентом. До 1989 г. ни в одной из бывших социали­стических стран Центральной и Восточной Европы не было прямых выборов президента.

Анализ дальнейшего развития постсоциалистических стран показывает, что эволюция института президентства в этих странах позволяет сделать два вывода.

Во-первых, в тех странах, где изначально перекос властных полномочий в пользу парламента, в настоящее время есть тенденция усиления полномочий Президента. Так, Словакия и Югославия (до превращения ее в Сербию и Черногорию) перешли от избрания президента парламентом к избранию его населением, в Латвии с трех до четырех лет увеличен срок полномочий президента.

Во вторых, в тех странах, где изначально были сильны полномочия президента, происходит уси­ление роли парламента (Польша, Хорватия) [2].

Своеобразный тип президентства сложился в Республике Казахстан. Так, согласно Конституции 1995 г. Президент избирается населением, выборы проходят по двухтуровой системе. Президент с согласия парламента назначает главу правительства. Президент назначает и освобождает от должно­сти всех остальных членов правительства, при этом согласие парламента не требуется. Президент может в любой момент отправить в отставку правительство. Президент также назначает исполните­лей на множество государственных должностей. Президент может распустить парламент, если он 3 раза подряд отклонит представленных им кандидатов на пост главы правительства. Парламент не может быть распущен в период действия чрезвычайного положения, после начала возбуждения про­цедуры импичмента против президента и в течение первого года своих полномочий. Одно лицо мо­жет быть избрано президентом не более двух сроков подряд. В случае вакансии поста президента на- значаются досрочные выборы, а его обязанности исполняет один из названных в конституции долж­ностных лиц.

В целом факторы, обусловившие необходимость утверждения в Казахстане президентской фор­мы правления, можно охарактеризовать в качестве важнейших реалий обстоятельств, диктующих не­обходимость самоорганизации государства Республики Казахстан именно в конструкции, предусмот­ренной ст. 2. Конституции РК 1995 г.

Период реформирования политической системы Казахстана насчитывает около двенадцати лет. В начале 90-х годов XX в. переход к демократии в республике начался в сложных условиях: страна переживала системный социально-экономический кризис, следствием которого стали спад промыш­ленности, гиперинфляция, резкое снижение уровня жизни населения; отсутствовали основы рыноч­ной экономики как одной из главных предпосылок для демократизации; в результате распада СССР почти повсеместно в постсоветских странах обострились межнациональные отношения; в стране от­сутствовало политическое многообразие, не было многопартийности, независимых СМИ, неправи­тельственных организаций; не было исторически сложившихся демократических традиций и опыта функционирования демократических институтов.

Казахстанскими политологами определено, что с момента обретения независимости в процессе трансформации политической системы Казахстаном пройден ряд последовательных этапов. На пер­вом этапе (1990-1993 гг.) основные изменения были направлены не столько на создание новой сис­темы, сколько на разрушение существовавшей. Процесс разрушения старой системы управления зна­чительно опередил процесс появления новых политических и экономических структур. Можно ска­зать, что процесс слома старой системы приобрел революционные формы, тогда как строительство нового осуществлялось эволюционным путем. На втором этапе (1993-1995 гг.) методом проб и оши­бок шел поиск модели политической системы Казахстана, учитывающей политические, экономиче­ские, социокультурные, психологические, геополитические, элитные и национальные особенности страны. На третьем этапе (1995-1998 гг.) наблюдался процесс создания стержня политической систе­мы страны. Новый современный этап (с сентября 1998 г.) характеризуется наращиванием политиче­ской массы демократических элементов. На каждом из отмеченных в самом обобщенном виде этапов присутствовали как общие, так и специфические условия построения, укрепления и функционирова­ния института Президента республики.

Обратимся к первому этапу, который можно охарактеризовать как период демонтажа старого строя, период конфронтации и размежевания политических сил. 22 сентября 1989 г. в конституцию Казахской ССР были внесены изменения и дополнения, направленные на создание предпосылок для перехода к государственности нового типа: изменена компетенция Верховного Совета, основы изби­рательной системы, предусмотрено создание комитета конституционного надзора. Однако это были лишь самые первые шаги на пути формирования государства, основанного на принципе разделения властей и претендующего на звание правового.

