Государственное регулирование туристской деятельности:понятие и принципы

Формирование рыночной экономики в Казахстане усилило интерес к формам и методам тури­стического обслуживания населения. Развитие данной отрасли ускоренными темпами и возрастание негативных последствий конкуренции и коммерциализации туристской деятельности привели к по­ниманию необходимости государственного регулирования туристского бизнеса. В течение несколь­ких поколений значительная часть населения Казахстана пользовалась туристскими услугами, в ре­зультате чего потребность в них была массовой, т.е. вошла в норму жизни, стала частью националь­ной культуры.

Нередко туризм оказывался в разных странах тем рычагом, использование которого позволяло оздоровить всю национальную экономику страны. Во многих странах туризм играет значительную роль в формировании валового внутреннего продукта, создании дополнительных рабочих мест и обеспечении занятости населения, активизации внешнеторгового баланса. Туризм оказывает огром­ное влияние на такие ключевые отрасли экономики, как транспорт и связь, строительство, сельское хозяйство, производство товаров народного потребления и другие, т.е. выступает своеобразным ката­лизатором социально-экономического развития. Туризм стал одним из самых прибыльных видов биз­неса в мире.

В последние годы и в Казахстане стали уделять больше внимания развитию туризма. Перспекти­вы развития туристского комплекса Казахстана во многом зависят от усиления государственного ре­гулирования туристской сферы на общенациональном уровне, которое должно сочетаться с совре­менной стратегией продвижения региональных турпродуктов.

Эффективному развитию туризма в Казахстане во многом мешает отсутствие четкого государст­венного регулирования развития туризма, неразвитость инфраструктуры, а также недостаточность изучения туризма с научной точки зрения. Анализ отечественной литературы и практики показал не­разработанность понятийного аппарата, отсутствие системного подхода и научной методологии обоснования характера и степени государственного регулирования туризма.

Государственное регулирование развития туризма — это воздействие государства на деятель­ность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру для обеспечения нормальных условий функционирования рыночного механизма, реализации государственных социально-экономических приоритетов и выработки единой концепции развития туристской сферы. Это сложный процесс, включающий в себя процедуру разработки государственной политики регулирования развития ту­ризма, обоснования ее цели, задач, основных направлений, выбора инструментов и методов ее прове­дения.

Содержание государственного регулирования развития туризма определяется целями, стоящими перед государственными органами, а также теми инструментами, которыми располагает государство при проведении этой политики. Следует также отметить, что в некоторых странах государственная политика в сфере туризма зачастую не выделяется, а интегрируется в политику других секторов эко­номики, например, в производственную политику, политику платежного баланса и т.д. Однако при таком подходе неизбежно теряется целевая направленность регулирования развития туризма.

Основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики Казахстана в сфере туризма определены в Законе Республики Казахстан «О туристской деятельности в Республике Ка­захстан» от 13 июня 2001 г., а также Концепции развития туризма в Республике Казахстан от 6 марта 2001 г.

Глава II Закона от 13 июня 2001 г. № 211—11 «О туристской деятельности в Республике Казах­стан» «Государственное регулирование туристской деятельности» является, по существу, сердцеви­ной этого правового акта. Именно здесь заявлены наиболее важные законодательные установления: о месте туризма в экономике Казахстана, о принципах государственного регулирования туристской деятельности, о целях, приоритетных направлениях и способах государственного регулирования сфе­рой туризма. Так, в статье 9 п.2 пп.1 указывается, что государство признает туристскую деятельность одной из приоритетных и высокорентабельных отраслей экономики Республики Казахстан. Впервые в норме закона заявлено, что туризм — отрасль экономики Казахстана и что этой отрасли придается одно из первенствующих значений.

Также формулируются принципы государственного регулирования туристской деятельности. Закон возлагает на государство обязанности содействовать туристской деятельности и создавать бла­гоприятные условия для ее развития, определять и поддерживать направления самой туристской дея­тельности (т.е. делать выбор, по каким направлениям развивать отечественный туризм), формировать представление о Казахстане как стране, благоприятной для туризма, осуществлять поддержку и за­щиту казахстанских туристов, туроператоров, турагентов и их объединения.