К началу весны 1990 г. постепенное освоение Казахстаном составляющих суверенитета, плани­рование структурных изменений в политической, экономической и социальной сферах, резкое усиле­ние международного аспекта в проводимой политике и материализация других ранее «дремлющих» функций государства востребовали учреждения нового конституционного авторитетно-властного ор­гана. Эти факторы также были приняты во внимание при введении в Казахстане поста Президента и в дальнейшем — при определении курса на конструктирование президентской формы правления.

Постепенная утрата монопольной роли коммунистической партии, изнутри и извне регулирую­щей деятельность государственных органов, общественных объединений, трудовых коллективов, ин­ститутов непосредственной демократии, повлекла разбалансировку системы как единого целого, с одновременным ослаблением всех ее элементов. В этих условиях государство — «Республика Сове­тов» — оказалось неспособным оперативно влиять на развивающуюся ситуацию из-за своей гро­моздкости, сосредоточения функций принятия политических решений в непрофессиональных колле­гиях, к тому же почти повсеместном отсутствии персональной ответственности органов и должност­ных лиц.

На вершине действовавшей в то время пирамиды власти перечисленные жизненно важные зада­чи не мог осуществить ни один орган. Требовался новый, облаченный народным доверием и необхо­димым объемом властных полномочий, ответственный и в разумных пределах подконтрольный, по­литически не дискредитировавший себя предшествующим развитием государственный орган. Тако­вым мог стать только Президент республики.

Учреждение в Казахстане 24 апреля 1990 г. поста Президента явилось принципиальным событи­ем на пути глубокого реформирования политической системы и государственности.

В 1990-1993 гг. существовал симбиоз, рожденный переходным периодом от одной системы к другой: власть Президента республики сочеталась с властью компартии (до 1991 г.) и Советов народ­ных депутатов (до 1993 г.). К 1993 г. в целом были созданы правовые предпосылки и начали форми­роваться основные контуры гражданского общества: многоукладная экономика, политический и идеологический плюрализм с соответствующими институтами, происходило постепенное признание Казахстана на международном уровне.

Чем обусловлен выбор данной президентской формы правления, тогда как зарубежный опыт свидетельствует, что парламентская форма правления более способствует формированию демократи­ческой системы. Так, американские исследователи Альфред Степэн и Синди Скэч провели анализ политического режима 93 стран мира, ставших демократическими в период 1945 и 1979 гг., на про­тяжении 10 лет, начиная с 1980 г. и заканчивая 1989 г., только 15 из этих 93 стран можно было отне­сти к странам с устойчивой демократической системой. Среди них в 41 стране в первый год после провозглашения независимости стала функционировать парламентская система управления, в 36 странах — президентская, в трех — полупрезидентская и в 13 — монархическая. При этом они отме­чают следующее: «на данном этапе нашего исследования мы можем сделать следующий вывод: на протяжении с 1980 г. по 1989 г. ни в одной из 52 стран с непарламентскими системами правления, независимо от первоначальной формы государственного устройства, не была создана устойчивая по­литическая система, в то время как в 15 стран из 41 страны, в которых в первый год после провоз­глашения независимости фактически действовали парламентские системы правления, не только ус­тановили у себя прочный демократический режим, но и были единственными странами из всех 93, которые добились такого результата [3].

Попытаемся осмыслить тенденции развития форм правления стран СНГ в сторону укрепления президентской власти. Так, среди признаков президентской республики выделяются полномочия пре­зидента по формированию и контролю исполнительной власти. В этой связи президентская форма правления отличается стабильностью исполнительной власти, поскольку здесь парламент не вправе сместить правительство, но и президент не может распустить парламент. Однако здесь президент на­значает, по своему усмотрению, членов правительства и отдельных министров и они несут перед ним ответственность, а не перед парламентом. Поэтому страной управляют лидеры из той же политиче­ской партии, к которой принадлежит президент, хотя большинство в парламенте может принадле­жать к другой политической партии (партиям). Все это приводит к тому, что в президентских респуб­ликах законодательная и исполнительная ветви власти могут выражать интересы разных политиче­ских сил, имеющих разные установки, программные документы. Такие условия приводят к конкури­рованию ветвей власти.