Среди основных целей государственного регулирования туристской деятельности в ст. 9 п.1 За­кона РК от 13 июня 2001 г. № 211—11 «О туристской деятельности в Республике Казахстан» указаны: обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешест­вий; охрана окружающей природной среды; создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов; развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение дохо­дов государства и граждан Казахстана, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

При этом в ст. 9 п.2 пп.5 Закона РК «О туристской деятельности в Республике Казахстан» опре­деляется, что приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятель­ности являются «... поддержка и развитие туристских организаций, занимающихся внутренним и въездным туризмом на территории Республики Казахстан».

В статье 9 п. 3 Закона «О туристской деятельности в Республике Казахстан» определены спосо­бы государственного регулирования туристской деятельности. К ним относятся: принятие норматив­ных правовых актов, направленных на совершенствование отношений в сфере туристской индустрии; содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках; ли­цензирование туристской деятельности, стандартизация и сертификация туристской индустрии; пря­мые бюджетные ассигнования на разработку и реализацию государственных программ развития ту­ризма; создание благоприятных условий для инвестиций в туристскую индустрию; содействие кадро­вому обеспечению туристской деятельности; содействие участию отечественных туристов, туропера­торов, турагентов и их объединений в международных туристских программах.

Каждый из перечисленных в Законе РК «О туристской деятельности в Республике Казахстан» направлений и способов государственного регулирования туристской деятельности представляет со­бой крупное явление, влекущее принятие законодательных и иных правовых актов, развивающих и расширяющих предмет правового регулирования, каким выступает туристская деятельность. При этом каждый из этих способов имеет свой круг, свою характеристику отношений, возникающих в государственном регулировании того или иного направления туристской деятельности.

М.В.Ковтун отмечает, что именно государство должно проводить целенаправленную, последо­вательную и эффективную туристскую политику. Однако четких ответов на вопросы, кто должен ее вырабатывать, кто проводить, какая она должна быть и что это такое «туристская политика», как пра­вило, не следует. Не нашла эта проблема отражения и в работах ученых, занимающихся проблемами теории туризма. Вместе с тем по причине отсутствия планомерной туристской политики страдает не только теория, но и практика государственного управления и регулирования туризма [1].

Но ни в Законе РК «О туристской деятельности в Республике Казахстан», ни в Концепции раз­вития туризма в РК не встречается определение понятия «туристская политика». В нашем законода­тельстве используются немного другие, аналогичные понятия: «государственная политика в области туризма» или «государственное регулирование туристской деятельности». Однако в законодательст­ве также не разъясняется суть этих явлений.

В связи с этим нам бы хотелось предложить формулировку понятия «туристская политика». Ту­ристская политика — это общая политика государства, направленная на реализацию и систематиза­цию мер и мероприятий социально-экономического, правового, внешнеполитического и иного харак­тера, которая ведется государственными органами в целях организации условий для успешного функционирования туристской отрасли, индустрии и туризма в целом. Туристская политика государ­ства содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития, а также определяет и поддерживает приоритетные направления в сфере туризма. Таким образом, через веде­ние грамотной туристской политики реализуются принципы государственного регулирования тури­стской деятельности.

Обеспечение успешной реализации комплексного развития туризма напрямую зависит от пра­вильного выбора методов государственного регулирования отрасли. В соответствии со ст. 44 пп.8 Конституции Республики Казахстан и в целях развития туризма в Республике Президентом Казах­стана бала утверждена Государственная программа развития туризма в Республике Казахстан на 2007-2011 гг. Разработчиком программы является Министерство туризма и спорта. В ней определены основные цели и задачи развития туризма, среди которых названы формирование современной марке­тинговой стратегии продвижения туристического продукта на внутреннем и международном рынках в соответствии с планом мероприятий на 2007-2011 гг.; создание организационно-правовых и экономи­ческих условий для стимулирования развития въездного и внутреннего туризма; укрепление и даль­нейшее развитие межотраслевой и межрегиональной координации в целях повышения эффективности отечественной туристической индустрии; повышение качества обслуживания в сфере туризма.

Другим немаловажным принципом государственного регулирования туризма, определенного в ст. 8 п.3 Закона РК «О туристской деятельности в Республике Казахстан» является: «.формирование представления о Республике Казахстан как о стране, благоприятной для туризма». Нашим конку­рентным преимуществом является национальное туристическое достояние Казахстана — уникальные объекты исторического, архитектурного, культурного и природного наследия, а также рекреацион­ный потенциал. При эффективном их использовании туризм может стать локомотивом социально­экономического развития страны, будет способствовать экономическому, социальному и духовному развитию страны в целом.

Наша республика обладает уникальными ресурсами для мощного рывка в развитии туризма. Страна имеет очень выгодное геополитическое положение в Центральноазиатском регионе, через ко­торый проходил Великий шелковый путь — древняя международная торгово-дипломатическая трас­са, соединявшая первоначально Китай со странами Средней Азии, Прикаспия, Средиземноморья и Западной Европы. Северный, или так называемый степной, участок земли, пролегавший через терри­торию современного Казахстана, Кашгарию и Китай до Тихоокеанского побережья, в VI-VII вв. слу­жил главной артерией международной связи, вплоть до XIV в. [2].

Учитывая международную и социально-экономическую значимость Шелкового пути, ЮНЕСКО совместно со Всемирной туристской организацией (ВТО) разработала специальный проект «Пробле­мы возрождения и реставрации Великого шелкового пути».

Для выполнения Ташкентской декларации глав тюркоязычных государств, названного проекта ЮНЕСКО и ВТО Президент нашей страны своим Указом от 27 февраля 1998 г. принял Государст­венную программу РК «Возрождение исторических центров Шелкового пути, сохранение и преемст­венное развитие культурного наследия тюркоязычных государств, создание инфраструктуры туриз­ма». Для ее реализации была образована Национальная компания «Шелковый путь — Казахстан», призванная осуществлять весь комплекс мер по сохранению его наследия, обеспечению взаимодейст­вия организаций и физических лиц, а также объединения необходимого научного и производственно­го потенциала по возрождению исторических городов и развитию инфраструктуры туризма Казах­стана. Программа охватывает девять регионов нашей страны, расположенных по трассе Шелкового пути, и включает 115 исторических объектов.

Безопасность и защита туристов и уважение их достоинства являются непременным условием развития туризма. Поэтому «.обеспечение безопасности, защиты прав туристов и туристских орга­низаций Республики Казахстан и их объединений, а также защита их интересов и имущества» стали приоритетными принципами государственного регулирования в Республике, закрепленными в ст.8 п.4 Закона РК «О туристской деятельности в Республике Казахстан». Под безопасностью туристов понимается личная безопасность туристов, сохранность их имущества и непричинение ущерба окру­жающей среде во время путешествий, а также комплекс мер, направленных на предотвращение ис­пользования туризма в целях незаконной миграции и транзита в третьи страны, сексуальной, трудовой и иной эксплуатации граждан. Безопасность туристов на территории Республики Казахстан га­рантируется государством. Гражданам Республики Казахстан гарантируются защита и покровитель­ство за ее пределами (ст. 26 Закона Республики Казахстан «О туристской деятельности в Республики Казахстан»).

Действительно, туризм в начале XX в. стал одним из ведущих направлений социально­экономической, культурной и политической деятельности большинства государств и регионов мира, а туристская индустрия — неотъемлемым элементом потребительских моделей и социального пове­дения значительной части населения.

Эффективное функционирование системы туризма невозможно без планирования, регулирова­ния, координации контроля со стороны структур, ответственных за его развитие. Это обуславливает необходимость разработки и реализации туристической политики.

Любое государство, которое выходит на международный рынок туристических услуг, вступает в конкурентные отношения с другими государствами. От того, как ведется туристическая политика в государстве, насколько она эффективна и как она реализуется, зависит положение государства на рынке международного туризма.

Таким образом, цели туристической политики, проводимой государством, зависят от определен­ных экономических, политических, исторических условий, которые сложились в процессе развития страны и функционирования туристской индустрии.

Президентом Республики Казахстан определены общенациональные задачи страны: удвоение валового внутреннего продукта, уменьшение уровня бедности, рост благосостояния людей, повыше­ние конкурентоспособности Казахстана в мире.

Совершенствование системы государственного регулирования в туризме требует новых подхо­дов, более полно отвечающих изменившимся социально-экономическим условиям, целям, принципам и задачам осуществления туристской деятельности. Сегодня необходимо усилить роль государства в регулировании взаимодействий между органами исполнительной власти и организациями, дейст­вующими в сфере туризма.

Только в последнее время были приняты кардинальные меры для эффективного развития туриз­ма в Республике Казахстан. Целями реформирования туристской отрасли определяются: превраще­ние туризма в доходную отрасль экономики путем создания высокорентабельной индустрии туризма, способной производить и реализовывать качественный, конкурентоспособный туристский продукт для международного туристского рынка; развитие туристской инфраструктуры; сохранение и рацио­нальное использование культурно-исторических и природно-рекреационных ресурсов; обеспечение доступности туристских ресурсов для всех слоев населения, максимальное удовлетворение потребно­стей в туристских услугах; повышение эффективности взаимодействия государственных и частных структур в сфере туризма; развитие малого и среднего предпринимательства в сфере туризма.

Для реализации поставленных целей необходимо решить следующие задачи: активизация госу­дарственной политики в области туризма; совершенствование системы регулирования туристской деятельностью; дальнейшее развитие правовых, организационных и экономических основ индустрии туризма; защита туристского рынка путем предоставления налоговых льгот, государственных гаран­тий и иных мер государственной поддержки; обеспечение безопасности туристов; формирование имиджа Казахстана как привлекательного туристского рынка; совершенствование системы информа­ционного обеспечения; углубление научных исследований в области туризма и др.

Казахстан практически не известен в мире как туристское направление. Создание привлекатель­ного туристского имиджа Казахстана требует проведения соответствующего широкомасштабного комплекса мер.

Создаются условия для функционирования в стране современного высокоэффективного и кон­курентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетво­рения потребностей казахстанских и иностранных граждан в разнообразных туристских услугах, разработаны и приняты стандарты для обеспечения качества национального туристского продукта. Определены условия для привлечения инвестиций в развитие материально-технической базы туризма в Республике Казахстан.

На наш взгляд, государственная политика должна обратить свой взгляд на некоторые секторы туризма:

• развивать внутренний и въездной туризм в регионах с малой и снижающейся заселен­ностью, что позволит стабилизировать или увеличить региональную численность населения;
• устано­вить отдых как норму жизни, сделать более доступными социальные продукты, такие как спорт, от­дых, туризм;
• регулировать введение гибкого экономического механизма туристской ренты от въезд- ного туризма;
• вернуть из частного владения и обеспечить государственной поддержкой детские оз­доровительные комплексы с обязательным использованием их только для целей детского отдыха;
• способствовать развитию самодеятельного туризма и пр.;
• развивать социальный туризм.

Таким образом, туристская политика должна рассматриваться как составная часть общей поли­тики государства в приложении к туризму, как деятельность, тесно связанная с экономикой, социаль­ной сферой, культурой, экологией и другими общественно значимыми сферами. Говоря о значении туристской политики для общества, известный специалист в этой отрасли Д.Л.Энджел отмечает, что «высшей целью туристской политики является интеграция экономических, политических, культур­ных, интеллектуальных и общественных благ, создаваемых туризмом, применительно к людям, на­правлениям и странам для улучшения общего качества жизни и обеспечения укрепления мира и бла­госостояния» [3].

Список литературы

1.   Ковтун М.В. Туристская политика как необходимое условие для развития туризма // Туризм: право и экономика, 1(1), 2003. — С. 17—20.

2.   Кулибаев А. «Шелковый путь — Казахстан»: возрождение истории развития туризма // Казахстанская правда. — 2006.— 17 сент. — С. 3.

3.  Организация туризма: Учеб. пособие / А.П.Дубрович, Н.И.Кабушкин, Т.М.Сергеева и др.; Под общ. ред.Н.И.Кабушкина и др. — Мн.: Новое издание, 2003. — С. 101.