Установление президентской системы правления в Казахстане — результат взаимодействия за­рубежного политического и государственно-правового института, функционирующего на сегодняш­ний день в более чем в 60-ти странах мира. И конечно, опыт каждой страны уникален, но его следует учитывать в процессе формирования политической системы нашей страны. Как отмечал Президент РК Н.А.Назарбаев, «важно глубоко осмыслить ситуацию, проанализировать наше развитие с точки зрения мирового опыта и сравнить степень реализации наших реформ и формирования новых инсти­тутов с лучшим мировым опытом» [4].

Характерной чертой конституционного развития Казахстана является формирование всей поли­тической системы, осуществляемой государственной властью. Переход к демократии продемонстри­ровал системную сложность изменений, а также продолжительность самого процесса. Теперь оче­видно, что этот процесс — сочетание различных фаз. Процесс перехода к демократии в РК имеет свои специфические особенности.

Казахстанские ученые совершенно справедливо отмечают, что главной особенностью системы правления в государстве Казахстан по Конституции РК 1995 г. можно назвать значительное усиление института президентства. Зародившись на стыке политической и экономических систем в Казахстане, он претерпел значительную конституционную эволюцию. Конституция РК 1995 г., построенная по французской модели, закрепила новый статус Президента Республики, который является Главой го­сударства, его высшим должностным лицом, символом и гарантом единства народа и государствен­ной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 10).

Столь высокий статус Президента Республики вытекает из конституционного характера нашей страны как государства с президентской формой правления. Это означает, что главе государства при­надлежит ведущая, системообразующая роль.

Структура органов государственной власти Казахстана по большинству параметров была анало­гична Французской Пятой Республике с ярко выраженным арбитражным статусом Президента, когда он возвышается над ветвями власти. Сегодня мы являемся свидетелями того, что нынешняя модель власти находится в процессе модификации, о чем свидетельствуют последние поправки в Основной Закон страны от 2007 г. Так, например, прослеживается тенденция перераспределения властных пол­номочий между парламентом и президентом, следствием чего явилось сокращение президентских полномочий с 7 до 5 лет, избрание депутатов парламента по пропорциональной избирательной сис­теме и порядок назначения высших должностных лиц на государственные должности.

Среди факторов, предопределивших становление в Казахстане и на всем постсоветском про­странстве президентских форм правления, необходимо выделить следующие:

  • -    элементы формационной неопределенности (переходности);
  • -    отсутствие сформированного гражданского общества;
  • -    незрелость партийной системы, слабость политических партий;
  • -    невысокий в целом уровень правосознания;
  • -    необходимость обеспечения политической стабильности;
  • -    отсутствие опыта современного парламентаризма;
  • -    острый социально-экономический кризис.

На наш взгляд, постепенный переход Казахстана к президентско-парламентской форме правле­ния (что показали последние изменения в Основной Закон страны) есть необходимый фундамент для будущего истинно демократического развития.

Анализируя с учетом вышесказанного процесс государственного строительства в постсоциали- стических странах, можно сделать вывод, что президентство стало центральным политическим атри­бутом постсоциалистического мира. Однако его смысл и направленность являются нередко противо­положными. Президентская власть, как показывает опыт постсоциалистических преобразований, способна стать и орудием демократических преобразований, и инструментом установления режима личной власти. Так что президентство таит в себе самые разнообразные возможности.

Список литературы

1.  ЕлисеевБ.П. Нормативно-методическое государственных органов // Государство и право. — 2004. — № 9. — С. 33.

2.  Цегтев Г.В. Некоторые теоретические закономерности становления института президентства на современном этапе // Государство и право. — 2005. — № 2. — С. 15.

3.  ШайхыслаковЖ. Эволюция форм правления в РК и Кыргызской республике // Вестник КазНУ. Сер. Юрид. — 2003, — № 10. — С. 17.

4. Байзаков К. Конституция РК и международный опыт президентских режимов // Аналитическое обозрение. — 2005, — № 5. — С. 

Фамилия автора: Е.К.Рахимов
Год: 2009
Город: Караганда
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика